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고용보험제도의 해외사례 |
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김수정 |
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사회통합연구센터 / 노동 |
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참고자료 |
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기타 |
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민주노동당 |
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2009/10/07 |
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우리나라 고용보험제도의 현실을 제대로 알기 위해서는 해외사례와 비교해볼 필요가 있다. 우선 해외의 고용보험제도 사례를 들여다보기 전에 고용안전망은 사회안전망의 일부분이므로 전반적 복지체제의 유형과 한국의 복지체제부터 돌아본다.
1. 복지체제의 유형과 한국의 복지체제
에스핑 안데르센(Esping -Andersen)은 복지체제 유형을 자유주의, 조합주의(또는 보수주의) 그리고 사회민주주의 복지체제로 구분하며, 이러한 구분은 국가와 시장, 그리고 가족의 역할과 상호관계가 중요한 판단 기준이 된다.
자유주의 복지체제는 영미식 국가에서 발견되는 체제이다. 시장기제의 정상적 작동을 중시하여 정부개입을 최소화하고 복지비 지출을 극도로 제한하는 특징이 있다. 따라서 복지급여 수준이 낮고, 공공부조와 같이 소득, 자산조사를 필요로 하는 제도가 발달되어 있다.
조합주의(보수주의) 복지체제는 독일 등 대륙유럽형 국가의 유형을 말하는데 피고용인을 중심으로 복지체지가 구축되었기 때문에 조합주의라 부른다. 이 유형은 복지비 지출은 많지만 그 재정기반은 가입자의 보험료가 주죽이기 때문에 보험비 납부 액수에 따라 차등화되어 계층차별의 정도가 높은 편이다.
사회민주주의 복지체제는 스웨덴, 덴마크 등 노르딕 국가가 취하는 체제로 정부의 적극적 개입이 특징이며 폭넓은 사회복지 제도와 공공서비스를 제공한다. 모든 시민에게 소득보장의 권리와 노동의 권리를 보장한다.
그렇다면 한국의 고용안전망은 어떨까? 사실 위의 복지체제와 비교하기에 발전수준이 대단히 일천하다고 할 수 있다. 시장에 비해 국가의 역할이 미미하다는 점에선 자유주의 모델과 유사하지만, 실업부조를 전혀 도입하고 있지 않다. 또한 4대보험이 국가 사회보험의 성격을 띤다는 점에선 조합주의 모델과 유사하나 가입률이 매우 낮고 사각지대가 광범위하다. 결론적으로 말하면 우리나라의 고용안전망은 시장이나 가족에 전적으로 맡기고 국가는 포괄하지 못하는 잔여집단에 대해서만 최소한으로 개입하는 전형적인 ‘잔여적 모델’에 속한다. 한마디로 한국에서 사회안전망의 수혜자가 경쟁에 뒤처진 낙오자로 인식되는 통념은 우리나라 사회안전망 제도 자체에 있다고 할 수 있다.
2. 고용보험제도 100년의 역사
실업의 공포는 자본주의 시대의 도래와 함께 등장했다고 해도 과언이 아니다. 이는 단순한 소득 중단의 경제적 위험뿐만 아니라 임신, 노령, 사망, 질병 등 각종 사회적 위험에 노출되는 데 따른 정신적 공포까지 동반해왔다. 고용보험제도는 이러한 실업의 공포를 극복하고자 1901년 벨기에에서 공적 실업보험 출현을 그 출발로 하여 사회복지, 사회안전망과 함께 등장하였으며, 수많은 전쟁과 경제위기를 거치면서 국가의 노력이 더욱 중시되어왔다.
100여 년의 역사 동안 고용보험은 크게 세 번의 진화를 겪었다고 할 수 있다. 세계 최초의 실업보험은 노동조합의 자발적인 실업공제기금으로부터 출발했다. 초장기 저임금 노동이 만연하고 아동노동이 당연시되며, 실업은 노동자 개인의 몫으로 전가되던 산업혁명을 거치면서 19세기 후반 많은 노동조합들은 결성과 동시에 실업보험 사업을 실행했고, 특히 덴마크, 스웨덴, 벨기에 등 북유럽 국가의 노동조합은 이를 자신의 정체성을 구성하는 중요한 요소로 받아들였다.
20세기 들어서면서는 실업보험이 점차 공적인 특성을 띠기 시작했다. 앞서 말했듯 최초 공적 실업보험은 1901년 벨기에 겐트지역에서 출발했는데 세가지 특징을 가졌다. 이전과 달리 노조 산하에 별도 조직을 두어 기금을 운영했고, 정부가 보조금을 지급했으며, 기금 가입자를 조합원에 국한하지 않고 가입의사가 있는 모두를 포괄했다. 이런 형태는 1차 세계대전이 일어나기 전까지 영국을 제외한 유럽의 많은 국가들이 도입하여 가장 보편적 실업안전망의 형태로 자리 잡았다.
1911년 영국이 도입한 실업보험제도는 중요한 전환점이었다. 영국은 노조 가입여부와 상관없이 국가에 의한 강제적 실업보험제도를 도입했다. 그리고 대공황과 연이은 세계대전으로 대규모 실업사태가 발생하면서 많은 국가들 역시 이 형식을 도입하였다. 한편 1921년 룩셈부르크는 보험료를 납부하기 힘들거나 취업경력이 없는 저소득실업자에게 실업수당을 지급하는 실업부조를 도입하였다.
이 시기까지만 해도 실업보험은 실직자에게 실업급여를 지급하여 실직된 노동자와 가족의 생활안정에 기여하는 사후구제적 차원이었다. 그러나 기술진보, 산업구조의 고도화로 불안정한 노동이 확대되고 고용조정이 빈번히 발생하면서 실업급여만으로는 미흡하다는 반성이 제기되면서 적극적이고 사전적인 정부 역할이 강조되었다. 실업예방과 고용안정보장을 위해 실업자들의 취업을 유인하는 한편 각종 취업훈련프로그램과 모성보호프로그램, 불완전 노동자에 대한 보호프로그램 등이 생겼고, 정부 재정에서 고용관련 지출 비중이 대폭 확대되었다.
3. 고용보험제도의 해외사례 3가지
○ 유형1 : 겐트시스템을 이용한 전국민 포괄, 스웨덴
대부분의 국가에서 실업보험을 효율적이고 재분배효과가 높은 의무가입제도로 하고 있는 것과 달리 덴마크, 핀란드, 스웨덴에서는 자발적 실업보험제도를 추진하고 있다. 이러한 겐트시스템은 의무가입제도보다 최대 수혜기간이 길고, 자격요건 또한 까다롭지 않다. 더구나 노동자가 부담하는 보험료도 훨씬 저렴하며 소득대체율(실업급여/실업전 소득)도 높은 편이다.
구체적으로 보면, 스웨덴 실업보험은 보편적 기초보험과 소득보전 실업수당으로 구성되어 있다. 기초보험은 실업보험에 가입하지 않았거나 실업보험에 가입했지만 소득보전 실업수당 자격이 안되는 실업자가 주요대상으로 실직 직전 12개월 동안 매월 최소 80시간 이상, 최소 6개월 이상 고용상태를 지속했거나 6개월 동안 총 480시간(매월 최소 50시간 이상) 이상 일을 했어야 하며, 현재 1일 최소 3시간, 주당 최소 17시간 이상 일할 수 있어야 하고, 고용센터에 구직자로 등록하여 적극적으로 구직활동을 진행해야 한다. 이러한 조건을 충족하면 소득과 관계없이 매일 320크로나(54,000원)을 받게 되며, 18세 미만의 자녀를 둔 수혜자는 최장 450일 동안, 나머지는 300일 동안 기초보험금을 받게 된다. 소득보전 실업수당을 받는 경우는 실업 후 200일동안 소득의 80%(1일 최대 680크로나(115,000원)), 추가 100일동안 소득의 70%를 받으며, 300일이 지난 후에도 정부의 고용프로그램에 참여하면 추가 300일 동안 65%를 받을 수 있다.
한편, 실업보험기금은 36개로 구성되어 있는데, 개별 실업기금들이 직종별로 구성되어 사실상 각 노조연맹이 관리하고 있다. 노조와 기금위원회가 같은 건물을 사용하며 상근자 또한 구별되지 않는다. 또한 90% 이상이 국가 재정으로 지원되고, 이는 주로 사용자가 부담하는 사회보장세로 충당된다. 우리나라가 재정에 어떤 기여도 하지 않는 노동부가 실업기급을 관리하고 있는 것과 대조적이다.
최근 스웨덴에서도 중도우파 연합정권이 집권하면서 수혜요건은 엄격해지고 혜택은 축소되었다. 무엇보다 보험료가 2004년 9.4%에 불과했던 것이 2007년에는 46%까지 늘어나고 정부지원은 그만큼 축소되었다. 최근 세계금융위기로 중도우파정권은 의무가입제도를 도입하려 하였으나 사회민주당을 비롯한 야당과 노사 모두의 반대로 무산되었다.
이 과정에서 스웨덴에는 노조원만이 혜택을 받을 수 있는 추가 실업보험제도가 생겼으며, 주로 단체협상과 개별노조가 추가로 소득을 보전하는 두가지 형태가 존재하여 사실상 소득의 80%를 보장하고 있다. 제도적으로 노조와 실업보험의 긴밀한 관계, 그리고 노조의 적극적 실업자지원정책이 높은 노조가입률을 유지하고 있는 커다란 요인 중 하나라 할 수 있다.
스웨덴은 높은 고용 및 소득안전망을 유지함에 따라 공식적 실업률은 우리나라보다 높지만, 고용률(15~64세) 또한 72.5%, 여성고용률은 70.4%로 매우 높은 편이다. 이는 노조조직률을 바탕으로 한 노조의 협상력 제고, 사회민주당의 정치적 지원, 중앙집중적 임금 및 단체협상 구조, 정부의 적극적 고용정책, 사회 복지지출 등 제도적 기반이 구축되었기에 가능하다.
○ 유형 2 : 모든 국민에게 실업(공공)부조를 제공하는 호주
호주는 사회보장제도가 잘 갖추어져 있기로 유명하며, 특히 전액 정부부담의 기간 제한 없는 실업부조제도를 실시하고 있다. 호주의 사회보장제도는 1909년 노령연금제도와 1910년 장애연금제도가 전국적으로 실시된 이후 세계대전을 겪고 1941년 노동당 정권이 수립되면서 대대적으로 확대되었다. 현재까지도 실업수당을 비롯해 노령연금, 장애지원연금, 자녀보육수당, 보호자수당, 미망인수당, 가족수당, 질병수당 등 각종 사회보장제도가 잘 설계되어 국가 GDP의 1/4을 여기에 지출하고 있다.
호주는 1945년 실업부조제도를 만들어 1991년 개정 이후 현재까지 시행하고 있는데 국가가 전액 부담한다. 호주에 거주하는 누구나 정해진 수급기준에서 벗어나지 않으면 기간제한 없이 받을 수 있다. 우리로 치면 보건복지부와 비슷한 FaHCSIA가 관련 업무를 담당하고 노동부에 해당하는 DEWR는 적극적 구직프로그램을 운영한다.
실업수당은 수급자의 연령에 따라 청소년수당, 새출발수당, 중고령자수당으로 나눠져 있으며, 이 외에도 집세보조금, 원거리수당 등 추가수당을 받을 수 있고 공공요금 할인카드도 발급된다. 법정 금액은 남자 노동자의 평균임금의 25% 이상으로 정해져 있고, 매년 소비자물가지수에 연동하여 조절된다. 호주정부는 수급자의 재력조사(소득조사와 자산조사 중 적은 것 적용)를 철저히 거쳐 실업수당을 소득과 재산에 따라 차등 지급하며, 이러한 적극적 조사활동과 차등정액제를 통해 비용을 절감한다. 또한 60세 미만의 경우 일자리를 적극 찾으려 노력하고 있다는 사실을 증명하는 활동조사를 시행하며 적극적 구직활동과 연계한다.
호주의 실업수당은 실직 이전의 소득을 보전해주는 ‘보험’이 아니라 최소한의 생계를 ‘보장’하는 사회보장제도로 설계된 점이 특징이다. 수급자 1인당 평균지급액은 다른 나라와 비교하면 높은 편이 아니다. 그러나 누진성을 통한 소득재분배 효과도 탁월하고 수혜대상이 취업능력이 없는 경우, 현실적으로 취업할 수 없는 경우, 청년실업의 경우, 취업을 준비하는 18세이상의 학생의 경우 모두 해당될 정도로 광범위하다. 한마디로 전국민고용안전망이라 할 수 있다.
○ 유형 3 : 통합 사회보험을 이용한 전 국민 포괄, 영국
영국의 노동시장정책은 주로 소극적 정책 위주로 운영되다 1970년대 취업이 어려워진 청소년들의 실업률을 낮추기 위해 적극적 노동시장정책이 부분 시행되었고 1998년 노동당 정부가 뉴딜프로그램을 실시하면서 균형을 이루게 되었다.
영국은 실업보험료를 따로 징수하여 관리하지 않고, 퇴직연금, 출산수당, 미망인연금, 폐질급여, 실업급여를 모두 국민보험료의 위험보험료로 통합 징수한다. 보험료는 대상을 4종으로 분류하여 징수하는데 노동자와 기업은 소득에 따라 비례하여 보험료가 책정되고 자영업자와 임의가입자는 정액제를 택한다. 노동자들은 직업의 특수성을 고려하여 차량이나 연료비를 보조하는 것을 포함하는 보험료 징수군을 선택할 수도 있다.
적극적 노동시장정책에 필요한 재원은 기본적으로 모두 정부일반회계에서 지원하는데 재정지원자와 서비스 공급자 분리원칙에 따라 경쟁방식을 통해 재원을 분배한다. 기업훈련협의회는 지역적 특성과 시기적 요구를 결합하여 훈련프로그램을 짜서 정부에 제출하고 정부는 이를 다각도에서 평가해 총액으로 프로그램 비용을 계약하는데 철저히 성과에 따른 배분원칙을 적용한다.
운용재원인 국민보험기금은 노동자와 사업주가 70%를 절반씩 부담하고, 정부가 30%를 지원한다. 국민보험료 징수국과 국세청에서 징수하고 집행은 고용청에서 이루어지는 이원적 구조를 갖고 있다. 1999년부터는 실업급여와 기타 소득부조를 노동시작정책 프로그램과 연계하기 위해 여러 노동관련 기관을 통합관리하는 원스톱서비스를 13개지역에서 시범적으로 실시하고 있다.
영국은 북유럽 국가들이나 독일, 프랑스보다 상대적으로 사회안전망 모델이 주목받지 못했다. 그러나 고용보험을 국민보험의 하나로 통합하여 관리하면서 전 국민을 포괄하고 있고, 실업부조를 제공하고 있으며, 적극적 고용정책에 필요한 재원은 모두 국가의 일반회계에서 지원하고 있다. 또한 고용지원정책과 실업보험제도를 통합하여 관리하는 원스톱 고용복지인프라를 진행하고 있다.
이는 고용보험 실업급여사업과 함께 ‘고용안정 및 직업능력개발사업’을 추진하지만 사용자 보험료는 대부분 사용자의 수혜로 귀결되고 있는 점, 고용보험기금이 유일한 고용안전망이고 기금 외의 국가의 일반회계 재원이 거의 전무한 점 등 우리나라의 현실과 비교할 때 상당히 긍정적임을 알 수 있다.
*위 내용은 이상동연구원의 ‘전국민고용보험제도 도입 방안’을 참조했습니다. |
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www.kdlp.org/policy/1163728 |
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※ 코리아연구원은 기획재정부에서 공익성기부금대상단체(2006-176호)로 선정되었으므로
연말정산 때 소득공제를 받으실 수 있습니다. |
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::: 코리아연구원 (KNSI : 새로운 코리아구상을 위한 연구원) :::
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