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인권위, ｢국가공무원 복무규정 개정안｣에 대해 행정안전부장관에게 의견표명 |
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국가인권위원회 정책교육국 인권정책과 |
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사회통합연구센터 / 노동 |
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참고자료 |
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기타 |
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국가인권위원회 |
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2009/11/17 |
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□ 의견표명요지
국가인권위원회(위원장 현병철)는 행정안전부장관에게, ’09. 10. 21. 입법예고된 ｢국가공무원 복무규정 일부개정령안｣(이하 ‘개정안’)은 그 표현이 불명확하고 모호하여 자의적인 해석과 집행을 가능하게 해 공무원의 신분상 불이익을 초래할 수 있을 뿐만 아니라 헌법상 표현의 자유를 침해할 수 있으므로 이와 같이 개정하는 것은 바람직하지 않다는 의견을 ’09. 11. 10. 자로 표명했습니다.
개정안은 “공무원이 개인·집단·연명으로 또는 단체의 임원으로서 단체의 명의를 사용하는 것을 포함하여 직무수행과 관계없이 정치지향적인 목적으로 특정 정책을 주장 또는 반대하거나 국가기관의 정책결정 및 집행을 방해하는 것”을 금지하고(안 제3조 제2항), “민원인에게 불편을 초래하거나 근무여건을 해할 수 있는 정치적 구호 등이 담긴 복장 등의 착용”을 금지하는 의무(안 제8조의 2 제1항 후단)를 부과하는 것을 내용으로 하고 있습니다.
□ 공무원도 국민의 한 사람으로서 기본적 인권은 보장되어야
공무원 역시 국민의 한 사람으로서 기본적 인권의 주체이므로, 국가가 공무원의 기본권을 임의로 제한할 수 있는 것은 아닙니다. 이와 같은 취지에서 헌법재판소도 “공무원도 개인으로서 새로운 공직선거에 출마하거나 배우자, 친지 등의 선거운동의 기획행위를 도와줄 자유를 지니며, 선거의 공정성이 침해될 수 있다는 개연성만으로 공무원의 정치적 표현의 자유 내지 선거운동의 자유를 제한하는 것은 바람직하지 않다”고 하면서 “공무원의 편향된 영향력 행사를 배제하여 선거의 공정성을 확보한다는 공익은 그 지위를 이용한 선거운동 내지 영향력 행사만을 금지하면 대부분 확보될 수 있으므로 공무원이 그 지위를 이용하였는지 여부에 관계없이 선거운동의 기획행위를 일체 금지하는 것은 정치적 의사표현의 자유라는 개인의 기본권을 중대하게 제한하는 것”이라고 판시하고 있습니다(헌법재판소 2008. 5. 29.선고 2006헌마1096 결정).
□ 표현의 자유의 제한
｢시민적·정치적 권리에 관한 국제규약｣ 및 우리 ｢헌법｣이 보장하고 있는 표현의 자유는 “민주체제에 있어서 불가결의 본질적 요소”이며, “사회구성원이 자신의 사상과 의견을 자유롭게 표현할 수 있다는 것이야말로 모든 민주사회의 기초이며, 사상의 자유로운 교환을 위한 열린 공간이 확보되지 않는다면 민주정치는 결코 기대할 수 없다”고 헌법재판소도 판시하고 있습니다(헌법재판소 1998. 4. 30. 선고 95헌가16 결정).
공무원에게 정치적 중립성이 요구된다고 하더라도 이러한 표현의 자유의 보장에 있어서 예외일 수는 없습니다. “공무원도 개인으로서 정치적 의사표현의 자유”(헌법재판소 2008. 5. 29.선고 2006헌마1096 결정)를 가지기 때문입니다.
그런데 개정안은 직무수행과 관계없이 정부정책에 대한 반대를 금지시키고 정치적 구호 등이 담긴 복장 착용을 금지시키고 있는 바, 이는 ｢국가공무원법｣제65조(정치운동의 금지)와 이 조항의 위임에 따라 제정된 ｢국가공무원 복무규정｣ 제27조가 금지하고 있는 “정치적 행위”의 기준과 별개로 공무원의 정치적 표현행위 가운데 금지되어야 할 새로운 유형을 창설하고 있습니다. 이처럼 개정안이 헌법상 표현의 자유를 제한하고 있으므로 ｢헌법｣ 제37조 제2항 및 제75조에 따라 과잉금지의 원칙 및 포괄위임입법금지원칙 등을 준수하여야 함은 물론입니다.
□ 과잉금지원칙 등 위배 소지 높아
그러나 개정안은 공무원의 정치적 활동을 규제하고 있는 ｢헌법｣ 및 관련 법률 등에 규정된 다른 법적 방법(｢국가공무원법｣ 제65조, 제66조 및 ｢국가공무원 복무규정｣ 제27조 등)이 있음에도 그러한 법규정에 그치지 아니하고 추가로 정치적 의사표현의 자유를 일체 금지시키고 있음으로써 공무원의 근무기강 확립이란 목적에 의해 달성되는 이익과 공무원 개인이 침해받는 이익 사이에 합리적인 균형이 있는 것으로 보기 어려워 ｢헌법｣ 제37조 제2항에 근거를 두고 있는 과잉금지원칙에도 부합하지 않는다고 판단될 소지가 적지 않을 뿐만 아니라,
“누구라도 법률로부터 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함”(헌법재판소 1994. 7. 29.선고 93헌가12 결정)에도 불구하고, 개정안의 내용은 예측 가능한 범위 내에 있다고 보기 어려워, 개정안의 근거법률규정이라 할 ｢국가공무원법｣ 제65조 및 제67조가 위임한 범위를 넘어서는 내용이라고 평가될 소지가 많다 할 것입니다.
또한 ｢국가공무원 복무규정｣ 위반은 공무원에 대하여 징계를 부과할 수 있는 근거로 작용하므로 공무원 개인에게 있어선 해임 등 신분상 불이익을 줄 수 있는 침익적 규정이라 할 것인데, 개정안의 내용 중 “정치지향적,” “주장,” “반대” 등과 같은 표현은 그 개념들이 너무 포괄적이고 불명확하여 집행자의 자의적인 해석과 임의적 집행을 가능하게 하여 명확성의 원칙에도 위배된다 할 것입니다.
□ 결론
따라서 개정안은 공무원이 개인으로서 갖는 헌법상의 표현의 자유를 침해할 소지가 많으며, 개정안의 운영과정에서도 집행자의 자의적인 해석과 임의적 집행을 가능하게 하고 있으므로, 개정안은 공무원이 개인적인 자격에서 향유하여야 할 기본적 인권을 침해할 소지가 상당하다고 판단되어, 개정안과 같이 개정하는 것은 바람직하지 않다는 의견을 표명했습니다.
* 붙임 : 국가인권위원회 결정문 1부. 끝.
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국가인권위원회 상임위원회 결정
제 목 ｢국가공무원 복무규정 일부개정령안｣에 대한 의견
■ 주문
국가인권위원회는 2009. 10. 21. 입법예고된 ｢국가공무원 복무규정 일부개정령안｣은 그 표현이 불명확하고 모호하여 자의적인 해석과 집행을 가능하게 해 공무원의 신분상 불이익을 초래할 수 있을 뿐만 아니라 헌법상 표현의 자유를 침해할 수 있으므로 이와 같이 개정하는 것은 바람직하지 않다는 의견을 행정안전부장관에게 표명한다.
■ 이유
Ⅰ. 의견표명 배경
｢헌법｣ 제7조는 공무원의 지위·책임·신분·정치적 중립성에 관하여 공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 지며 공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장한다고 규정하여 직업공무원제도를 보장하고 있다. 이러한 직업공무원 제도의 취지에 따라 공무원은 일반 국민의 경우와는 달리 헌법상 국민에게 보장되는 기본적 인권이 제한되고 있다(｢국가공무원법｣ 제59조의2, 제64조, 제65조, 제66조 등 참조). 예를 들면 ｢국가공무원법｣ 제65조는 공무원의 정치적 중립성을 보장하기 위하여 공무원이 하지 말아야 할 “정치운동”에 관하여 구체적으로 규정하고 있다. 이 규정에 따르면, 공무원은 정당 기타 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없으며, 선거에 있어서 특정정당 또는 특정인의 지지나 반대를 위하여 일정한 행위를 할 수 없다. 또한 이러한 법규정에 따라 현행 ｢국가공무원 복무규정｣ 제27조는 ｢국가공무원법｣ 제65조에서 언급하고 있는 정치운동의 구체적인 양태와 범위에 관하여 구체적으로 정하고 있다. 이러한 규정에도 불구하고 공무원도 국민의 한 사람으로서 기본적 인권의 주체이므로, 국가가 공무원의 기본적 인권을 임의로 제한할 수 있는 것은 아니다. 이와 같은 취지에서 헌법재판소도 공무원이라고 하더라도 사적인 지위에서의 기본적 인권은 보장되어야 한다는 취지로 판시하고 있다(헌법재판소 2008. 5. 29.선고 2006헌마1096 결정).
행정안전부 장관이 2009. 10. 21. 입법예고한 ｢국가공무원 복무규정 일부개정령안｣(이하 “개정안”이라 한다)은 공무원에게 정부정책 반대 금지(개정안 제3조 제2항), 정치적 구호 등이 담긴 복장 착용 금지 등(개정안 제8조의2 제1항)의 의무를 부과하는 것을 내용으로 하고 있다. 개정안이 금지하고 있는 이와 같은 내용은 공무원의 표현의 자유와 직접 관련된다. 따라서 개정안이 공무원이 지켜야 할 정치적 중립의무의 범위를 넘어서 공무원의 표현의 자유를 필요이상으로 과도하게 제한하는지 여부에 대한 검토가 필요하다. 이에 국가인권위원회는 ｢국가인권위원회법｣ 제19조 제1호에 따라 개정안을 검토하고 공무원의 헌법상 기본적 인권을 보호하기 위해 주문과 같은 의견을 표명하기로 하였다.
Ⅱ. 판단기준 및 참고기준
｢헌법｣ 제7조, 제10조, 제21조, 제33조, ｢시민적·정치적 권리에 관한 국제규약｣ 제19조를 기준으로 판단하고, 시민적·정치적 권리 위원회 일반논평 10 등을 참고하였다.
Ⅲ. 판 단
｢헌법｣ 제19조에서 제22조에 걸쳐 보장되고 있는 표현의 자유는 개인적으로는 인간의 자아실현, 사회적으로는 다양한 사상경쟁을 통한 사회진보, 정치적으로는 국민들의 정치적 의사의 표현 및 유통과 그에 기초한 의사결정을 통한 진정한 민주주의 구현을 이루어내는 핵심적 가치로 평가되고 있다. 그리하여 자유민주국가에서의 표현의 자유는 다른 기본적 인권과 비교하여 우월적 지위를 가지고 있다. 이와 같은 취지에서 헌법재판소도 표현의 자유가 “민주체제에 있어서 불가결의 본질적 요소”임을 인정하고 “사회구성원이 자신의 사상과 의견을 자유롭게 표현할 수 있다는 것이야말로 모든 민주사회의 기초이며, 사상의 자유로운 교환을 위한 열린 공간이 확보되지 않는다면 민주정치는 결코 기대할 수 없다”고 판시하고 있다(헌법재판소 1998. 4. 30. 선고 95헌가16 결정). 나아가 우리나라가 가입한 국제인권규약인 ｢시민적·정치적 권리에 관한 국제규약｣의 조약기구인 시민적·정치적 권리 위원회도 일반논평 10의 제2호에서 이러한 표현의 자유는 단순히 모든 종류의 정보와 사상을 전달할 자유뿐만 아니라 구두, 서면 또는 인쇄, 예술의 형태 또는 스스로 선택하는 기타의 방법을 통하여 국경에 관계없이 이를 추구하고 수용할 수 있는 자유를 포함한다고 선언하고 있다.
공무원에게 위에서 본 바와 같은 정치적 중립성이 요구된다고 하더라도 이러한 표현의 자유의 보장에 있어서 예외가 될 수 없다. 이와 관련하여 헌법재판소는 “공무원도 개인으로서 새로운 공직선거에 출마하거나 배우자, 친지 등의 선거운동의 기획행위를 도와줄 자유를 지니며, 선거의 공정성이 침해될 수 있다는 개연성만으로 공무원의 정치적 표현의 자유 내지 선거운동의 자유를 제한하는 것은 바람직하지 않다”고 하면서 “공무원의 편향된 영향력 행사를 배제하여 선거의 공정성을 확보한다는 공익은 그 지위를 이용한 선거운동 내지 영향력 행사만을 금지하면 대부분 확보될 수 있으므로 공무원이 그 지위를 이용하였는지 여부에 관계없이 선거운동의 기획행위를 일체 금지하는 것은 정치적 의사표현의 자유라는 개인의 기본권을 중대하게 제한하는 것”이라고 판시하고 있다(헌법재판소 2008. 5. 29.선고 2006헌마1096 결정). 헌법재판소의 이와 같은 결정은 공무원의 정치적 중립성을 보장하기 위한 여러 가지 법령상의 제한에도 불구하고 개인으로서 정치적 표현의 자유를 향유하여야 한다는 것을 인정하고 있음에 의의가 있다.
개정안 제3조 제2항은 공무원이 개인·집단·연명으로 또는 단체의 임원으로서 단체의 명의를 사용하는 것을 포함하여 직무수행과 관계없이 정치지향적인 목적으로 특정정책을 주장 또는 반대하거나 국가기관의 정책결정 및 집행을 방해하는 것을 금지하고 있다. 또한 개정안 제8조의 2 제1항은 후단을 신설하면서 “민원인에게 불편을 초래하거나 근무여건을 해할 수 있는” 정치적 구호 등이 담긴 복장의 착용을 금지하고 있다. 더구나 개정안은 ｢국가공무원법｣ 제65조에서 금지하고 있는 “정치운동” 및 이 조항의 위임에 따라 제정된 대통령령인 ｢국가공무원 복무규정｣ 제27조에서 금지하고 있는 세부적인 “정치적 행위”의 기준과 별개로 공무원의 정치적 표현행위 가운데 금지되어야 할 새로운 유형을 창설하고 있다. 이처럼 개정안은 헌법상 표현의 자유를 제한하고 있으므로 ｢헌법｣ 제37조 제2항에 따라 과잉금지의 원칙을 준수하여야 하고 법률상 제한의 근거가 있어야 함은 물론이다.
｢헌법｣ 제37조 제2항에 따른 법률상의 제한은 단순히 법률에 형식적인 근거를 가져야 한다는 점만을 의미하는 것이 아니라 당해 법률규정이 기본적 인권이 어느 정도의 범위 내에서 제한될 것인지를 명백하게 규정하여야 함을 의미한다. 이러한 점은 기본적 인권을 제한하는 법률이 대통령령 등 하위법규에 구체적인 기준과 내용을 위임 할 경우에도 그대로 적용되어 ｢헌법｣ 제75조는 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 대해서만 기본적 인권을 제한하는 대통령령을 발할 수 있다고 규정하고 있다. 이와 같은 취지에서 헌법재판소는 “법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적으로 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다. 예측가능성의 유무는 관련 법률조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다.”(헌법재판소 1994. 7. 29.선고 93헌가12 결정)고 하여, 대통령령 등 하위 법규에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 판시하고 있다. 그러나 개정안의 근거법률규정이라 할 ｢국가공무원법｣ 제67조는 “공무원의 복무에 관하여 필요한 사항은 이 법에 규정한 것 외에는 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령으로 정한다.”고 규정하고 있을 뿐이다. 그리하여 이 조항과 공무원의 정치운동을 금지한 ｢국가공무원법｣ 제65조 및 집단행위를 금지한 ｢국가공무원법｣ 제66조를 포함하여 관련된 법률조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하더라도, 개정안의 “정치지향적인 목적으로 특정정책을 주장, 반대, 국가기관의 정책결정 및 집행의 방해를 금지”한다는 것과 “민원인에게 불편을 초래하거나 근무여건을 해할 수 있는 정치적 구호 등이 담긴 복장착용을 금지”한다는 것은 건전한 상식에 비추어 보아도 예측 가능한 범위 내에 있다고 보기 어렵다. 따라서 개정안의 위와 같은 내용은 ｢국가공무원법｣ 제65조 및 제67조 등이 위임한 범위를 넘어서는 내용이라고 평가될 소지가 많다.
또한 ｢국가공무원 복무규정｣ 위반은 공무원에 대하여 징계를 부과할 수 있는 근거로 작용하므로 공무원 개인에게 있어선 해임 등 신분상 불이익을 줄 수 있는 침익적 규정이다. 그럼에도 불구하고, 개정안의 내용 중 “정치지향적,” “주장,” “반대” 등과 같은 표현은 그 개념들이 너무 포괄적이고 불명확하여 집행자의 자의적인 해석과 임의적 집행을 가능하게 하여 명확성의 원칙에도 위배된다 할 것이다. 이와 같은 문제점을 지닌 개정안은 공무원의 정치적 활동을 규제하고 있는 ｢헌법｣ 및 관련 법률 등에 규정된 다른 법적 방법(｢국가공무원법｣ 제65조, 제66조 및 ｢국가공무원 복무규정｣ 제27조 등)이 있음에도 그러한 법규정에 그치지 아니하고 추가로 정치적 의사표현의 자유를 일체 금지시키고 있다. 그러므로 이러한 개정안은 ｢국가공무원 복무규정｣을 개정함으로써 공무원의 근무기강 확립이란 목적에 의해 달성되는 이익과 공무원 개인이 침해받는 이익 사이에 합리적인 균형이 있는 것으로 보기 어려워 ｢헌법｣ 제37조 제2항에 근거를 두고 있는 과잉금지원칙에도 부합하지 않는다고 판단될 소지가 적지 않다.
결론적으로 개정안은 ｢국가공무원법｣ 제65조(정치운동 금지)와 이 조항의 위임에 따라 제정된 ｢국가공무원 복무규정｣ 제27조의 범위를 넘어서 정치적 표현행위가 금지되는 새로운 유형을 창설함으로써 공무원이 개인으로서 갖는 헌법상의 표현의 자유를 침해할 소지가 많으며 개정안의 운영과정에서도 집행자의 자의적인 해석과 임의적 집행을 가능하게 하고 있다. 그러므로 개정안은 공무원이 개인적인 자격에서 향유하여야 할 기본적 인권을 침해할 소지가 상당하다고 판단된다.
Ⅳ. 결론
위와 같은 이유로 국가인권위원회는 ｢국가인권위원회법｣ 제19조 제1호에 따라 주문과 같은 의견을 표명하기로 결정한다.
2009. 11. 05.
위 원 장 현 병 철
위 원 최 경 숙
위 원 유 남 영 <불참>
위 원 문 경 란 |
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