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경제인문사회계 정부출연연구기관 구조개편의 문제점 및 대안 |
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민주노총 |
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정치외교연구센터 / 시민사회와 사회운동 |
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참고자료 |
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정책보고서 |
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전국민주노동조합총연맹 |
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2008/10/21 |
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1. 정부의 출연연 구조개편 방침
□ 정부의 구조개편 방안
○ 한반도선진화재단(연구책임자 : 황성돈(외국어대))은 국무총리실(경제인문사회연구회)로부터 경제인문사회연구회(이하 ‘경인사연’) 산하 23개 정부출연연구기관(이하 ‘출연연’)의 구조개편에 관한 연구용역 의뢰를 받아 다음과 같은 개편방안을 제시(10월 2일).
<출연연 구조개편 방안>
1-1안: 연구회체제 유지, ‘1부처, 1연구기관’(16개) 또는 ‘연구분야‘별(10개)로 통폐합,연구회․연구 기관내 별도조직
1-2안: 연구회체제 유지, 연구회․연구 기관내 별도조직(인력은 연구회 소속)
2-1안: 부처환원, 연구회 폐지, ‘1부처, 1연구기관’ 통폐합(16개) 별도 조직 없음
2-2안:부처 환원, 연구회 폐지, ‘연구분야’별로 통폐합(10개) * 정보통신연구원 민영화
3-1안: 미래정책연구원 설치(1,000명 이상), 연구회 폐지, 통폐합(13~15) 후 산하 연구센터로, 1개의 거대 연구기관
3-2안: 국가전략연구원 설치 (500명 이상), 부처환원, 연구회 폐지,통폐합(12개) 후 부처의 In-house Think Tank, 1개의 중형 연구기관
*자료: 경인사연, 『정부출연연구기관 운영 개편 방안 연구』(2008)에서 정리.
□ 정부의 추진방침
○ 총리실은 이를 기초로 연내에 구조개편을 완료하겠다는 입장을 밝힘
(10월 13일 국정운영실장과 노조의 면담).
- 위에 제시된 6개 가운데 하나를 순수한 형태로 채택할 생각은 없고,
- 의원입법을 통해 소요기간을 단축할 것이며,
- 연구기관, 노동조합 등 이해당사자의 의견은 크게 고려하지 않을 방침.
2. 구조개편 계획의 문제점
가) 추진과정의 문제점
○ 관료주의적ㆍ일방적 추진
- 이명박정부 출범 초기부터 출연연 구조개편 방침을 밝혔으나, 그동안 연구용역 위탁을 이유로 연구회, 연구기관, 노조 등 이해관계자들과 전혀 토론의 기회를 갖지 않았고,
- 최근 연구용역 결과에 대한 공청회에서 반대의견이 압도적이었음에도 불구하고 더 이상의 이해관계자들의 의견은 고려하지 않고 연내에 개편을 완료하겠다는 관료주의적ㆍ일방적 태도를 드러냄.
○ 졸속적 추진
- 연구용역 수행자인 한반도선진화재단은 우파적 이념성향이 뚜렷한, 현 정권과 친화력이 있는 단체로 연구의 공정성과 객관성을 보장할 수 없음.
- 보고서가 주요하게 거론하고 있는 ‘국가전략연구원’ 설치 및 통폐합 후 ‘부처환원’ 방안은 동 재단 이사장인 박세일(2003, 2006)의 주장을 반복한 것에 불과함.
- 보고서의 현황분석과 대안제시가 상호 모순되며, 제시된 방안들에 대한 근거가 극히 미흡한 등 보고서 자체가 매우 부실함.
나) 구조개편 방안의 문제점
□ ‘통폐합’(및 민영화) 방안의 문제점
○ 23개 연구기관을 아예 하나로 통합하는 3-1안(‘미래정책연구원’)을 제외하고 모든 방안이 연구기관의 통폐합을 전제로 하고 있음.
○ ‘1부처 1연구기관’ 원칙에 따른 통폐합(16개)은 그 자체로 연구기관을 부처의 부속물로 간주하는 시각에 근거하고 있음.
- 이 원칙에 따를 경우 부처 개편 시마다 연구기관을 통폐합함으로써 안정적 연구 분위기를 저해할 것임.
○ ‘연구분야별’ 통폐합(10개)은 연구분야의 분류기준이 극히 자의적임.
- 예컨대 환경정책평가연구원과 과학기술정책연구원이 왜 ‘산업’ 분야로, 청소년정책연구원과 여성정책연구원이 왜 ‘사회복지’ 분야로 분류되는지, 농림수산 분야도 하나의 산업인데 왜 ‘기타’로 존치되는지, 몇몇 기관을 분리하는 근거는 무엇인지... 아무런 설명도, 합리적인 근거도 없음.
○ 정보통신정책연구원의 경우 근거도 없이 졸속적으로 민영화 필요성 제기.
- 출연연의 민영화는 당해 연구영역의 공공성이 상실될 때 제기될 수 있으나, 정보통신정책연구원의 경우 방송통신융합에 따라 공익적 관점에서의 정책연구의 필요성이 점증하고 있음에도 이에 대해 고민 전무.
- 민영화의 필요성으로 자체수입비중(83%)이 높고 정부출연금이 적다는 이유를 들고 있으나, 오히려 정부출연금을 늘려 연구안정성을 도모해야 할 것임.
□ ‘부처환원안’의 문제점
○ 99년 연구회 출범의 가장 중요한 배경이 연구기관을 부처의 간섭으로부터 독립시켜 자율적이고 창의적인 연구를 수행토록 하는 것이었는데, 다시 부처로 환원하는 것은 연구기관을 부처의 “지식시녀”로 만들겠다는 의도로 역사의 방향을 거꾸로 돌리는 것임.
○ 연구기관이 특정 부처에 소속될 경우 연구기관에 대한 부처의 공동 활용 2004~2008년 동안 특정 연구기관은 17개 부처가 활용하였으며, 평균적으로는 7개 부처가 1개 연구기관을 활용하였음(자료: 정책연구정보서비스 http://www.prism.go.kr).
을 크게 제약할 것이며, 부처연계적 연구 예컨대 직업능력개발원은 교육부의 학교교육정책과 노동부의 노동시장(고용)정책을 연계하여 연구하기 위한 목적으로 설립되었으나, 개편안은 직업능력개발원의 분리를 제시함으로써 이 연계가 차단될 것임.
도 위축될 것임.
- 산하 연구기관이 없는 부처들은 새로운 연구기관 설립의 유인을 갖게 될 것임.
□ 종합연구원 설치의 문제점
○ 미래정책연구원(1,000명 이상)이든 국가전략연구원(500명 이상)이든 거대규모의 비효율성이 초래될 것임.
- 산하 연구센터들이 독자적인 연구단위로 기능하게 될 것이며, 이 경우 현재의 연구회체제와 큰 차이가 없을 것임.
○ 종합연구원을 대통령실 또는 국무총리실 산하에 둠으로써 부처보다 더욱 정치적인 대통령 또는 국무총리의 지휘를 받아 더욱 정파적으로 될 공산이 큼.
※ 체제통제를 특징으로 하는 ‘사회주의’ 중국에 하나의 ‘사회과학원’이 있음.
○ 3-2안(국가전략연구원 + In-house Think Tank)의 경우 국가전략연구원은 중장기 국가발전전략을, In-house Think Tank는 부처의 단기정책 현안을 연구하는 것으로 설정하고 있으나,
- 이원화의 근거가 되는 중장기 전략과 단기현안의 구분이 때로는 모호하며, 양자는 반드시 상호간에 정합성을 갖고 유기적인 관계 속에서 연계되어 연구되어야 함.
- In-house, 즉 연구원을 공무원 신분으로 전환할 경우 ‘작은 정부’ 이념과 배치되며, 관료조직문화 속에서 창의적인 연구가 불가능해짐.
3. 출연연의 올바른 위상정립을 위한 제언
가) 민주적이고 신중한 구조개편 추진
□ 이해관계자의 의견 수렴
○ 사회에 존재하는 다양한 가치들을 정책의사결정에 반영하는 것이 민주주의의 핵심이며, 이것은 정책결정의 질적 수준을 높이고 정책결정에 대한 사회적 신뢰를 높여줌.
○ 지금이라도 경인사연을 중심으로 총리실, 연구기관, 학계, 노동조합 등 출연연의 핵심 이해관계자들을 포괄하는 (가칭)‘경제인문사회계 출연연구기관 발전기획단’을 구성하여 충분한 연구와 토론 및 의견수렴을 실시해야 함.
※ 최근 지식경제부는 산하 산업기술연구회의 조직개편을 위해 연구회 내에 별도 기획단을 구성하기로 하였고, 교육과학기술부도 기초기술연구회 산하 출연연 스스로 변화방향을 도출하여 정부와 합의하는 방향으로 추진 중에 있음.
□ 신중한 구조개편 추진
○ 각 연구기관별로 10~30년의 역사 속에서 고유한 조직문화를 구축하고 있는 마당에 급격한 통폐합 및 거버넌스 개편은 개편과정에서 구성원들의 극심한 반발을 초래할 것임.
- 개편 후에도 조직 갈등, 연구원의 사기 저하, 이직 등으로 개편의 시너지효과보다는 연구 분위기를 불안하게 할 것임.
○ 따라서 충분한 의견수렴을 위해 최소한 중기적 관점에서 신중하게 구조개편을 추진할 필요가 있음.
※ 산업기술연구회와 기초기술연구회는 모두 2010년 말까지 개편안을 마련하기로 하였음.
※ 일본의 산업기술종합연구소(AIST)는 구상에만 3년이 소요되었으며, 독일 프라운호퍼(Fraunhofer) 연구회의 경우 산하 연구소의 해체에 최소 2-3년이 소요되며, 기관통합 사례에서도 3-4년은 기존체제 유지.
나) 출연연의 올바른 구조개편 방향
□ 현 연구회체제의 문제점
○ 당초 “출연연구기관의 자율성과 유연성을 보장하고, 협력연구를 강화하며, 정부부처의 간섭을 배제”하기 위해 연구회체제를 도입하였으나,
○ 연구회 및 출연연의 형식적 독립성으로 인해 자율성이 미흡함.
- 연구회의 이사 가운데 부처의 차관들이 당연직 이사로서 절반을 차지하고, 이사장도 비상근으로서 제대로 권한을 행사하지 못함.
- 이에 따라 기관장도 거의 정부(청와대)의 낙점으로 선임됨.
- 출연연도 부처로부터의 연구용역 수주를 통한 성과중심예산제도(PBS : Performance Budget System)로 인해 자율적 연구에 제약을 받고 있음(경인사연의 경우 순수 출연금은 대략 60% 내외).
○ 연구회의 기획 및 조정 역량 부족으로 국가의 중장기전략 연구나 범부처적 연구 등을 위해 필요한 출연연 간 협동연구가 다소 미흡함.
- 연간 20~30개의 협동연구가 이루어져 양적으로는 적다고 할 수 없으나, 질적으로 미흡하다는 평가들이 있음.
- 연구회 사무국은 주로 행정기능에 국한되고, 협동연구를 관리하는 협동연구관리위원회도 주로 비상근 교수들로서 연구기관에 대한 현장성과 책임성이 떨어짐.
○ 연구회체제 하에서도 여전히 출연연의 연구내용에 대해 우회적 또는 노골적으로 정부의 정치적 개입은 여전함.
※ 사례 1 : 한미 FTA의 경제적 효과에 대해 근거를 왜곡하여 효과를 부풀림(대외경제정책연구원).
사례 2 : 감세가 성장에 미치는 효과에 대해 전 정권에서는 부정적으로, 현 정권에서는 긍정적으로 평가(조세연구원).
사례 3 : 새만금 간척지의 용도에 대해 전 정권에서는 농지 70%, 기타 개발지구 30%를 주장하다가 현 정권에서는 역으로 농지 30%, 기타 개발지구 70%를 주장(국토연구원). 등등
□ 올바른 구조개편 방향
○ 정책연구는 정책수립 자체가 아니라 정책방향을 선도하고, 정책내용에 대한 분석과 평가를 통해 때로는 비판도 하면서 개선방안을 제시하는 것이기 때문에, 연구의 독립성과 자율성을 확보ㆍ강화하는 것이 핵심과제임.
※ 영국의 Haldane Principle : “정부는 응용기술 분야이건 순수과학 분야이건 이를 통제하려는 시도를 하여서는 안 된다.”
- 이를 위해 현재의 연구회체제를 당초 목적에 맞도록 더욱 강화해야 함.
※ 연구회체제는 독일, 영국, 프랑스 등 주요 선진국에서 정착되고 있는 선진형 연구관리체제이며, 연구회 산하의 연구기관들도 대형화보다는 전문화되는 추세임.
○ 연구회의 독립성 강화를 위한 일차적인 과제는 연구회 이사회의 개편.
- 이사장을 학계의 권위자로 선임하여 상근직화.
※ 독일의 Harnack Principle : 연구회 회장을 학계의 최고 권위자로 선임하여 그 권위로써 정부의 간섭을 배제한다는 원칙.
- 이사 가운데 정부측 당연직 이사의 비중 대폭 감축하고(예: 1/3), 연구의 공공성 강화를 위해 민간 이사로 학계 외에 연구기관 구성원, 경제계, 노동계, 여야 정당, 언론계, 문화ㆍ예술계, 시민단체 등 다양한 사회세력의 대표를 포함.
※ 독일 Max-Planck 연구회의 경우 평의회에 정부대표는 10%에 불과.
○ 협동연구의 강화를 위해 연구회의 기획ㆍ조정 역량을 강화.
- 연구회 내에 주요 전공별 박사급 연구자들로 ‘협동연구관리센터’를 설치하고, 이를 중심으로 정부, 학계, 연구기관과 공동으로 ‘협동연구관리위원회’를 구성하여 협동연구를 기획ㆍ조정ㆍ관리
○ 구조개편 관련 기타 현안
- 일부 기관 간 기능중복 문제는 기관들 자체의 책임 이외에 부처의 중복 요구나 연구회의 관리 부족에도 책임이 있는 만큼, 연구회를 중심으로 관계자들이 협의하여 조정할 필요가 있음.
- 부처가 위탁한 정책집행업무(소위 ‘사업’)는 연구기관의 정체성을 훼손할뿐더러 ‘방만한 기관운영’이라는 지적의 한 근거가 되는 만큼, 가급적 부처로 환원하거나 다른 산하기구로 이관하여야 할 것임.
- 1년 단위의 기관평가는 단기실적 위주의 기관운영을 초래하기 때문에 평가주기를 3년 정도로 연장하여 중장기적 관점에서의 기관운영을 유도하고, 극미한 점수 차이로 순위가 갈리게 하는 평가기준도 개선할 필요가 있음.
2008.10.21.
전국민주노동조합총연맹
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www.nodong.org/metabbs/metabbs.php/post/40564 |
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※ 코리아연구원은 기획재정부에서 공익성기부금대상단체(2006-176호)로 선정되었으므로
연말정산 때 소득공제를 받으실 수 있습니다. |
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::: 코리아연구원 (KNSI : 새로운 코리아구상을 위한 연구원) :::
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