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대통령은 왜 헌법소원을 제기했나 |
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청와대 |
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정치외교연구센터 / 국내정치와 민주주의 |
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참고자료 |
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정책보고서 |
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청와대 |
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2007/11/01 |
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1. 문제는 민주주의입니다
□ 민주주의는 끊임없는 문제제기를 통해 발전합니다
□ 국민에게 이익이 되는 것이 민주주의입니다
2. 대통령의 정치중립, 민주주의 원칙에 맞지 않습니다
□정상적 대통령제 국가 중에 대통령의 정치중립을 강제하는 나라는 없습니다
□ 대통령이 국정운영에 대해 책임있게 논쟁하는 것이 민주주의입니다
3. ‘선거중립’이 아니라 ‘선거관리의 중립’이 맞습니다
□ ‘선거중립’과 ‘선거관리중립’은 구별해야 합니다
□정상적 대통령제 국가 중에 대통령의 선거중립을 강제하는 나라는 없습니다
□ 선거중립 조항은 과거의 관권선거를 방지하자는 취지로 만든 것입니다
□ 이제 대통령 권력은 합법적이고 투명하게 행사되고 있습니다
4. 선거법과 선관위의 해석, 무엇이 문제인가
□ 입법의 문제점 - 선거법은 개정되어야 합니다
□ 해석의 문제점 - 법개정 이전이라도 법해석은 선진적으로 해야 합니다
□ 선관위는 최종 판결기관이 아니라 집행기관입니다
5. 후진적 제도 개혁해서 선진 민주주의로 가자는 것입니다 |
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대통령은 왜 헌법소원을 제기했나
-국민여러분께 드리는 글
<목 차>
1. 문제는 민주주의입니다
□ 민주주의는 끊임없는 문제제기를 통해 발전합니다
□ 국민에게 이익이 되는 것이 민주주의입니다
2. 대통령의 정치중립, 민주주의 원칙에 맞지 않습니다
□정상적 대통령제 국가 중에 대통령의 정치중립을 강제하는 나라는 없습니다
□ 대통령이 국정운영에 대해 책임있게 논쟁하는 것이 민주주의입니다
3. ‘선거중립’이 아니라 ‘선거관리의 중립’이 맞습니다
□ ‘선거중립’과 ‘선거관리중립’은 구별해야 합니다
□정상적 대통령제 국가 중에 대통령의 선거중립을 강제하는 나라는 없습니다
□ 선거중립 조항은 과거의 관권선거를 방지하자는 취지로 만든 것입니다
□ 이제 대통령 권력은 합법적이고 투명하게 행사되고 있습니다
4. 선거법과 선관위의 해석, 무엇이 문제인가
□ 입법의 문제점 - 선거법은 개정되어야 합니다
□ 해석의 문제점 - 법개정 이전이라도 법해석은 선진적으로 해야 합니다
□ 선관위는 최종 판결기관이 아니라 집행기관입니다
5. 후진적 제도 개혁해서 선진 민주주의로 가자는 것입니다
1. 문제는 민주주의입니다
민주주의는 끊임없는 문제제기를 통해 발전합니다
민주주의의 역사는 소수에게 집중된 권리가 다수 국민에게 확대되어 온 역사입니다. 민주주의는 끊임없는 투쟁과 실험 속에서 발전해왔습니다. 역사의 고비고비마다 낡은 관행과 제도를 개혁하려는 시도가 없었다면 민주주의는 여기까지 오지 못했을 것입니다.
이제는 누구나 민주주의를 말합니다. 그러나 독재는 잘못됐고 대통령은 제왕이 아니라는 당연한 사실을 확인하는 것이 쉽게 이루어진 것은 아닙니다. 문제제기와 탄압, 그리고 저항이 이어졌고, 그 과정에서 수많은 사람들이 목숨을 걸기도 했습니다.
독재는 사라졌습니다. 제왕적 대통령도 없습니다. 그러나 아직 우리 정치가 국민 주권을 제대로 실현하고 있다고 자신 있게 말할 수 없습니다. 우리가 지금 당연하게 여기는 낡은 관행과 제도가 정말 제대로 된 민주주의인지, 이대로 가면 선진 민주주의로 발전할 수 있는 것인지 끊임없이 질문해야 합니다.
대통령의 발언이 문제가 되었습니다. 선거 중립을 지키지 않았다는 것입니다. 대통령은 선거관리위원회의 법 해석에 동의할 수 없어 헌법소원을 냈습니다. 민주주의에 대한 진지한 토론이 필요하기 때문입니다. 우리가 관행 때문에 당연히 민주주의라고 여기고 있지만, 더 이상 민주주의가 아닌 낡은 사고와 제도에 대해 토론하려는 것입니다. 이 토론을 통해 우리 정치와 민주주의는 지금 어디쯤 와 있는지, 민주주의의 원칙과 발전 방향은 무엇인지 진지하게 고민해보자는 것입니다.
대통령의 문제제기가 우리 사회를 시끄럽게 한다고 걱정하는 사람도 있습니다. 가치 있는 문제제기라면 시끄러울 필요가 있습니다. 세계역사에서 새로운 사고, 새로운 제도를 놓고 가장 뜨겁게 논쟁했던 시기에 그 사회는 역동적으로 발전했습니다. 민주주의 수준이 한 단계 높아졌고, 새로운 발명과 산업생산이 가장 왕성하게 일어났습니다.
지난 1987년 민주화 운동이 한창일 때 독재정권은 사회가 혼란스러우면 경제가 어려워지고 국가발전이 지체된다는 논리로 탄압했습니다. 민주화 이후 20년 동안 수많은 개혁이 이루어질 때에도 개혁을 반대하는 논리는 시끄럽고 피곤하다는 것이었습니다. 그러나 1987년 수백만 국민들이 거리로 나오고 독재정권이 붕괴되었지만 우리 경제는 사상 최고의 발전을 이루어냈습니다. 지난 20년은 민주주의가 발전하고 개혁이 왕성했던 시기입니다. 그래서 시끄러워 보였던 이 시기에 우리 사회는 지식정보화 일류국가로 발전했고, 세계일류기업을 길러냈습니다. 갈등과 진통이 있었지만 오히려 그 성과로 우리는 지금 경제규모 세계 11위, 국민소득 2만 달러 수준까지 발전해왔습니다.
대통령은 지금 헌법소원을 통해 대통령의 정치중립·선거중립 문제를 토론의 장에 올려놓았습니다. 단지 선거법 조항 하나, 선관위의 해석 하나를 문제 삼자는 것이 아닙니다. 그 속에 숨겨져 있는 우리 정치의 후진성을 헌법의 거울에 비추어보자는 것입니다. 그 후진성을 이대로 방치하면 민주주의 진보와 국가발전의 발목을 잡을 것이라는 소신 때문입니다.
이 소신을, 아직은 많은 사람들이 낯설어하고 있습니다. 쓸데없는 문제를 일으킨다고 말하기도 합니다. 그러나 의미 있는 소신이라면 토론을 제안하고 국민들에게 설명해 가야 합니다. 단지 낯설다는 이유로, 시끄럽다는 이유로 외면하는 것은 옳지 않습니다.
문제제기가 필요한 때 그 문제에 정직하게 부딪치지 않으면 사회는 발전할 수 없습니다. 세계 역사와 우리 현대사가 증명하듯이 문제를 피하지 않고 정면으로 풀어나가야 민주주의도, 경제도, 사회 수준도 발전합니다.
국민에게 이익이 되는 것이 민주주의입니다
이번 문제제기가 가치 있는 것인지 아닌지 판단하려면 국민의 이익이라는 잣대로 봐야 합니다. 대통령 선거중립에 대한 논쟁이 단지 대통령의 자존심과 발언권을 지키자는 차원이라면 거창하게 민주주의를 들먹일 필요가 없을 것입니다. 국가와 국민을 위해 이대로 가는 게 맞는지, 아니면 그동안의 관행과 제도를 바꾸는 게 맞는지 따져보자는 것입니다.
민주주의 정치제도가 본질적으로 국가와 국민에게 이로운 핵심적인 이유는 자유롭고 공정한 경쟁 때문입니다. 독재정권 때는 체육관에서 몇 사람이 모여 대통령을 선출했지만 민주화 이후에는 국민의 손으로 직접 대통령을 선출하게 됐습니다. 정치에서의 경쟁은 훨씬 자유롭고 공정해졌습니다. 그러한 변화가 국가 발전과 국민의 이익에 부합되는 것이라는 사실은 의심할 여지가 없습니다.
한국의 민주주의는 계속 발전해왔습니다. 앞으로도 한국 정치는 더 자유롭고 공정한 경쟁을 향해 나아가야 합니다. 그것이 궁극적으로 국민에게 이익이 되는 길입니다. 선거법 제9조 제1항도 그런 관점에서 다시 생각해 봐야 합니다. 과연, 이 제도가 민주주의를 위해 필요한 제도인가, 오늘 한국 정치에서 자유롭게 공정한 경쟁을 보장하는 제도인가, 진지한 토론이 필요합니다.
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2. 대통령의 정치중립, 민주주의 원칙에 맞지 않습니다
정상적 대통령제 국가 중에 대통령의 정치중립을 강제하는 나라는 없습니다
대통령은 노선과 정책을 걸고 국민의 선택을 받습니다. 따라서 대통령에게 정치를 잘하라는 말은 할 수 있지만 정치중립을 지키라는 말은 사리에 맞지 않습니다. 현행 공무원법에서도 공무원의 정치중립 의무를 규정하면서 대통령은 정치적 중립 의무가 없는 공무원으로 구별해 놓았습니다.
특수한 경우, 대통령에게 정치중립을 요구하는 정서가 있기도 합니다. 우선, 대통령을 국가 영도자로 여기는 경우입니다. 유신시대가 그런 경우입니다. 대통령은 한 정당의 지도자가 아니라 정치를 초월한 국가의 영도자이고 제왕이었습니다. 대통령은 거의 만장일치로 추대됐고 국회의원 1/3이 대통령에 의해 지명됐습니다. 대통령을 견제할 기본적인 수준의 정당정치도 가능하지 않을 때였습니다. 민주주의가 뿌리내리지 않은 후진 정치에서나 가능한 일입니다.
다른 경우는 내각제에서의 대통령입니다. 내각제 국가 중 입헌군주제를 채택하고 있는 경우에는 왕이 상징적인 국가의 대표입니다. 군림은 하되 통치하지 않는 왕에게 정파를 초월한 최고 지도자의 지위를 부여합니다. 이 경우 왕은 명문 규정과 관계없이 정파에 기울지 않고 정치적 중립을 지키는 관행이 정착되어 있습니다.
왕이 없는 내각제 국가의 경우에는 대통령이 상징적 국가지도자의 역할을 합니다. 내각제에서의 대통령은 민주주의의 기본 원칙이나 공동체의 기본 가치에 대해 말하는 경우는 있지만 특정 정파를 대표한 정치활동이나, 선거 경쟁에는 개입하지 않습니다.
현재 한국의 대통령은 제왕적 영도자도 아니고, 내각제 하의 상징적 지도자도 아닙니다. 87년 6월항쟁 이후 대통령의 초월적 지위는 사라졌습니다. 87년 헌법에 규정된 최종적인 권력만 놓고 봐도 대통령의 권력은 선진민주주의 국가와 비교해 결코 강하지 않습니다.
한국의 대통령은 프랑스 대통령에게 있는 의회해산권이 없습니다. 반면 한국의 국회는 미국 의회에는 없는 국무위원 해임건의 권한을 가지고 있습니다. 대통령이 장관을 임명하기 위해선 총리의 제청을 받아야 합니다. 총리를 임명하려면 국회의 동의를 받아야 합니다. 여소야대 국회가 총리 임명을 계속 부결시킬 경우 대통령은 국회가 원하는 총리를 임명할 수밖에 없습니다. 실제 국민의 정부 출범 직후인 1998년 한나라당이 총리 임명 동의를 6개월 동안 반대해 파행을 겪기도 했습니다.
한국의 대통령에게 긴급명령권이 있기는 합니다. 그러나 이는 전쟁 등 비상상황에서만 쓸 수 있는 것으로 민주화 이후 김영삼 대통령의 금융실명제를 제외하면 제대로 행사된 적이 없습니다. 그것도 여대야소 상황에서 가능했던 것으로 여소야대에선 대통령이 평상시 쓸 수 있는 비상대권은 없다고 봐야 합니다.
우리 머릿속에서 초월적 지위의 대통령에 대한 막연한 인상이 남아 있지만 현실은 이미 변했습니다. 이제 한국의 대통령은 제왕적 대통령이 아닙니다. 특정 정당의 대표로 노선과 정책을 내걸고 선거에서 선출된 보통의 대통령입니다. 대통령의 정책과 국정운영은 일상적인 정치 공방의 대상이 되었고 국정운영의 결과에 대해 국민들이 선거에서 평가합니다. 1997년에 그랬듯이 이제 우리 민주주의는 국민들이 원한다면 언제라도 여야 정권교체가 자유롭게 이루어질 수 있는 수준에 이르렀습니다.
대통령이 국정운영에 대해 책임있게 논쟁하는 것이 민주주의입니다
대통령제 민주주의 국가에서 대통령은 단순한 행정관리자가 아니라 다양한 이해관계를 조정하고 통합하는 정치인입니다. 대통령은 국민에게 약속한 노선과 정책에 따라 국정운영을 성공적으로 이끌어가야 할 책임이 있습니다. 대통령에게 정치적 중립을 지키라는 것은 책임정치를 포기하라는 것과 같습니다. 책임정치의 원칙에 따라 정부에 대한 부당한 공격에 대해 방어하는 것은 대통령의 중요한 책임이자 권리입니다. 특히 대통령의 정치활동 수단 중에 빼놓을 수 없는 것이 대통령의 발언입니다. 정부정책의 연속성과 책임성의 측면에서 정책효과가 훼손될 가능성이 있는 야당의 정책에 대해 비판할 수 있고, 책임있게 비판해야 합니다.
대통령의 입을 막는 상황은 자유롭고 공정한 경쟁, 국민의 올바른 선택을 가로막는 결과를 낳습니다. 한나라당은 참여정부 5년이 총체적 국정실패였고, 따라서 자신들이 집권하면 참여정부가 추진한 정책을 대부분 뒤집을 것이라고 공언합니다. 그러한 주장만 일방적으로 국민들에게 전달되는 상황은 자유롭고 공정한 경쟁이 아닙니다. 만일 한나라당이 사실과 다르거나 제대로 검증도 안 된 선거용 주장으로 집권에 성공하고 이를 기초로 잘못된 정책을 펴게 된다면 그 부작용은 국가와 국민이 고스란히 감당해야 합니다. 멀쩡한 사람에게 마취주사를 놓고 대수술을 하는 끔찍한 일이 벌어질 수도 있습니다.
여당이나 여당의 대통령 후보가 논쟁을 벌이면 된다고 주장할 수도 있습니다. 그러나 단임제 하에서 여당의 대통령 후보들은 정부의 인기가 낮으면 차별화의 유혹에서 자유롭지 못합니다. 결국, 정부가 5년 동안 수행한 국정의 내용에 대한 정확한 평가는 제대로 이루어지지 않는 것이 현실입니다.
국민들에게 가장 유익한 것은 정치적·정책적 쟁점에 대해 의견을 달리하는 정치세력이 자유롭고 공정하게 경쟁하는 것입니다. 지난 5년 동안의 국정운영을 놓고 논쟁한다면 이에 대해 당연히 대통령이 말해야 합니다. 그래야 책임있고 정확한 논쟁이 이루어집니다. 대통령의 입을 묶어 놓고 선거용 정치공세만 난무하는 상황은 민주주의 원칙에도, 국민의 이익에도 맞지 않습니다.
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3. ‘선거중립’이 아니라 ‘선거관리중립’이 맞습니다
‘선거중립’과 ‘선거관리중립’은 구별해야 합니다
대통령이 정치중립은 아니지만 선거중립은 해야 한다는 주장이 있습니다. 선거법에서는 공무원의 선거중립 의무를 규정해 놓았습니다. 선거관리위원회의 해석에 따르면 대통령도 선거중립 의무를 지켜야 할 공무원에 속한다는 것입니다. 정치중립 의무는 없지만 선거중립 의무는 있다는 것입니다.
문제는 정치와 선거를 어떻게 구별하느냐는 것입니다. 대통령의 발언과 행위 중에 어느 것은 정치활동이고, 어느 것은 선거활동인지 판단할 수 있는 분명한 기준이 제시되어 있지 않습니다. 그냥 포괄적으로 선거중립을 지키라는 규정만 있습니다. 대통령은 정치인이면서 공무원인 이중적 지위를 갖고 있습니다. 만일 선거중립 의무를 넓게 해석해 버리면 대통령의 정치 활동을 가로막아 사실상 정치중립 의무를 강제하는 결과를 낳습니다. 반대로 대통령의 정치활동 범위를 넓게 보면 선거 시기의 발언과 활동을 폭넓게 허용하게 됩니다.
선거중립의 의미를 분명하게 할 필요가 있습니다. 민주주의 사회에서 선거는 정치의 핵심입니다. 선거를 빼고 정치를 얘기할 수 없습니다. 대통령이 지켜야 할 것은 ‘포괄적인 선거중립’이 아니라 ‘선거관리의 중립’입니다. 공무원이나 행정부를 정치적으로 이용하지 않고 선거를 공정하게 관리할 의무입니다.
정상적 대통령제 국가 중에 대통령의 선거중립을 강제하는 나라는 없습니다
선진 민주주의를 하는 세계 어느 나라에서도 대통령에게 정치중립은 물론이고 선거중립 의무를 규정한 경우도 없습니다. 내각제를 하는 나라에서는 수상이 선거의 중심에 서 있기 때문에 선거중립은 불가능합니다. 대표적인 대통령제 국가인 미국에서도 대통령은 자신의 선거만이 아니라 의회 선거나 지방선거 때도 지지유세를 벌입니다. 이라크 전쟁을 수행 중인 현직 대통령 조지 W 부시(공화당)는 주지사 선거에서 켄터키주, 미시시피주 등 2개 주를 돌며 공화당 지원유세를 펼치기도 했습니다. 프랑스의 대통령도 총선 직전, TV연설을 통해 정당 지원유세를 합니다.
선거관리의 중립성을 해치지 않는 한 선거중립이라는 이름으로 대통령의 정치활동을 금지하는 나라는 없습니다. 그렇게 하는 것이 민주주의 원칙에 맞습니다. 공무원이나 정부조직을 부당하게 선거에 이용하지 않는 한 대통령은 책임 있는 정치인으로 말하고 행동할 수 있어야 합니다.
특히 선거 때 벌어지는 국정운영에 관한 논쟁에서 대통령이 책임있게 임하는 것은 자유롭고 공정한 경쟁을 위해 꼭 필요한 요소입니다. 어느 선거든 대통령의 국정운영에 대한 논쟁이 선거 공방의 핵심입니다. 그 논쟁이 얼마나 자유롭고 공정하게, 책임있게 진행되느냐에 따라 그 선거의 수준, 다음 정부의 수준이 좌우됩니다.
한나라당의 핵심적인 선거 전략은 참여정부와 대통령을 공격하는 것입니다. 참여정부는 국정운영에 실패했다, 무능한 정부다, 그래서 한나라당이 집권해야 한다, 이게 한나라당의 대표적인 주장입니다. 그동안 재보궐선거, 지방선거를 포함한 11번의 선거에서 한나라당은 ‘정권 심판’을 주장하며 대통령을 공격하고 그것으로 정치적 효과도 거뒀습니다. 이번 대통령선거에서도 국정실패론, 무능정부론을 계속 주장해 집권하는 게 한나라당의 핵심 선거 전략입니다. 그러나 참여정부 국정운영을 책임져왔던 대통령은 이에 대해 반론을 펼 수가 없는 상황입니다.
근거 없는 공작설까지 만들어 공격해도 선거중립 의무 때문에 반박을 할 수 없습니다. 지난 5년 동안 의혹이다 게이트다 정치공작이다, 근거 없는 주장이 난무했습니다. 그러나 특검을 하고 검찰 수사를 했지만 사실로 밝혀진 것은 아무 것도 없었습니다. 그런데도 한나라당에서는 대통령이 자신들을 뒷조사해 정치공작을 하고 있다는 무책임한 주장을 하고 있습니다. 만일 이런 주장이 선거용 흑색선전이라면 그 정당과 그 후보는 집권할 자격이 없습니다.
만일 우리 제도가 대통령 연임을 허용하고 있다면 당연히 대통령은 지난 5년 동안의 국정운영에 대한 논쟁의 당사자가 됩니다. 그러나 단임제인데다가 선거중립 의무까지 부과해 대통령이 스스로의 국정운영에 대한 논쟁에서 침묵해야 하는 이상한 상황이 펼쳐지고 있습니다.
선거중립 조항은 과거의 관권선거를 방지하자는 취지로 만든 것입니다
1994년에 선거중립 조항을 새로 만들었던 것은 한국의 특수한 역사적 배경 때문입니다. 헌법상 대통령의 특별한 권력은 없어졌지만, 과거 독재시절에 정치적으로 악용되던 권력기관들을 집권세력이 장악하고 초법적 통치의 수단으로 이용해 왔습니다. 핵심 제도는 바뀌었지만 집권세력의 사고방식이나 행동양식에는 과거 독재정권의 초법적 사고가 계속 존재했던 것입니다.
그 당시 대통령 권력은 헌법이 규정한 이상의 초과 권력을 행사했습니다. 인사권과 공천권을 갖고 당을 완전히 통제하고 안기부, 검찰, 경찰, 국세청 등 권력기관을 동원해 선거에 이용했습니다.
1992년 14대 총선 당시 군 부재자 투표에서 현역 군인들에게 여당 지지 정신교육을 시키기도 했고, 당시 내무장관과 도지사로부터 여당 후보의 당선을 위해 최선을 다하라는 독려전화를 받은 현직 군수가 양심선언을 하기도 했습니다. 안기부 직원이 야당 후보의 사생활을 비방하는 유인물을 살포하다 붙잡히는 일도 있었습니다. 1992년 대선 당시엔 전직 법무장관이 부산의 음식점에서 검찰, 경찰, 부산지역 기관장들과 특정후보 지원을 논의한 내용이 폭로돼 큰 물의를 빚기도 했습니다.
이러한 현실 때문에 우리 국민들 사이에 대통령이 중립을 지켜줬으면 좋겠다는 정서가 있었고 자유롭고 공정한 경쟁이 훼손되는 것을 막기 위해 선거중립 조항을 신설했던 것입니다. 이 조항은 관권선거를 막기 위한 선언적 규정이라는 설명이 당시의 입법취지에도 적혀 있습니다. 입법의 타당성 여부를 떠나 이 제도는 한국의 특수한 정치적 배경에서 비롯된 특수한 제도였다는 점은 분명합니다.
대통령의 선거중립을 강제하는 제도가 부당하다는 점은 이미 한나라당의 뿌리인 김영삼 정부에서도 문제제기를 했습니다. 당시에는 대통령의 정치적 발언 정도는 문제도 되지 않았습니다. 김 대통령은 “내년에 있을 15대 총선에서 민자당 후보들의 당선을 위해 유세에 나서고 직접 지원하겠다”(1995. 4.26. 춘추관 기자간담회)고 말했고 이원종 당시 정무수석도 “대통령제를 실시하고 있는 나라에서 대통령이 당적은 갖되 선거운동을 못하게 하는 나라는 한국밖에 없을 것이다. 대통령만 선거운동을 못하게 하는 것은 잘못”(1995. 9.6.)이라고 주장했습니다.
실제로 김 대통령은 1996년 국회의원 총선을 두 달 앞두고 선거 승리를 위해 이회창, 박찬종 씨를 직접 영입해 선거대책위원장으로 임명하기까지 했습니다. 그때 선관위에서는 이를 대통령의 통상적인 정치활동이라고 해석했습니다. 대통령의 정치활동과 선거중립을 구별하는 게 얼마나 자의적인 것인지 보여주는 사례일 것입니다.
이제 대통령 권력은 합법적이고 투명하게 행사되고 있습니다
이제 대통령의 초과 권력은 거의 해체되었습니다. 특히 참여정부 들어와서는 대통령의 권력 행사에 관한 한 과거 정부는 물론이고, 세계 선진국의 어느 정부보다 가장 합법적이고, 민주적이고 투명하게 원칙을 지키고 있습니다.
이제 대통령이 가진 수단은 많지 않습니다. 인사권과 법률안 제출권 등 합법적 수단만을 갖고 있을 뿐입니다. 이마저도 여소야대와 대결정치 속에서 제대로 행사할 수 없었습니다.
과거에는 국정원, 검찰, 국세청 등 권력기관이 선거에 이용되기도 했습니다. 그러나 국민의 정부 이래로 대통령이 권력기관을 정략적으로 이용하거나 정부조직과 공무원을 동원해 선거에 개입하는 일은 없었습니다. 특히, 참여정부 들어서 대통령은 선거 때만이 아니라 평시에도 이들 권력기관을 정치적으로 활용한 적이 없습니다. 참여정부 출범 이후에 최근까지 11번의 선거가 있었지만 관권 선거가 문제가 된 사례는 한 건도 없습니다. 이제 대통령은 어떤 권력기관이나 정부조직에도 부당한 선거개입을 명령하지 않습니다. 가능하지도 않습니다.
역설적이게도 관권선거의 가능성이 원천 봉쇄된 이 시기에 대통령의 선거중립이 논란이 되고 있습니다. 지금 논란의 핵심은 관권 동원이 아니라 대통령의 정치적 발언입니다. 관권의 행사만이 아니라 대통령의 정치적 발언조차도 선거의 공정성을 해친다는 것입니다.
그러나 전 세계 어느 나라에서도 정당의 대표로 선출된 대통령의 정치적 발언을 법으로 제한하는 경우는 없습니다. 관권을 부당하게 동원하지 않는 한 대통령의 정치적 발언은 자유롭고 공정한 경쟁을 해치지 않습니다. 오히려 정상적인 정당 정치를 하는 나라에서 대통령의 책임있는 정치적 발언은 자유롭고 공정한 경쟁의 필수 요소입니다.
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4. 선거법과 선관위의 해석, 무엇이 문제인가
입법의 문제점 - 선거법은 개정되어야 합니다
선거법의 선거중립의무 조항은 민주주의의 원칙만이 아니라 법리적 측면에서 따지더라도 심각한 문제를 안고 있습니다.
헌법상 명확성의 원칙은 기본권을 제한하는 모든 법률규정에서 요구되는 원칙입니다. 선거에 의해 선출되고 정치적 중립의무가 없는 정무직 공무원은 정당가입 및 정당활동이 허용되는 등 폭넓은 정치적 기본권을 가지고 있습니다. 이러한 정치적 기본권은 정당 주도의 선거과정에서도 원칙적으로 보장되어야 마땅합니다. 만약 이 기본권을 법률로써 제한하고자 하는 경우에도 헌법 원리상 그 규정은 명확해야 하고, 필요 최소한의 규제에 그쳐야 합니다.
그러나, 선거법 제9조 제1항의 금지행위를 보면 “선거에 대한 부당한 영향력의 행사 기타 선거결과에 영향을 미치는 행위”로 포괄적·추상적으로 규정하고 있습니다. 구체적으로 어떤 행위가 선거에 대한 부당한 영향력의 행사인지 선거결과에 영향을 미치는 행위인지를 쉽게 알 수가 없습니다.
선거법은 개별조항에서 공무원의 선거운동 내지 선거에 영향을 미치는 행위를 구체적으로 금지(선거법 제60조, 제85조, 제86조)함으로써 공무원의 부당한 선거개입행위를 충분히 방지하고 있습니다. 그럼에도 불구하고 선거법 제9조 제1항에서 다시 포괄적으로 금지하는 규정을 둠으로써 정무직 공무원들의 표현의 자유와 정당 활동의 자유에 대해 과도하게 제한을 가하고 있습니다.
선거법 제9조 제1항은 1994년 통합선거법 제정 이전의 구 대통령선거법, 구 국회의원선거법에는 없던 규정입니다. 이 규정은 과거 제왕적 대통령이 집권하던 시절 기승을 부렸던 권력기관의 관권선거를 방지하기 위해 도입된 것입니다. 그러나 민주주의가 발전해 대통령이나 공무원의 관권선거가 차단되어 있고 대통령에 대해 상시적으로 비판과 비난이 이루어지는 현 시점에서는 이 규정이 계속 존재할 이유가 뚜렷하지 않습니다.
외국의 경우를 보더라도 대통령의 선거 중립 의무를 부여하고 있는 경우는 없습니다. 일본도 우리와 같은 공직선거법을 가지고 있으나, 우리 선거법 제9조 제1항과 같은 조항은 없습니다. 미국 연방법인 Hatch Act에는 행정부 소속 공무원이 선거에 개입 또는 영향을 미칠 목적으로 자기의 권한 또는 영향력을 행사하는 행위를 할 수 없도록 규정하고 있으나, 대통령과 부통령을 그 적용대상에서 제외하고 있습니다.
우리나라는 아직도 대통령의 권한이 막강해 대통령의 부당한 선거개입 여지를 차단해야 한다고 주장하는 사람들이 있습니다. 만일 그렇다면 우리는 앞으로 오랫동안 대통령이 선거의 당사자가 되는 대통령 연임제를 도입할 수 없을 것입니다. 많은 전문가와 언론은 오래 전부터 대통령 연임제를 도입해야 한다고 주장해왔습니다. 한나라당을 비롯한 모든 정당, 대부분의 대통령 후보들도 같은 주장을 해왔습니다.
대통령 연임제를 도입해야 한다고 주장하면서 아직 우리나라는 대통령의 부당한 관권선거를 막을 만큼 민주주의가 성숙하지 않았다고 주장하는 이율배반을 무슨 논리로 설명할지 궁금합니다. 결론적으로 선거법 제9조 1항은 고쳐야 합니다. 고치지 않는다면 선진 민주정치국가라고 자부하기 힘듭니다.
해석의 문제점 - 법개정 이전이라도 법해석은 선진적으로 해야 합니다
현행 선거법을 고치기 이전이라도 민주주의 원칙과 헌법 정신을 살릴 수 있는 길이 있습니다. 법에 대한 해석을 시대에 맞게, 민주주의 원칙과 헌법정신에 맞게 하는 것입니다. 선거중립의무의 주체인 선거법 제9조 제1항 소정 공무원에 대통령과 정무직 공무원을 포함시킬 것이냐 하는 것은 결국 해석의 문제입니다.
현행 공무원법은 공무원의 정치적 중립을 규정하고 있습니다. 그러나 그 범주를 정치적 중립을 지켜야 하는 일반 공무원으로 제한하고, 대통령과 정무직 공무원은 그 의무주체에서 제외하고 있습니다.
선거법 제9조 제1항도 ‘공무원’의 범주에 대해 ‘정치적 중립을 지켜야 하는 자’라고 명시하고 있습니다. 따라서 공무원법에서 분명하게 명시된 조항을 근거로 선거법의 공무원 범주를 합리적·제한적으로 해석하는 것이 충분히 가능합니다. 정당 정치의 원칙이나 공무원법의 법리를 볼 때 대통령을 선거중립 의무를 지켜야 할 공무원이라고 해석하는 것은 시대에 맞지 않은 면이 있습니다.
설사 대통령이 선거법 제9조 제1항의 공무원에 포함된다고 해석하더라도 선거중립의무 위반여부는 엄격하게 제한적으로 판단해야 합니다. 이 규정의 입법취지는 제왕적 대통령제 하에서 관권선거를 방지하자는 것입니다. 그러나 대통령이 상시적인 정치공세의 대상이 되고 있는 지금의 정치 현실에는 맞지 않습니다.
지난 참평포럼 등에서의 대통령의 발언은 국정 전반에 대한 설명과 평가, 무능·좌파정부, 국정파탄, 경제파탄, 지역주의 부활과 같은 무차별적인 정치공세나 후진적 정치행태에 대한 대통령으로서의 정당한 반론 및 견해 표명이 주된 내용이었습니다. 그럼에도 불구하고, 이와 같은 대통령의 발언에 대해 선거중립의무를 위반하였다고 선관위가 결정한 것은 선거법 제9조 제1항의 입법취지를 지나치게 넓게 해석한 것으로 볼 여지가 많습니다.
경선과정에서 한나라당 대선 후보들은 각종 강연회, 기자회견, 출판기념회 등을 통해 참여정부의 경제정책, 언론정책, 교육정책 등을 비판하면서 “정권심판, 정권교체”를 주장하고, “대한민국 747비전“, ”한반도 대운하 건설“, ”줄푸세 정책, 21세기 신성장동력, 민생경제 정책“ 등을 비롯한 다양한 자신들의 공약을 자유롭게 발표하며 사실상 자신들에 대한 지지를 호소한 바 있습니다.
이는 사실상 선거법상 사전선거운동에 해당될 가능성이 많습니다. 그럼에도 불구하고, 선관위는 이에 대해서 적극적으로 조치를 취하고 있지 않습니다. 반면 대통령이 이들 야당 대선후보들의 주장 및 공약 발표에 대해 객관적 증거를 근거로 반박하는 것에 대해서는 선거법 제9조 제1항을 폭넓게 해석함으로써 대통령의 정치적 활동의 자유를 지나치게 제약하고 있는 측면이 있습니다. 결국, 선거중립 의무 조항은 그 입법취지, 우리의 정치현실, 외국 입법례에 비추어 볼 때 그 적용이 위선적인 모습으로 나타날 수밖에 없습니다.
선거법 제9조 제1항을 적용·해석할 때, 대통령이 지위나 권한을 남용해 직접 선거운동을 하거나 부당하게 선거에 영향을 미치는 행위를 하는 경우로 한정하여 해석하는 것이 필요합니다.
선관위는 최종 판결기관이 아니라 집행기관입니다
선관위의 결정에 대통령이 이의를 제기하자 선관위 결정에 승복하라며 비판하는 사람들이 있습니다. 잘못된 비판입니다.
우리 사회에 선관위에 대한 지지와 기대가 있습니다. 과거에 국가권력의 불법 행위, 많은 정치인들의 선거부정행위가 있었고, 이 때문에 국민들은 선관위에 엄정한 선거 관리를 요구하고 그에 맞는 권위도 부여했습니다.
그러나 어떤 권위가 주어졌더라도 선거관리위원회는 사법적 판단을 내리는 기관이 아닙니다. 선관위는 공정하게 선거를 관리하는 집행 기관으로서 집행 기관에 한정된 권위를 행사해야 합니다.
그럼에도 불구하고 선관위의 결정은 사실상 최종적인 ‘법적 확인’의 사법적 성격을 갖고 있고, 그 조치로 말미암아 대통령 개인의 정치적 기본권이 제약되는 중대한 상황을 초래하므로 당사자에게 충분한 소명의 기회가 부여되어야 할 필요가 있습니다. 그러나 유감스럽게도 청와대의 의견진술 요청에 대해 선관위는 전례가 없다는 이유로 이를 거절했습니다.
또한 선관위의 조치내용을 보면 “특정정당 집권의 부당성을 지적하고, 특정후보자에 대해 폄하하며, 특정정당을 지지하는 발언을 하였다”는 취지로 기재되어 있을 뿐 구체적으로 대통령의 어떤 발언이 선거법에 위반되었는지에 대해 구체적으로 명시하지 않고 있습니다. 대통령은 구체적으로 어느 발언이 선거법에 위반되고 어느 발언은 위반되지 않는지 알 수가 없습니다.
게다가 선관위의 조치에는 “대통령께서는 정치적 의견을 표명할 때 선거결과에 영향을 미칠 수 있는 발언을 더욱 자제하여 주시기 바란다”는 내용도 기재되어 있습니다. 향후 대통령의 정치적 발언에 대해서까지 직접적으로 통제하는 힘을 행사한 것입니다.
이러한 선관위의 조치로 인하여 헌법과 법률의 수호의무가 있는 대통령이 법률을 위반한 결과가 되었는 바, 이는 탄핵의 단초가 될 수도 있고, 계속되는 야당의 정치적 공세의 빌미가 됨으로써 향후 대통령의 국정수행에 심각한 제약이 될 수밖에 없습니다. 국가에 중대한 영향을 끼칠 수 있는 정책 쟁점에 대한 문제제기와 반론까지 봉쇄되는 것은 합리적이라 할 수 없습니다.
따라서, 이러한 선관위의 조치에 대하여 대통령으로서는 헌법소원이라는 방법을 통하여 그 조치의 위헌성 여부를 다투지 않을 수 없었던 것입니다.
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5. 후진적 제도 개혁해서 선진 민주주의로 가자는 것입니다.
대통령이 거듭해서 문제를 제기하고 헌법소원까지 낸 근본 취지는 후진적 제도를 개혁해서 선진적인 민주주의 제도로 가자는 것입니다.
독재시대의 제왕적 권력은 없어졌습니다. 이제 우리 민주주의의 목표는 반독재가 아니라 성숙한 민주주의, 선진 민주주의입니다. 과거 제왕적 권력의 시대에는 의미가 있었지만 이제는 민주주의 원칙에 맞지 않는 제도와 관행을 하나하나 고쳐 나가야 합니다.
연합정치를 제안했습니다. 과거 독재시대에는 정통성이 없는 정치세력과의 협력은 곧 야합이었습니다. 그러나 정통성을 기준으로 타도와 배제를 고집하기 어려운 지금은 정치세력간의 활발한 연합정치를 통해 정치의 효율을 높여야 합니다. 그것이 선진 민주주의로 가는 길입니다.
개헌을 제안했습니다. 단임제는 독재시대의 장기집권에 대한 우려 때문에 만들어진 제도입니다. 그러나 이제는 책임정치와 국정운영의 효율성을 해치는 불합리한 제도가 되었습니다. 선진 민주주의로 가기 위해서는 고쳐야 합니다.
언론 문제를 제기했습니다. 과거 독재시대에는 정치권력을 감시하고 견제하는 비판언론이 요구됐지만 이제는 비판과 함께 책임이 필요한 시대가 되었습니다. 정확하고 공정한 책임 언론은 선진 민주주의의 핵심 요소입니다.
대통령의 선거중립 문제를 굳이 제기하고 헌법소원까지 낸 이유도 그런 취지입니다. 이제 대통령을 제왕의 자리에서 내려놓아야 합니다. 대통령은 정파를 초월한 영도자가 아닙니다. 민주주의 경쟁의 책임있는 주체입니다. 지난 5년간의 국정운영에 대해 뜨거운 논쟁이 벌어지고 있는데 선거 때라고 해서 대통령의 정치적 발언을 금지하는 제도와 관행은 민주주의 원칙에 맞지 않습니다. 자유롭고 공정한 경쟁을 위해 고쳐야 합니다. 국민들에게 이 문제를 드러내놓고 근본적으로 토론해야 합니다.
아무도 문제를 제기하지 않고 있으면 낡은 제도와 관행은 고쳐지지 않습니다. 문제 제기를 해야 사람들이 생각하게 되고, 점차 이해하는 사람들의 폭이 넓어지면 그때 제도의 개혁이 이뤄지는 것입니다. 민주주의 역사가 항상 그랬듯이 그러한 문제제기와 도전이 과정을 거치면서 민주주의가 발전한다고 믿고 있습니다.
우리나라는 지난 60년 동안 엄청난 민주주의의 진보를 이루어냈습니다. 우리 국민의 역량으로 이루어낸 진보입니다. 그러나 여기서 멈추지 말고 한 걸음 더 나아가야 합니다. 후진적 민주주의의 낡은 제도와 관행을 고쳐 선진 민주주의로 나가야 합니다. 이것이 이번에 대통령이 헌법소원을 제기한 정치적 목표입니다. 동시에 지난 대선에서 우리 국민이 대통령에게 부여한 가장 중요한 정치적 책무이기도 합니다. |
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enews.president.go.kr/publish/php/articleview.php?idx=389§ion=42&diaryDate=2007-11-01 |
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