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건설현장의 다단계 하도급구조 개선방안 |
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심규범 |
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경제통상연구센터 / 토지·부동산 |
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참고자료 |
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정책보고서 |
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한국건설산업연구원 |
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2006/10/20 |
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건설현장의 불법 다단계 하도급구조 문제는 단지 생산 및 고용구조의 차원이 아닌 건설산업 생존의 차원 나아가 국가 경쟁력 차원에서 생각해 보아야 한다. 왜냐하면 건설생산물의 부실화와 건설생산기반의 와해를 초래하는 요인으로 지목되기 때문이다. 또한 이것이 여타 산업의 원가 상승 및 물류비 상승을 거쳐 국가 경쟁력 약화로 이어지기 때문이다.
좀 더 구체적으로 생각해 보자. 건설산업이 ‘국민의 사랑’을 받기 위한 조건은 안전하고 질 좋은 건설생산물을 공급하는 것이다. 건설산업은 사회활동의 기초가 되는 도로․댐․발전소 등의 SOC 및 공공시설, 생산활동의 기초가 되는 공단 및 물류시설, 주거활동의 기초가 되는 아파트 및 개인 주택시설 등을 생산하는 산업이다. 따라서 안전하고 질 좋은 건설생산물을 공급하는 본연의 위상을 강화함으로써 ‘국민으로부터 사랑’을 받을 수 있다. 그러나 현실은 본연의 위상과 멀어져 있다. 전체는 아니나 삼풍백화점 붕괴 또는 성수대교 붕괴로 대표되는 부실시공과 신축아파트의 하자 및 저가 자재 사용으로 지적되는 품질저하로 인해 국민으로부터 따가운 ‘질책’을 받고 있다. 그리고 이러한 사례들은 건설산업 전체의 부정적 이미지를 고착시키고 있다.
한편, 건설산업의 ‘지속가능한 성장’을 약속받기 위해서는 견고한 건설생산기반의 구축이 필수적이다. 안전하고 질 좋은 건설생산물을 공급하기 위해서는 이것을 만들 수 있는 견고한 생산기반을 갖추는 것이 필수이기 때문이다. 여기서 견고한 생산기반의 구축이란 건설생산물의 기획 및 계획, 설계, 시공, 관리, 해체 등의 일련 과정을 담당하는 성실한 업체와 관련 분야의 유능한 기술 및 기능인력을 풍부하게 보유하고 이들이 체계적으로 육성되도록 여건을 조성하는 것을 말한다. 하지만 현실은 그 반대 방향으로 치닫고 있다. 페이퍼컴퍼니 또는 부실업체 이 글에서 페이퍼컴퍼니 또는 부실업체란 건설업체 중 수주한 공사를 자신이 직접 시공하지 않고 주요 부분까지도 일괄 하도급에 의존하는 유명무실한 건설업체를 지칭한다. 이들은 실질적인 시공능력을 전혀 보유하고 있지 않음에도 불구하고 관리비 등이 필요 없다는 것을 무기로 입찰에 저가로 참여하여 수주경쟁에서는 오히려 성실업체에 비해 우위를 점하고 있다. 따라서 근본적인 문제는 우리의 입․낙찰제도가 이러한 부실업체의 수주 가능성을 열어두고 있다는 점이다.
가 생존할 수 있는 여건이 조성되어 있고 이들의 가격경쟁력이 성실업체 이 글에서 성실업체란 수주한 공사를 자신의 시공조직을 활용하여 직접 시공하는 건설업체를 말한다. 대체로 이들은 실질적인 시공능력을 보유하고 있으며 도급생산에 비해 우수한 품질의 생산물을 공급하고 있다. 하지만 이들은 조직을 유지하기 위한 관리비 등의 부담으로 가격경쟁에서는 부실업체에 뒤진다. 그런데 우리의 입․낙찰제도는 성실업체의 우수한 시공능력을 직접적으로 평가에 반영하기보다는 대체로 가격에 따라 좌우되므로 성실업체가 부실업체에게 퇴출당하는 불합리가 반복되고 있다. 즉, 악화가 양화를 구축하고 있다.
에 비해 우위에 있어 성실업체가 오히려 퇴출당하고 있다. 이것은 부실업체의 만연과 시공기술의 단절 가능성을 의미한다. 또한 건설현장의 생산직 근로자인 건설기능인력에 대한 이른바 ‘노가다’ 이미지가 심화되어 청년층의 진입 기피가 지속되면서 건설기능인력의 고령화 및 숙련저하로 나타나고 있다. 이것은 생산과정의 특성상 불가피하게 숙련인력에 대한 의존도가 높을 수밖에 없는 건설산업에서 인력생산기반의 와해 가능성을 의미한다.
․ 건설현장의 다단계 하도급구조 개선방안
따라서 현재의 건설산업은 생산물의 부실화 및 품질저하와 건설생산기반의 와해 위기에 봉착해 있다는 우려가 높아지고 있는 것이다. 그리고 그러한 우려를 낳는 근본 원인으로서 불법 다단계 하도급구조를 지목하고 있다. 하지만 지금까지는 시공단계의 하도급구조에 대해 심각한 고민이 많지 않았다. 이러한 고민에 가장 근접했던 것이 1997년에 도입된 시공참여자 제도였다. 근래에는 일반건설업자와 전문건설업자간의 업역구조 개편을 논의하고 있으나 이러한 논의 과정 역시 실질적인 시공단계의 생산구조라기보다는 수평적인 업역구조에 관심이 국한되어 다단계 하도급구조를 개선하는 데에는 별 다른 관심이 없어 보인다.
하지만 이제는 건설현장 다단계 하도급구조의 문제점을 더 이상 방치하기 어려운 지경에 이르렀다고 판단된다. 위에서 지적한 생산물과 생산기반에 미치는 문제점이 점차 심각해져 더 이상 실기(失機)했다가는 정말로 돌이키기 어려운 상황이 될 수 있기 때문이다. 따라서 차제에 건설현장의 다단계 하도급구조의 폐해에 대한 문제를 제기하고 보다 근본적인 개선 방안을 모색하기 위한 논의를 시작해야 한다. 하부 차원의 다단계 하도급구조에 대한 별도의 접근이 필요한 이유는 아래 단계의 하도급구조를 치유하지 않을 경우 위 단계에서의 제도 개선만으로는 실제 생산 관행을 바꿀 수 없기 때문이다.
건설현장의 다단계 하도급구조가 야기하고 있는 폐해 중 건설현장 관련 당사자는 물론 국민들까지도 인식하고 있는 주요 내용은 다음과 같다. 먼저 각각의 도급 단계마다 실공사비가 누수(漏水)되어 부실시공을 초래하고 저임금, 장시간 근로, 산재 빈발 등 근로조건을 악화시킨다는 점이다. 이것은 결국 국민과 근로자의 안전 및 생명을 위협하게 된다. 또한, 다양한 형태의 다단계 하도급구조는 불법임에도 불구하고 드러나지 않은 채 관행화되어 부실업체 또는 불법브로커 이 글에서 불법브로커라 함은 합법적인 건설업자가 아니면서 건설현장의 다단계 하도급구조에 개입하여 실제 시공에는 관여하지 않으면서 자신의 일맥(공사)과 인맥(근로자)을 이용하여 중간마진을 챙기는 자를 말한다. 이들은 현장에서 이른바 ‘시타오케 오야지’ 또는 ‘사장’ 등으로 불리며 중간 도급과정에 개입하는데, 이들은 대체로 공식적인 계약서류에는 전혀 나타나지 않는 경우가 많다. 이들은 건설업자 또는 시공참여자 등 합법적인 지위가 전혀 없는 불법적인 중간개입자 즉, 브로커일 따름이다.
의 생존 여건이 되고 있다. 이것은 과당 경쟁과 저가 수주의 근원으로서 건설산업 전체의 발목을 잡고 있다. 그리고 불법적인 다단계의 명시적 또는 암묵적 계약이 존재해 부실시공의 책임소재를 모호하게 하고 고용관계 역시 불명확하게 해 각종 정부 정책의 접근을 차단하고 있다. 따라서 불법 다단계 하도급구조가 온존하는 한 아무리 좋은 제도적 수단이라도 건설현장의 말단에 위치한 건설일용근로자 이 글에서 건설일용근로자란 건설현장에서 생산직으로 일하는 근로자를 통칭하는 개념이다. 즉, 건설기능인력과 유사한 의미로 사용한다. 따라서 통계청 조사상의 개념으로서 1개월 미만 일하는 ‘일용’근로자 즉, 고용기간 또는 근속기간을 염두에 둔 개념은 아니다.
에게까지 그 영향력이 다다르지는 못하게 된다.
본 연구는 이러한 인식 하에 건설현장의 다단계 하도급구조가 건설산업에 미치는 영향을 진단하고 보다 근본적인 개선방안을 모색하고자 한다. 앞에서 언급했듯이 건설산업이 ‘국민의 사랑’을 받으면서 ‘지속 가능한 성장’을 이룩하려면 ‘양질의 생산물을 공급’하고 ‘튼튼한 생산기반을 확충’해야 할 것이다. 이것이 건설산업의 부정적인 이미지를 벗고 본연의 위상을 회복하는 길이기도 하다. 따라서 본 연구는 다단계 하도급구조가 발생하게 된 원인과 불법임에도 불구하고 만연된 이유를 분석하고 구조의 고리를 끊기 위해서는 어떠한 조치가 필요하고 어떠한 여건을 조성해 주어야 하는지를 아울러 밝혀내고자 한다.
이러한 노력을 통해 부실시공 예방, 근로조건 개선, 부실업체 생존 억제, 건설인력 생산기반 확충 등 건설산업 성장기반 정비의 직접적인 계기가 될 것으로 기대한다. 특히, 성실한 전문건설업체의 직접시공 관행을 정착시키는 여건을 조성하는 데 기여할 것으로 확신한다.
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www.cerik.re.kr/press/report_view.asp?idx=811&pcls=1&subject=&team=# |
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