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미국 신정부와 한반도 평화 |
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레이니 전 미대사 |
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정치외교연구센터 / 한반도와 미국 |
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참고자료 |
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정책보고서 |
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김대중평화센터 |
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2008/12/16 |
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김대중 대통령님의 노벨상 수상 8주년 기념행사에 참석할 수 있어 대단히 영광스럽게 생각하며 저명하신 분들과 내외귀빈들과 함께 자리할 수 있어 기쁩니다. 대통령님에 대한 저의 존경과, 일생 동안 엄청난 고난을 겪으시며 민주주의와 평화에 헌신하신 열정과 노력에 경의를 표합니다.
저는 미국의 신정부와 한반도 평화에 대해 발표해 달라는 요청을 받았습니다. 발표에 앞서 저의 발언이 신정부를 대변하지 않으며 드리는 말씀은 개인 소견입니다만, 대통령 당선자가 그 동안 해온 말을 토대로 그 분이 지향하는 목표와 일관성을 가질 수 있는 방향으로 구성하여 말씀드리고자 합니다.
우리의 목표는 한반도의 비핵화와 평화입니다. 북한의 목표는 자신들의 존엄성에 상처를 입지 않고 생존하는 것입니다. 문제는 이 두 가지 요구를 과연 조화시킬 수 있는 지 여부 및 과연 어떻게 조화시킬 수 있는가 하는 것입니다.
한국전쟁이 끝나면서 승자가 누구인지는 답변 없는 이슈로 남아버렸고, 이 어두운 그림자는 오늘날까지 종전, 즉 평화 정착 노력에 장막을 쳐버렸습니다. 엄청난 군대를 가졌음에도 심각한 상태에 빠진 북한의 승리 가능성은 희박합니다. 북한의 야망은 생존이며 북한이 가진 패는 핵 프로그램입니다. 한편 한국은 민주 국가이자 경제 강국으로 성장하였고, 세계적으로 존경 받는 국가이며 신흥국의 모범이 되었습니다. 경쟁 할 수 있는 모든 부분을 상실한 채 북한은 자국의 존엄성에 극도로 민감해졌고, 남쪽의 이웃과 모든 면면에서 “이기려”고 기를 쓰고 있습니다. 그 정도가 심하여 스스로에게 피해가 되는 수단까지 동원하여 응수합니다. 세계적으로 몇 되지도 않는 핵보유국 지위를 가졌다고 하는 주장만이 유일하게 국제적 관심을 끌고 있습니다. 하지만 북한의 생존력은 지도자의 건강을 둘러싼 불확실성과 순조로운 권력 이양에 대한 의구심으로 상당히 훼손되었습니다. 그 결과 핵 보유국 북한의 미래는 한국, 미국 및 주변 지역에 엄청나고도 긴박한 문제를 야기하였습니다.
오바마 정부는 한반도에 새로운 긴장이 느껴지는 시기에 들어섭니다. 평화적 화해를 위한 몇몇 중요한 조치들은 역전되거나 훼손되었습니다. 금강산 관광이 중단되었고, DMZ를 연결하는 철로가 막혔고, 개성공단의 한국인수는 반으로 줄었습니다. 미래에 대한 의문을 제기하는 상황입니다.
한편, 지난한 과정을 거치고 현재 진행중인 6자회담를 미국 신행정부가 이어받게 됩니다. 6자회담에는 주변 강국이 참여하고 있고 특히 중국의 리더쉽이 강력한 구조입니다. 크리스토퍼 힐 차관보의 기민한 리더쉽을 통해 미국은 북한과 비핵화 합의를 도출하기 위해 직접 대화를 추진해왔습니다. 이러한 시도는 북한이 핵무기를 시험한 후에 본격적으로 시작되었고 부시 대통령의 핵심 자문단 전체의 지지를 한 번도 받지 못했습니다. 그 결과 북한은 부시 정부가 김정일에 대한 비난을 어떻게 해왔으며, 임기 초기에 악의 축으로 북한을 이란, 이라크와 연결시킨 것을 염두에 둔 채 부시 행정부를 신중하게 관망하였습니다.
여러 공개 성명서를 통해 오바마는 새 정부가 이 상황에 어떻게 접근할 수 있는가를 밝혔습니다. 그는, “한반도 비핵화 의지에 있어서 우리는 강력하고 굴복할 수 없는 결의를 가지고 있다”라고 말했습니다. 이를 위해서는 “시리아까지 포함하여 모든 핵확산 활동 뿐만 아니라 모든 북핵 프로그램은 검증가능한 방식으로 제거되어야” 합니다. 이를 달성하기 위해 오바마는 6자 회담의 협력과 지원을 통해 “직접적이고, 지속가능하며, 적극적인 외교”를 위한 준비가 되어있다고 밝혔습니다. 한편 북한은 미국 대선 결과에 신중한 입장을 보여왔고, 북한의 입장을 반영하는 것으로 알려진 일본의 조선 신보는 “오바마는 구태의연함을 따르면서 시간을 낭비하지 말고 임기 초기부터 자체적인 정책을 실행할 필요가 있다.”라고 적고 있습니다. 이는 새로운 이니셔티브와 전에 없던 접근법을 요구하는 듯한 인상을 주며 북한은 미국 새 정부를 상대하고자 함을 암시하는 듯 합니다.
하지만 훨씬 더 중요한 것은 오바마 당선과 국내외적으로 새로운 신뢰 구축을 위한 토대 마련의 전망을 둘러싼 분위기 일 것입니다. 물론 너무 큰 기대는 금물입니다만, 워싱턴을 비롯한 전 세계적으로는 새로운 가능성에 대한 기운들이 느껴집니다. 이것 만으로도 여러 부문에서 새로운 기회들이 생겨나고 있습니다. 오바마가 지명한 인물들의 입지와 역량을 살펴보면 그는 힘과 경험으로 움직일 것이며 순진하지만은 않다는 것을 알 수 있습니다. 오바마팀은 한국을 성숙하고 강력하며 신뢰하는 동맹국으로 볼 것입니다. 이들은 북한을 반감 또는 적대감이 아니라 상대해야 하는 현실로 볼 것입니다. 하지만 단호하고 직접적인 방식으로 핵무기가 없이도 스스로 안전하다고 생각할 수 있는, 비핵국으로써 검증된 나라로 만들겠다는 목표로 볼 것입니다.
그렇다면 “적접적이고, 지속가능하며, 적극적인 외교”라는 대북 접근법이 의미하는 바가 무엇일까요? 오바마 당선자는 조건 없이 미국과 불화중인 국가 지도부를 직접 만날 용의가 있음을 분명히 했습니다. 이는 (종종 그려지는)인물에 치중한 외교라기 보다는, 그런 경우 주요 결정은 위에서부터 내려진다는 사실을 인정했기 때문에 나온 말입니다. 그렇다고 해서 국제적인 명성을 가지고 대통령의 암묵적 신뢰를 누리는 특사의 파견을 배제한 것은 아닙니다. 여기서 “조건 없이”라는 말은 선거 운동 당시 힐난 받았던 “준비 없이”로 풀이되는 말이 아닙니다. “조건 없이”라는 말은 전체적인 상황을 새로운 시선으로 조망하고 과거에 얽매이지 않겠다는 의지입니다. 더 나아가 회담, 또는 회담의 전망을 보상용으로 사용하지 않겠다, 즉 이전의 요구를 들어주기 위한 조건으로 사용하지 않을 것임을 의미합니다. 그 의미를 한반도에 대비시켜 보면 종종 미국의 대북 정책을 특징 지웠던 제로섬 게임을 벗어날 시도를 할 것으로 보입니다. 그러한 접근법은 북한이 존재할 권리는 우리의 눈으로 우리가 이해하는 조건에서 그 정통성을 증명함으로써 인정받아야 함을 의미합니다. 직접 대화를 한다는 것은 도덕적으로 승인한다는 말이 아닙니다. 우리 모두 알다시피, 북한은 비난 받아 마땅한 행동들을 많이 했습니다. 오바마의 접근법은 단지 모든 양상이 펼쳐질 수 있음을 인정하고 상대방의 현실을 받아들이는 것뿐입니다. 하지만 그런 경우, 승리라는 만족감을 누릴 수 있는 “승자”는 없습니다.
고위급 직접 대화의 긴급성은 더 이상 강조할 수 없으리 만치 긴급합니다. 약해진 핵 보유국이 위협이 된다 함은 그들의 핵무기의 사용이 아니라 그들의 궁극적인 기질 때문입니다. 설상가상으로 북한 지도자의 건강 관련 불확실성, 후계자 이슈 등 심각한 문제로 비화될 사안들이 잠재되어 있습니다.
동시에 직접 대화는 한국을 대신하여 수행되어야 하는 것이지 한국을 희생시키면서 수행되어서는 안됩니다. 분명히 직접 대화는 한미 관계의 약화로 이해되어서도 안됩니다. 과거에는 미국이 북한에 관심을 주기 위해서는 한국을 멀리해야 하며 북한이 미국의 관심을 원하는 의도는 오직 한국과 미국을 소원하게 만드는 데 있다고 생각한 사람들이 있었습니다. 설사 그것이 북한을 움직였다 하더라도 북미 접촉이 한미관계의 불화를 일으킨다는 논리는 사실이 아닙니다. 그래서 모든 대화는 한국과 가장 긴밀한 조율이 필요하고 6자 회담의 지원이 따라 주어야 하는 것입니다.
신 정부가 제안한 대화는 직접적일 뿐 아니라 지속 가능한 성질의 것입니다. 다시 말해 한 번 하고 끝나는 대화가 아니라는 것입니다. 이러한 대화는 계속 이어져야 하겠지만 과거와 같이 북한의 심각한 진행 방해 진술 또는 행동이 있어도 반드시 지속되어야 합니다. 이 말은 북한의 생각 속에 항상 자리하고 있었던 극단적인 불안감을 우리가 항상 염두에 두고 임해야 한다는 의미입니다. 미국과 한국은 절대적으로 우세한 입장에서 움직입니다. 북한이 자초한 고립과 그로 인한 약세는 북한을 자존감과 안전에 있어 스스로를 취약하게 만듭니다. 대화는 북한이 핵무기고를 없애도 충분히 안전하다고 느끼기 전까지는 성공하지 못할 것입니다. 북한의 위험천만한 상태를 고려할 때 그런 목표가 달성 가능한 것일까요? 북한의 군부가 권력과 지위의 상실을 묵인할까요? 이에 대한 긍정적인 답이 나오기는 어렵다 라고 해도 이상한 것이 아닙니다. 그렇게 생각할 수 있습니다. 그럼에도 불구하고 이러한 질문에 답변을 낼 수 있고, 그 답변을 테스트 할 수 있는 방법은 오바마가 제안한 직접적이고 지속 가능한 접근법에만 있습니다.
모든 불필요한 장애물을 제거하고 진전을 이루는 데 중요한 의제 중 또 하나는 1953년 맺어진 휴전협정을 대체할 평화협정 체결입니다. 지금까지 모든 대화를 힘겹게 만든 여러 원인 중의 하나는 한국 전쟁이 지금까지 미결 상태로 남아있다는 사실입니다. 평화 협정은 관계 형성의 바탕을 제공하여 서로의 정통성 및 존재할 권리에 얽힌 의구심을 사라지게 할 것입니다. 그러한 평화 협정이 없기에 모든 다툼에서 상대방의 정통성에 대한 의문이 새롭게 제기됩니다. 협정이 제대로 맺어졌다면 양측은 서로의 움직임을 인정할 것인지 말 것인지 판단해야 하는 정치적 압박에서 벗어날 수 있을 것입니다. 50여 년이 지난 지금 우리는 존재를 용인해주는 것이 아니라 하나의 사실로 인정해야 할 때입니다. 더욱이 평화 협정은 각 입법부의 비준을 거치기 때문에 한국이나 미국이나 필수 불가결하게 겪게 되는 행정부의 변화에 수반되는 미래의 정책 불확실성을 줄여줄 것입니다.
오바마 당선자는 또한 “적극적”인 대화를 언급했는 데 이 말은 단호하고, 목적이 있고, 창의적이며, 강력한(tough) 대화일 것으로 생각합니다. 이 단어는 시간이 매우 중요함을 암시하며, 북핵 문제의 결론적 해결 지연이 길어질 수록, 핵무기와 핵물질 폐기에 대한 통제 상실의 가능성이 커짐을 의미합니다. 북한의 붕괴를 바라면서 북한의 약화를 반기는 사람들도 있겠지만 그런 결과 속에서 혼돈만을 보는 모든 이에게는 심각한 우려의 원인이 됩니다. 저는 적극적인 대북접근법이 정상화, 핵프로그램 해체에 따른 단계적 접근, 모든 핵물질과 핵무기가 백일하에 드러남으로써 안전한 관리 및 테러분자의 손에서 멀어지도록 IAEA가 인도 받아 관리하는 등 모든 옵션을 포함하기를 바랍니다.
우리는 외교적 포용의 부재로 북한이 핵 프로그램을 확대하였고, 급기야 2006년 핵실험까지 이어졌음을 잘 알고 있습니다. 거기에 부시 대통령의 1994년 합의문 이행 거부 및 독설도 있었습니다. 이 사건들은 김대중 대통령의 2000년 역사적인 남북정상회담과 잇따른 조명록 제1부위원장과 올브라이트 국무장관의 상호방문 이후에 벌어졌습니다. 비밀 우라늄 프로그램 등이 연루된 북한의 1994 북미 제네바 합의 불이행 같은 사건들이 부시 행정부 초기에 발생하였습니다. 하지만 영변 원자로 8년 동결 조치는 플루토늄 또는 핵무기 생산 불능 뿐만 아니라 한반도의 긴장을 완화시켰습니다. 이 기간 동안 한국은 신흥개발국에서 선진국으로 도약할 시간과 기회를 갖게 되었고 세계 국제 경제 속에서 선호하는 지역으로 거듭났습니다. 더욱이 동결조치 때문에 플루토늄 재처리나 핵무기 실험도 없었습니다. 이런 과정들은 포용정책이 없던 시절에 이루어졌습니다. 이는 북한을 벌주기 위한 의도였지만 사실상 핵보유로 나아가도록 허용하는 길이 되고 말았습니다.
평양 특사 파견이 한 가능성일 수 있습니다. 헨리 키신저, 빌 페리, 샘 넌 같은 분들이 떠오릅니다. 그러한 접근법이야 말로 직접적이고, 창의적이며, 강력한 방법입니다. 만약 가게 된다면 그들은 전세계적으로 엄청난 존경을 누리는 사람으로써 확고한 대통령의 전권을 가지고 가게 됩니다. 그들의 존재감 때문에 북한은 인정하지 않을 수 없는 위엄을 느끼게 할 것이며, 그의 기민함과 널리 알려진 식견으로 검증 가능한 거래가 이루어지든지, 북한이 핵카드를 포기할 의도가 없었다는 것을 알게 되든지 어떤 쪽으로든 결론이 날 것입니다. 이 마지막 포인트가 중요합니다. 우리는 또 다른 장애를 겪지 않고 북한의 의도를 테스트 해봐야 합니다. 이는 오로지 미국과 그리고 바라건대 한국과의 궁극적인 관계 정상화라는 선의의 제안이라는 전제하에서만 가능할 것입니다.
어떻게 진행되든지 간에 북한과 워싱턴 신행정부와의 대화가 접근법 전체를 구성하지는 않습니다. 오바마는 가능하면 어디서든 다자간 포럼을 원한다고 누차 말해왔습니다. 분명히 6자 회담은 그 가치를 여러 번 증명해왔습니다. 주변 강대국을 끌어들여 주요 이니셔티브에 광범위한 합의를 얻어냈습니다. 6자 회담은 저와 제이슨 샤플렌(Jason Shaplen)이 미국과 북한이 직접 만나지 않으니 비공식적으로 만나게 하는 방법으로 제안했던 2003년 당시에 상상했던 초기의 역할을 훨씬 넘어 발전하였습니다. 그 결과 6자회담은 중국을 미국과 동등한 위치에서 일할 수 있게 해 주었고, 중국의 대북 영향력이 절실한 중요한 시기마다 리더쉽을 발휘해 주었습니다. 6자회담에서 일본의 역할이 가장 문제가 큽니다. 납치 문제에 초점을 두고 있기 때문입니다. 하지만 핵문제가 해결되면 일본은 측정할 수 없을 만큼의 득을 보게 될 것입니다. 분명히 오바마 사람들이 6자회담 체제에 더 큰 권위를 부여할 것임에는 의문의 여지가 없습니다. 이는 지역의 더 나은 균형과 안정으로 이끌 것입니다.
북한이 제기하는 가장 큰 위협은 북한의 의도적인 도발이 아니라 핵을 가진 국가인데 상태가 불안정 할 때 생깁니다. 취약한 경제와 지도부의 순조로운 승계를 둘러싼 불확실성 및 권력 이동 등 일련의 상황을 놓고 볼 때, 한미 양국이 포용이라는 적극적인 이니셔티브를 가지고 활동과 노력을 조율하는 일이 매우 시급합니다. 조율이 잘 되었을 때에만 한반도의 평화를 바라는 희망은 비로서 타당성을 가질 수 있습니다.
THE NEW US ADMINISTRATION AND PEACE ON THE KOREAN PENINSULA / James T. Laney
It is a great honor for me to be asked to participate in this conference observing the eighth anniversary of Former President Kim Dae-jung’s receiving the Nobel Peace Prize, and to be included with such distinguished colleagues and guests. I wish to acknowledge my high esteem for President Kim, and salute him for his lifelong commitment, at enormous personal sacrifice, to the cause of democracy and peace.
My topic is the new US administration and peace on the Korean peninsula. I want to emphasize that while I do not speak for the new administration, and what I have to say are my own thoughts, I have attempted to build on what the President-elect has said in ways I think may be consistent with his goals.
Our overall goal is a non-nuclear, peaceful peninsula. The North’s goal is to survive, with its sense of dignity intact. The great question is whether we can reconcile these two, and how.
The end of the Korean War left the issue of who won unresolved, and that shadow has cast a pall over the efforts to bring closure - and peace – up to this day. The North in its gravely weakened state, despite its huge military, has no prospect of triumphing. Its ambition is to survive, and its trump card is its nuclear program. The South, on the other hand, has become a democratic nation and an economic powerhouse, respected around the world and a model for emerging nations. Having lost in every realm of competition, the North is thus extremely sensitive about its dignity and seeks at every turn to “win” points against its southern neighbor, even to the point of retaliating by measures costly to itself. Its sole claim to international attention is having entered the group of nuclear states. But its viability is compromised by the uncertainty surrounding the health of its leader and questions about orderly succession. As a result, the future of a nuclear North Korea poses huge, urgent problems for the South, the US, and the region
The Obama Administration takes office at a time of renewed tensions on the peninsula. Several major steps toward peaceful reconciliation have been reversed or compromised: the Mount Kumgang tourist program closed, the railroad link across the DMZ blocked, and the personnel from the South working at the Kaesong industrial park reduced by half, raising questions about its future.
On the other hand, the new administration inherits an on-going Six-Party process, though hobbled by fits and starts, with its participation of the surrounding powers and the strong leadership of China. Under the agile leadership of Assistant Secretary Christopher Hill, the US has pursued direct talks with the North in an attempt to reach an agreement on the North’s denuclearization. These began only after the North had tested a nuclear device and have never had the full backing of all Bush’s close advisors. As a result, the North has viewed the Bush Administration warily, mindful of how it heaped opprobrium on Kim Jong Il and linked the North together with Iraq and Iran as part of the Axis of Evil at the beginning of its first term.
Through several public statements, Mr. Obama has indicated how his administration will approach the situation. He has said “we will be firm and unyielding and our commitment to a non-nuclear Korean peninsula.” To that end there must be “verifiable elimination of all North Korea’s nuclear weapons programs, as well as its proliferation activities, including with Syria.” To achieve this, he is prepared to enter into “direct, sustained, and aggressive diplomacy” in cooperation and with the support of the Six-Party process. While the North has been cautious in its response to the election, the Chosun Shinbo in Japan, often seen as reflecting the North’s position, has stated that “Obama needs to implement policies on his own from early in his term without wasting time by following old practices.” That would seem to invite new initiatives and a fresh approach and indicate the North is eager to deal with the new administration.
But even more important may be the atmosphere surrounding the Obama election and its prospects for establishing a basis for fresh confidence at home and abroad. While one should be cautious of too high expectations, the sense of new possibilities in Washington and around the world is palpable. That alone presents new opportunities in many arenas. And the caliber of the Obama appointments indicates that he will move from strength and experience, not naïveté. His team will see South Korea as a mature, strong and trusted ally. They will see North Korea as a reality to be dealt with, not from enmity or hostility, but firmly and directly with the goal of its becoming a verifiably non-nuclear state that can feel secure without nuclear weapons.
What are some of the implications of “direct, sustained and aggressive diplomacy” as an approach to the North? President-elect Obama has made a strong point of being willing to meet directly, without precondition, with the leadership of nations with whom the US has issues of contention. This is not diplomacy by personality (as it is often caricatured) as much as recognition of the fact that in those cases major decisions are made only at the top. This does not preclude sending envoys with international reputations and who enjoy the implicit trust of the president himself. And “without precondition” does not mean without preparation, as was sometimes charged during the election campaign. It does mean being willing to take a fresh look at the overall situation, and not be bound by the legacy of the past. Further, it means not using talks, or the prospect of talks, as a reward, which makes them conditional on meeting prior demands. What I see this meaning on the Korean peninsula is an attempt to move beyond the zero-sum game that has so often characterized our approach to the North. Such an approach implies that the North’s right to exist must be established by proving its legitimacy in our eyes and on our terms. Holding direct talks does not imply moral approval. It simply accepts the reality of the other side in recognition of the fact that there is a possibility of all sides coming out ahead. But in that case, there is no “winner” with its corresponding satisfaction of triumph.
The urgency of direct talks cannot be overstated. A weakened nuclear state poses a threat not so much of its use of such weapons but of their ultimate disposition. Add to that the uncertainly surrounding the health of the North’s Leader and what could happen as succession issues are played out, and there is the potential for serious trouble.
At the same time, direct talks must be seen as undertaken in behalf of the South, not at its expense. Certainly they must not be understood as diminishing the South’s relationship with the US. In the past, some have felt that any attention given the North by the US had to be at the expense of the South, and that the North sought such attention only to drive a wedge between the US and the South. Even if that was a motive of the North, it does not follow that contact between the US and the North must support that contention. That is why any talks must be accompanied by the closest coordination with the South, as well as with the support of the Six-Party process.
The talks proposed by the new administration are to be direct, but also sustained. That is to say, they are not one shot deals. Such talks should move along, but they must be sustained even against statements and actions by the North that have in the past presented serious obstacles. This means we must always keep in mind the extreme sense of insecurity that is ever-present in the North’s thinking. The US and the South act from a position of overwhelming superiority. The self-imposed isolation of the North with its consequent weakness makes it very vulnerable, both in its sense of dignity and its security. Talks will not succeed until the North feels secure enough to be able to relinquish its nuclear arsenal. Given its precarious state, is that achievable? And will the North’s military acquiesce in such a loss of power and status? One can be forgiven for being skeptical of an affirmative answer. Nevertheless, such questions can only be answered, and the answers can only be tested, by the direct and sustained approach Mr. Obama proposes.
One item should be at the top of the agenda, however, in order to remove all unnecessary obstacles to progress, that is the establishment of a peace treaty to replace the truce that has been in place since 1953. One of the things that have bedeviled all talks until now is the unresolved status of the Korean War. A peace treaty would provide a baseline for relationships, eliminating the question of the other’s legitimacy and its right to exist. Absent such a peace treaty, every dispute presents afresh the question of the other side’s legitimacy. Only with a treaty in place, will both sides be relieved of the political demand to see each move as conferring approval or not. After more than a half century, it is time for us to come to terms with existence simply as a fact, and not see it as a concession. Also a treaty would reduce the uncertainties about future policy which inevitably accompany changes in administration, in either South Korea or the US, since it is based upon ratification by the respective legislatures.
Obama has also said that talks should be “aggressive”, which I take to mean that they are to be determined, purposeful, imaginative and tough. The term suggests that time is of the essence, that the longer there is delay in reaching a conclusive resolution of the North’s nuclear issue, the greater the chance of losing control of the disposition of the weapons and weapons material. While there may be those that welcome the North’s weakened state, hoping for a collapse, such a prospect should occasion grave concern for all who see only chaos in that prospect. I would hope that an aggressive approach would include all options, including normalization, coming step-by-step as the nuclear program is dismantled, all nuclear material and weapons accounted for, and all turned over to the IAEA for safe custody and out of the potential hands of terrorists.
We are all aware of the fact that it was the absence of diplomatic engagement that led the North to expand its nuclear program that led to the testing of a nuclear device in 2006. That, and the verbal hostility that accompanied President Bush rejection of the Agreement. This was after President Kim Dae Jung’s historic 2000 summit and the subsequent exchange of visits later that year by Vice Marshall Cho and Secretary Albright. Much was made early in the Bush administration of the North’s cheating on the 1994 Agreed Framework with an undisclosed uranium program. But the eight years of freeze at the Yongbyon plant meant no production of plutonium or weapons and a corresponding period of diminished tension on the Korea peninsula, giving the South the time and opportunity to move from emerging to developed economy and a favored place in the world of international economy. Further, with the freeze there was no plutonium reprocessing and no nuclear testing. That took place during the period of non-engagement, an action meant to punish the North but which only succeeded in allowing it to go nuclear in fact.
Sending a special emissary to Pyongyang is a possibility. Names like Henry Kissinger, Bill Perry and Sam Nunn come to mind. Such an approach would direct, imaginative and tough. They would go an emissary with unquestioned presidential authority and with acknowledged reputation. Their presence alone would confer the dignity the North so longs to have acknowledged. Their astuteness and demonstrated wisdom would ensure that either a verifiable deal could be struck, or that the North did not indeed intend to give up its nuclear card. That last point is extremely important. We need to test the intentions of the North without any secondary impediments. That can only be done in the context of a good-faith offer of normalization of relations with the US and hopefully with South Korea.
Regardless of how they go, talks between the North and the new administration in Washington do not constitute the whole of its approach. Mr. Obama has said repeatedly that he favors multilateral forums wherever possible. Certainly the Six Party process has proven its value over and again, drawing in the surrounding powers and gaining broad consensus for major initiatives. It has gone far beyond the initial role envisioned for it in 2003 when a colleague and I proposed it as a way to get the US and the North together unofficially since they would not meet directly. Since then it has enabled China to work in tandem with the US and exercise leadership at critical times where its influence with North Korea has proved crucial. Japan’s role in the process has been the most problematic, focused as it is on the abductee issue. But it stands to gain immeasurably if the nuclear problem can be resolved. Certainly there is no question but what the Obama people will invest the Six Party regime with even greater authority, and that in turn can lead to greater balance and stability in the region.
The greatest threat North Korea poses is not one of deliberate aggression, but of instability as a state with nuclear weapons. Its weakened economy and the uncertainties surrounding the orderly succession of leadership and the transfer of power make it urgent that the US and South Korea coordinate their efforts in an aggressive initiative of engagement. Only then can there be plausible hope for peace on the Korean peninsula.
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