<이명박 정부 대외정책에 관한 쟁점 토론회 1>

'기여외교'의      바람직한 방향은  무엇인가

- PKO, ODA 정책 중심으로

일시 | 2008년 4월 3일(목) 오후 2시

장소 | 참여연대 느티나무홀

주최 | 참여연대 국제연대위원회, 평화군축센터

프로그램

참여연대 국제연대위원회, 평화군축센터 주최

'기여외교'의    바람직한 방향은 무엇인가

- PKO, ODA 정책 중심으로

○ 사회   : 구갑우 (북한대학원대 교수, 참여연대 평화군축센터 소장)

○ 발표 1 : 한국의 PKO 정책: 발전 요구와 그 대안

서보혁 (이화학술원 평화학연구센터 연구위원)

○ 발표 2 : '기여외교'와 ODA 정책 방향

조시현 (건국대 법대 교수)

○ 토론   : 손혁상 (경희대 NGO 대학원 교수, 참여연대 국제연대위원회 위원장)

송강호 (목사, 개척자들)

송상교 (변호사, 민주사회를위한변호사모임)

견종호 (외교부 개발협력과)

김은정 (외교부 유엔과)

2007. 3. 18

	발제 1
	한국의 PKO 정책: 발전 요구와 그 대안 이 글은 완성되지 않은 초고이므로 인용하기에 적절하지 않습니다.
	서보혁 / 이화학술원 평화학연구센터 연구위원, 참여연대 평화군축센터 실행위원

이명박 정부는 인수위 때부터 ‘글로벌 코리아’ 47개 국정과제를 제시하면서 평화유지활동(PKO) 강화를 해외개발원조(ODA) 확대 등과 함께 ‘중점과제’로 제시한 바 있다. 이후 정부 부처별 대통령 업무보고에서 국방부는 ▷유엔평화유지활동(PKO) 파병 특별법 제정 지원, ▷ PKO 상비부대 지정 운영, ▷ 국가차원의 PKO 센터 설립 검토 등의 계획을 밝혔다. 여기에 반기문 유엔 사무총장이 한국에 PKO 기여 확대를 명시적으로 요구하기에 이른다. 한국의 PKO 참여 확대는 대내외적으로 많은 요구와 한국의 국가이익을 함께 고려할 때 매우 전향적인 검토가 필요한 것처럼 보인다. 국내에서의 논의도 PKO의 취지를 인정하는 것을 전제로 그 법적 절차, 이익 극대화 방법 등에 주관심이 있는 것 같다. 그러나 대세론의 허점을 걱정하는 목소리가 없는 것도 아니고, 대세론에 숨어있을 수 있는 모순과 비민주성을 발견, 치유하면서 대내외적으로 지지를 받는 PKO 정책을 추진할 수 있을 것이다.

외교통상부 대통령 업무보고에서 PKO는 포함되지 않았다. 그러나 지난 1월 17일 외교통상부는 송민순 장관과 반기문 유엔 사무총장 간의 조찬회동을 언급하면서 송 장관이 (반 총장에게) “평화유지활동(PKO) 참여 확대 및 공적개발원조(ODA)의 획기적 증대에 외교정책의 우선순위를 두고 추진 중”이라고 말했다고 소개했다. 외교통상부 보도자료 (2008. 1. 17).

아래에서는 한국의 PKO 정책이 검토되고 있는 배경을 대내외 양 측면에서 검토한 후, 대안적인 PKO 정책 방향과 과제를 모색해보고자 한다. PKO 정책의 검토 배경에는 대외적으로 UN의 PKO 확대 요구 및 개혁 논의를, 대내적으로는 국가이익 증대 필요를 거론할 것이다. 그리고 한국의 PKO 정책 방향 검토에서는 먼저 논의의 준거로 UN PKO의 가이드라인과 거버넌스(governance) 이론을 간략히 제시한 후, 국회에 계류 중인 평화유지활동 관련 법률안을 검토하면서 정책 과제를 제시할 것이다.

Ⅰ. 한국 PKO 정책의 검토 배경

1. PKO 확대 요구 및 개혁 논의

1) PKO 확대 요구

유엔 평화유지활동(UN PKO)은 냉전기간 동안 유엔의 지휘 하에서, 교전 세력들 사이에 다국적 비무장․경무장 요원들을 배치하여 국가 간 긴장 완화와 분쟁 해결을 돕는 수단으로 발전하였다. 일반적인 규칙으로, 평화유지군은 휴전 상태에서 분쟁 세력들의 동의하에 배치되었다. 유엔군은 휴전과 군 철수 또는 평화 협정 이행 등을 철저히 조사하고 공정하게 보고했다. 이것은 분쟁의 잠재적인 요인들에 대처하는 외교적 노력을 위해 시․공간적 여유를 마련해주었다.

냉전의 종식은 유엔 평화유지활동의 극적 변화를 촉진시켰다. 양극체제가 해체되자 유엔 안전보장이사회는 국내 분쟁 지도자들 사이의 포괄적 평화 협정 이행을 돕는 것을 주목적으로, 더 크고 복합적인 유엔 평화유지 파견단을 만들었다. 이에 더해 평화유지활동은 지속가능성을 보장하기 위해 비무장 요소들을 더욱 더 포함시키게 되었다. 유엔사무국의 평화유지활동국(DPKO)은 복합적인 평화유지활동의 필요를 지원하기 위해 1992년에 창설되었다.

DPKO 주관 하의 다양한 PKO는 대체로 성공적이었다. 예를 들어, 엘살바도르와 모잠비크에서 유엔 평화유지활동은 과도기 동안 그 국가들이 스스로 지속가능한 평화를 구축하도록 도움을 주었다. 몇몇 노력들은 실패했는데, 이것은 아마도 유엔 평화유지활동이 성취할 수 있는 것에 대해 과도하게 낙관적인 평가를 한 결과일 것이다. 캄보디아와 모잠비크에서 복잡한 임무들이 계속되고 있는 중에, 안보리는 휴전과 모든 분쟁세력들의 동의가 보장되지 않은 소말리아와 보스니아 헤르체코비나와 같은 분쟁 지역에 평화유지군을 급파했다. 이 파견단에 주어진 몇 가지 명령은 제공된 수단과 인적 자원으로 수행이 불가능한 것으로 증명되었다. 게다가 다수의 상황에서 회원국들은 그들 자신의 결정을 시행할 준비가 되어있지 않았다. 그러한 실패를 계기로-1995년 스레브레니차Srebrenica(보스니아 헤르체코비나)의 대량학살과 1994년 르완다에서의 인종학살에서 가장 두드러졌던- 유엔 평화유지활동에 대한 자기 검증의 시간을 가지게 되었다.

탈냉전 후 유엔 안보리는 PKO의 임무 확대와 그에 따른 역할 제고를 결의하였다. 2000년 채택된 안보리 결의 1327(S/RES/1327)은 유엔의 의지를 담아 PKO가 명확한 정치적 목적의 필요, 구상한 계획 및 일정의 실행가능성, (인도주의, 인권, 난민 등) 국제법상의 규칙 및 원리 준수를 포함한 최소한의 조건을 준수할 것을 회원국들에게 촉구하였다. 이 결의는 또 유엔 PKO가 가난 퇴치와 경제성장이 평화구축의 성공에 중요하다는 점을 인식하고 있고, 무장해제․동원해제․재통합(DDR)을 효과적으로 조정할 필요성도 강조하였다.

탈냉전 후 PKO를 필요로 하는 업무 확대와 유엔의 적극적인 대응 노력은 국제적인 지지를 얻었다. 2005년 9월 유엔본부에서 열렸던 세계정상회의에서, 세계의 지도자들은 21세기의 평화유지 과제들에 대처할 방법들에 대해 명확히 이야기하였다. 지도자들은 유엔의 평화유지가 분쟁 당사자들이 전쟁을 끝내도록 돕는 데 중대한 역할을 한다는 것을 인정하였으며, 복합적인 상황에서 통합된 파견단의 배치를 포함하여 최근 몇 년간 이룩한 진보에 주목하였다. 정상회의는 지역기구들에 의한 평화와 안보의 중요한 기여와 유엔과 지역기구들 간의 협력 구축의 중요성에 대해 반복했으며, 특별히 강력한 아프리카연합의 중요성에 대해 지적하였다. 정상회의는 분쟁후의 평화조성과 화해에 대한 균형 잡히고 일치되고 통합된 접근의 필요를 강조하였으며, 이와 관련해서 정부간 자문 기구로서 평화조성위원회(Peacebuilding Commission)를 설치하기로 결정하였다. 이것의 주요 목표는 자원을 모으기 위해 모든 관련 행위자를 모으고, 분쟁 후 평화조성과 회복을 위한 통합된 전략에 관해 제안하고 권고하기 위한 것이다.

국제환경의 변화에 따라 보다 “다차원적(multidimensional)” 유엔 평화유지활동 시대가 열렸다. 일반적으로 격정적인 내전사태 이후 심도 있는 평화협정의 정착을 위해 군대와 경찰 그리고 시민사회 활동가가 파견된다. 평화협정이 성사되지 않은 상태에서 당국으로부터 다차원적 유엔 평화유지군이 파견되어 합법적 정부가 수립되는데 도움을 줄 것을 요청받기도 한다. 다차원적 유엔 평화유지군의 경우 파견 시 정전 후 내전 분쟁 상황에 따른 다양한 복잡한 문제에 직면하게 된다. 다차원적 유엔평화유지군의 존재는 더 넓은 의미에서 분쟁사태에서 벗어나고 있는 국가가 지속가능한 평화 상태로 옮겨갈 수 있기 위한 국제적 노력의 일환으로 만들어진 것이라 볼 수 있다.

최근 유엔의 평화유지활동에 직면한 도전은 헤아릴 수 없이 많다. 지난 몇 년에 걸쳐, 국제사회는 유엔 평화 전략에 대한 요구가 급격히 늘어나는 것을 목격했다. 새로운 복잡하고 다차원적인 임무와 군, 민간 요원의 대규모 배치, 그리고 유엔 평화유지군에 의한 성적 착취와 학대에 대한 고발은 유엔에 전에 없었던 도전장을 내밀었다. 또한 분쟁 상황에서 벗어나는 국가들은 유엔의 지원을 필요로 한다는 점도 분명히 보여주었으며, 유엔 평화유지활동이 이 어려운 작업들을 다루기에 적합한 도구라는 회원국들의 자신감을 반영했다.

2) PKO 개혁 논의

탈냉전기 들어 유엔이 PKO 업무와 조직 전반을 재검토 하게 된 데에는 PKO 관련 업무가 세계 각지에 증가하고 있는 것뿐만 아니라 UN PKO 운영의 효율성 문제, 회원국들의 참여 제고를 위한 이니셔티브 확보의 필요성 등이 함께 작용하였다. 유엔 평화유지활동의 개혁이 불가피하다는 판단 하에, 코피 아난(Kifi A. Annan) 사무총장은 스레브레니차의 붕괴로 이어진 사건에 대한 포괄적 평가를 단행했고, 1994년의 르완다 학살이 일어나는 동안 유엔이 행한 조치에 대해서 자체 조사를 주문했다. 이 평가는 유엔의 평화유지활동 역량을 증진시키고, 특히 현장의 필요를 충족시키는 신속한 배치와 권한을 확실히 할 필요성을 강조하였다. 유엔 평화유지활동은 그것의 계획과 배치에 관한 뉴욕의 유엔 사무국과 유엔 기관들 간의 더 나은 조화와, 유엔과 지역 기구들 간의 협력 증진이라는 명확한 참여 원칙을 필요로 했다. 유엔은 또한 분쟁 중에 민간인들을 보호하는 노력을 지원해야 했다.

2000년 3월부터 활동한 유엔평화활동평가위원회는 PKO 개선을 위한 많은 방법을 제안하였는데, 그것이 유엔평화활동평가보고서(Report of the Panel on UN Peace Operations, 일명 Brahimi 보고서)이다. 보고서가 밝힌 제안들은 지금까지 UN PKO의 개혁 방향을 이끌고 있다.

브라히미 보고서 결과, DPKO는 현장임무를 지원하는 본부 직원을 늘릴 수 있었고, 군사 정치 자문관을 보강하였다. 또 DPKO는 Peacekeeping Best Practices Unit을 신설해 교훈을 분석하고 젠더 문제에 자문하고, PKO단의 행동을 개선하고, DDR 프로그램을 기획하고, 법치 이행 수단을 개발하였다. 또 명령 하달 전 재정체계를 만들어 예산을 새로운 임무 착수에 이용할 수 있도록 하였고, 그래서 DPKO의 병참기지인 이태리 브린디시는 전략 비축물 획득을 위한 자금지원을 받았다. 신속대응능력 제공을 위한 훈련이 강화되었고, 유엔 상비체제(UN Stand-by Arrangements System: UNSAS)를 조직하여 최초 임무 수행은 30-90일 사이에서 가능하도록 하였다. DPKO는 또 상시경찰대응력 개념을 개발하는 노력도 계속하고 있는데, 폭넓은 범위에서 실행가능하고 효과적인 선택지로써 위기상황에 대응할 수 있는 방법을 검토하고, 현장 민군경의 일관된 훈련을 위한 통합훈련서비스를 개발하고, 본부에서 통합된 팀접근 방법을 개선해 제공하는 것 등이다.

브라히미 보고서에서 제안되고 회원국들의 지지를 받은 상당한 수의 개혁 정책들이 시행되었다. 예를 들면 개혁은 인권, 법치, 인도적 지원과 같이 평화를 가져다주는 데 있어 주요 행위자로 구성되는 “통합된 임무”에 관한 특별한 강조로 이어진다. 또한 최근 몇 년 사이 밝혀진 성적 착취와 폭행 발생의 결과, 평화유지활동국은 행동과 징계, 책임에 대한 광범위한 개혁을 시작했다.

2006년 유엔 사무총장은 PKO의 전반적인 개혁을 위해 “평화활동 2010” 구상을 제시하였는데, 이것은 인력, 교리, 동반자관계, 자원, 조직 등 5가지 우선 영역을 개혁 의제로 삼고 있다. 2007년 8월 24일 유엔 총회는 “PKO 전반에 걸친 모든 문제에 대한 포괄적 검토” 결의(A/RES/61/291)를 채택하였다. 이 결의는 “평화활동 2010” 개혁 전략을 상기하면서 PKO 특별위원회가 보고, 제안한 사항(A/61/19)을 환영하고 지지한다고 밝혔다. PKO담당 유엔 사무차장은 늘어나는 PKO 임무를 효과적이고 통합적으로 수행하기 위해 평화활동국(DPO)과 현장지원국(DFS)를 창설하고, 상시경찰대응력을 확대하고, 법치 및 안보기구처와 안보분야개혁지원단 설치를 제안하였다.

“Peace operations 2010” reform strategy (excerpts from the report of the Secretary-General), 2006년 2월 24일 유엔 총회에 UN PKO 재정 관련 보고서의 일부.

Report of the Special Committee on Peacekeeping Operations and its Working Group on the 2007 substantive session, New York, 28 February-16 March May 2007.

위 유엔 총회 결의를 뒷받침한 2007년 2월 28일-3월 2일 열린 뉴욕 회의에서 특별위원회는 PKO 개혁 논의의 목표를 5가지로 제시하였다. 그것은 ▷ 임무 성공 보증, ▷ PKO 인력의 안전 및 안보 향상, ▷ 책임성 향상 및 자원의 효과적 운영, ▷ 활동의 질 제고, ▷ 행동규율 준수 등이다. 특별위원회는 나아가 사무총장에 다음과 같은 권고를 하였다.

▷ PKO 수행 인력의 안전 및 안보가 구조 개혁의 제일 원칙이고,

▷ 정책 및 전략의 일관성과 명확한 지휘구조 유지, SOPs에 근거한 운영개념 활용을 통해 임무 지휘 단위를 유지하고,

▷ PKO 공여국과의 긴밀한 협의를 통해 각 구조간 임무의 통합을 보장하고,

▷ 자원의 적절한 관리 보증 수단을 제안하고,

▷ 공여국이 임무 기획 및 수행에 관여할 수 있는 단일 경로를 보증하고,

▷ 효용성, 시의성, 책임성 등에 기초하여 주요 임무수행을 지원하는 현장에서의 자원 획득 능력을 제고하고,

▷ 임무 수행 및 구조 운영과정에서 시너지효과를 제고하고 중복을 피할 것.

2. 한국의 국가이익과 국제적 기여

이상 국제사회, 특히 UN에서 진행되고 있는 PKO의 다양화 및 개혁 논의는 PKO에 꾸준히 참여해온 한국에 PKO 기여 확대를 요구하는 근거로 작용하고 있다. 국내의 관련 행위자들의 입장이 대부분 PKO 기여 확대 자체에는 긍정적인 것처럼 보인다.

무엇보다 이명박 정부의 PKO 참여 확대 방침이 눈에 띈다. 대통령의 ‘선진외교’ 기치에 발맞추어 관련 부처들의 반응은 준비된 것 같다. 외교부는 한국이 PKO 분담금 10대 기여국으로서 유엔 PKO에 재정적인 기여를 증대하고 2006년 12월에는 레바논 평화유지군(UNIFIL)에 356명 규모의 보병을 파견하기로 결정하는 등 PKO 참여를 점차 확대하고 있다고 평가하고, PKO 참여 법안이 마련되면 우리의 PKO 참여가 보다 활발해질 것으로 기대된다고 전망하고 있다. 외교부는 한국의 PKO 참여 확대는 국가의 위상을 제고하고, 세계 평화와 안전에 기여하고자하는 정부의 의지가 반영된 것으로 보고 있다. 그리고 나서 다음과 같은 계획을 밝히고 있다. “향후 정부는 우리의 국력에 상응하는 수준으로(밑줄은 필자) PKO 참여를 활성화하기 위해 국내 관련법 제정 및 유엔 내 PKO 논의 참여 증진 등 다양한 참여 방안을 강구해 나갈 계획이다.” 국방부의 PKO 관련 입장은 보다 적극적인 입장을 수립보인 것은 서두에서 살펴보았다.

외교통상부,『외교백서 2007』, 99-100쪽.

국회에서도 PKO 참여 법제화 움직임이 이어지고 있다. 2005년 9월 김명자 의원 등 34명의 의원, 동년 10월 송영선 의원 등 28명의 의원, 2007년 10월 김무성 의원 등 43명의 의원이 각각 PKO 참여 법률을 발의하면서 PKO 참여 확대 이유로 다음과 같은 점들을 꼽고 있다.

▷ “우리나라가 국제연합의 책임 있는 회원국으로서 국력에 상응하는 기여를 다하여 우리의 국제적 위상을 제고하고, 국제평화와 안전 유지라는 인류의 보편적 이익 실현에 이바지하려는 것임.”(김무성 의원 대표발의 법안 중)

▷ “국제평화유지활동에 대한 대한민국의 신속하고 효과적인 참여를 도모하고 국제평화와 안전의 유지에 이바지하려는 것임.”(송영선 의원 대표발의 법안 중)

▷ “국제사회에서 우리의 국력에 맞는 책임과 의무를 수행하게 함으로써 우리나라의 위상을 제고하고 세계평화와 인류공영의 구현에 기여하려는 것임.”(김명자 의원 대표발의 법안 중)

관련 학계에서도, 한국의 PKO 파병 확대는 세계평화 기여, 국제무대에서 발언권 증대와 같은 대외적 이익과, 한반도 문제에 대한 국제협력 확보와 국방분야에서의 정보 및 경험 습득과 같은 대내적 이익을 동시에 얻을 수 있다는 것이다. 구체적으로 PKO 파병은 소프트파워(soft power)를 활용해 국가이익과 국방목표를 실현하는 좋은 계기라는 것이다. 그에 따라 기존의 규제를 완화해야 한다는 주장도 나온다. “번잡한 국내의 법적 절차에 의해 일일이 통제를 받는 것은 개선되어야 할 필요가 있는 중요한 문제”라는 지적이 그 예이다. 이런 주장은 전투부대의 파병과 PKO 파병은 구분해야 한다는 전제 하에, PKO 파병은 유엔의 승인에 의한 것이기 때문에 파병국의 법적 절차는 완화할 수 있다는 논리를 펴고 있다.

김열수,『국제기구를 통한 분쟁관리: 국제연합의 평화유지활동(PKO)』(서울: 오름, 2000), 249-253쪽.

송승종,『유엔 평화유지활동의 이해: 모두를 위한 하나, 하나를 위한 모두』(서울: 연경문화사, 2006), 447쪽.

II. 한국 PKO 정책의 발전 방향

1. 논의의 준거

1) UN PKO 원칙과 가이드라인

UN PKO의 규범적 틀은 유엔 헌장, 인권, 국제인도주의법과 안보리의 위임사항 등이 있다. 특히 안보리는 2000년대 들어 세 차례의 관련 결의(S/RES/1325, 2000; S/RES/1612, 2005; S/RES/1674, 2006)를 통해 여성, 평화와 안보, 아동과 무장갈등, 무장갈등 상황에서의 민간인 보호 등 PKO를 뒷받침 할 뿐만 아니라 그 영역 확대를 승인하였다.

평화유지활동은 전쟁 후 정전 감시, 무장세력 분리 등 주로 군사적인 모델에서 출발하여, 시간이 거듭될수록 군인, 경찰, 시민 등이 협동하며 지속가능한 평화의 토대를 세우는 다양한 요소가 서로 영향을 미치는 복잡한 모델로 발전하게 되었다. 그래서 오늘날 유엔의 평화(유지)활동은 분쟁 상황과 분쟁 발생 전후를 포괄하는 일련의 평화 관련 활동을 총칭하면서, 그 시점에 따라 분쟁예방, 평화중재, 평화유지, 평화조성 활동으로 불린다.

현실적으로 분쟁예방과 평화조성, 평화유지 그리고 평화강제가 선형적으로 혹은 순차적으로 나타나는 경우는 드물며 사실상 상호보완적이라고 할 수 있다. 개별적으로 혹은 격리된 채 이행될 경우 분쟁의 근원적 발생 원인을 파헤치거나 알려 재발할 위험을 줄이는데 도움이 되지 않는다. 그러나 이러한 활동을 효율적으로 조화시키는데 지금까지 국제사회는 한계를 보여 왔으며 결과적으로 몇몇 경우 국제 평화와 안보를 위협하는 사태에 적절한 대응을 하지 못했다. 유엔 내 새로운 평화활동 관련 개혁 논의도 평화조성, 평화유지 그리고 평화강제 역할 간에 보다 원활한 연계 현상에 대한 인식을 그 배경으로 하고 있다.

유엔평화유지군의 성격이 비록 지난 60년간 크게 변화해 왔다 하더라도 동의성, 공정성, 비강제성과 같은 원칙은 국제평화와 안보를 유지하는데 필요한 중요한 것으로 간주되어왔다. 이들 원칙은 상호 연관되어 있으며 보완적인 성격을 띤다.

먼저, 유엔평화유지군은 분쟁사태와 관련해 당사국의 동의 하에 파견이 된다.  당사국은 일련의 정치적 과정에 참여하고 평화유지활동을 인정해야 한다. 주요 행위자의 이러한 동의는 유엔 평화유지군이 정치적 그리고 신체적인 행동의 자유를 통해 임무를 완수할 수 있도록 하게 해준다. 이러한 동의의 부재는 유엔평화유지군의 원래 역할인 평화유지활동에서 점점 멀어져 분쟁의 일부가 되거나 강제적 행동에 가깝게 된다.

둘째, 공정성이다. 유엔평화유지군의 활동은 그 어떤 당사자에 대한 특혜나 편견을 기반으로 이루어져서는 안된다. 공정성은 주요 당사자와의 합의와 협력을 유지하는데 중요하게 작용하는 것이나 중도, 행동기피와 혼동되어서는 안 된다.

셋째, 예외적인 경우를 제외한 무력 불사용 원칙이다. 정당 방어 혹은 안보리의 결정에 따른 방어를 제외한 무력사용의 금지 원칙은 유엔평화유지군이 처음 파견된 1956년으로 거슬러 올라간다. 자기방어의 개념은 어느새 유엔평화유지군의 해산으로 이어질 수 있는 다양한 사태에 무력으로 저항하고 예방하는 것을 포괄하게 되었다. 유엔 평화유지군은 강제력을 지닌 군대는 아니나 안전보장이사회의 승인 아래 자기방어나 임무의 방어를 위해 전술적 차원에서 무력을 사용할 수 있다. 유엔헌장 12장에 반영되어 있듯이, 비록 표면적으로 강제적 평화유지활동과 평화강제가 유사해 보일 수 있으나 둘은 차이가 있다.

전자는 안전보장이사회와 해당국가의 합의 아래 이루어지는 전술적 차원의 무력사용이며 평화강제는 주요 당사자의 합의 없이도 전략적이고 국제적인 차원에서 무력사용이 가능하다. 물론 평화강제의 경우 유엔헌장 2조 4항에 명시되어 있듯이 안전보장이사회의 허락 없이는 유엔 회원국의 이러한 무력사용은 금지되어 있다.

이밖에도 정당성, 신뢰성, 당사국 혹은 지역사회의 주도성도 PKO 원칙으로 인정할 수 있다. 유엔평화유지군의 국제적 정당성 확보는 안전보장이사회의 권한 아래 수립되었다는 점, 평화유지활동에 인력과 재정을 기여하는 회원국들의 폭넓은 입장을 대변하고 있다는 점, 그리고 사무총장이라는 국제적으로 유의미하게 인정받고 있고 유엔헌장의 원칙과 가치를 실현시키기 위해 활동하는 대표에 의해 이루어지고 있다. 유엔평화유지군이 확고한 의지와 공정성으로 임무를 수행하고 무력을 사용하는 상황, 그리고 해당국가의 문화와 관습, 국가기관과 법에 대한 존중, 이 모든 것이 정당성 부여에 영향을 미친다.

국제사회와 해당 국가 및 지역사회에 대한 신뢰성 확보는 유엔평화유지군이 임무를 완수하는데 필수적인 것으로서, 이상적인 상황에서는 자원이 신속하고 충분한 상태에서 임무를 수행하여야 한다. 일반적으로 유엔평화유지군의 파견은 해당지역에 긍정적으로 필요한 부분을 충족시켜줄 것이라는 기대감을 가지게 한다. 이러한 기대에 부흥하지 못할 경우 대중의 불만이나 반대에 직면할 수 있다. 유엔평화유지군의 임무가 성공적으로 완수되기 위해서는 이러한 기대를 어떻게 조율할 수 있는가에 달려있다.

마지막으로 분쟁 후 지역의 당사국과 지역사회의 참여를 장려하는 것이다. 유엔평화유지군의 활동 범위는 그 임무내용과 분쟁사태의 심각성, 국제사회의 자원투자 정도와 해당 국가와의 신뢰와 참여정도에 따라 달라진다. 당사국과 지역사회의 적극적 참여 장려는 성공적인 평화수립 과정에 있어 매우 중요하게 작용한다. 해당국가와의 협력관계를 가짐에 있어 공평성과 포괄적인 대표성, 그리고 양성 평등의식을 토대로 해야 한다. 유엔평화유지군은 해당국가 내에서도 다양한 의견이 대두될 수 있음을 인식하고 모든 입장과 시각을 이해하여 소수의 엘리트에 의해 국가 주도권이나 참여가 이루어지지 않도록 조심해야 한다.

2) 굿 거버넌스(Good Governance)

거버넌스의 개념은 국민국가 중심의 통치체제가 국내외적으로 약화되면서, 통치의 중심과 대상이 다양화되는 현상을 설명하기 위하여 고안되었다. 국가의 약화는 지구적 차원에서 세계화, 정보화와 더불어 가속화되었고, 국내적으로는 민주화의 촉진으로 인하여 심화되었다. 국가 이하의 차원에서 개인과 시민사회, 시장과 이익집단의 역할이 강화되었고, 국가 이상의 차원에서 국제기구, 국제레짐, 국제법, 초국적 시민사회의 역할이 강화되면서 국가의 자율성이 약화되었다.

거버넌스(governance)는 최근 사회과학 전반에서 사용되는 개념이다. 거버넌스의 개념이 다양한 학문적 분야에서 사용되는 이유는, 이 개념이 공식적 정치체제가 없는 곳에서 발생하는 상황에 대한 정치적 과정을 설명할 수 있기 때문이다. 즉 거버넌스는 다양한 이해관계가 얽혀 있는 상황 속에서 합의를 이끌어 내고 동의와 양보를 얻어내는 것을 의미하기 때문이다.

세계화와 더불어 글로벌 거버넌스 현상에 대한 분석은 설명적, 규범적 입장에서 매우 다양한 입장을 보이고 있는데, 이를 몇 가지 갈래로 나누어 생각해 볼 수 있다. 여기서는 본 논의와 관련있다고 판단되는 두 가지 견해를 간단히 소개한다. 우선 세계화와 글로벌 거버넌스가 국제정치학의 일반적 개념과 연구주제로 자리 잡게 된 상황에 큰 역할을 한 로즈노(James Rosenau)를 들 수 있는데, 그는 글로벌 거버넌스라는 현상의 근저에 권위의 소재가 근본적으로 변화하고 있다는 사실을 지적한다. 글로벌 거버넌스의 시대에는 국제관계를 국가간 관계로 인식해서는 안되며, “유기적 전체”이자 “지구 전체를 포괄하는” 세계적 차원의 통치의 장으로 인식해야 된다는 것이다.

또 다른 견해는 국가 간의 규범과 원칙, 규칙과 집합적 의사결정절차를 규정하여 참가단위들의 행동을 규제하고 구성하는 국제레짐의 출현에 초점을 맞추는 논의를 들 수 있다. 1980년대부터 신자유주의자들을 중심으로 전개된 이러한 논의는 다양한 이슈영역, 무역, 금융, 환경, 정보, 문화 등의 영역에서 레짐이 출현하여 확산된 규범을 기초로 국가들과 비국가행위자들의 행위를 규제하고 있다고 논한다. 국가는 국익을 위해 행동하지만 타국과 공유하는 이익을 위해 협조하며, 이러한 협조는 반복되어 제도화되고, 그러는 중에 학습효과와 관성을 얻어 국제관계가 높은 수준의 제도화를 보이게 된다는 생각이다.

이상은 황병덕 외,『한반도 평화·번영 거버넌스의 실태조사 (상)』, 경제·인문사회연구회 협동연구총서 06-11-03 (2006), 43-55쪽에서 발췌.

거버넌스 혹은 굿 거너넌스(good governance)라는 말은 이제 널리 사용되고 있는데, 일반적으로 정책 결정 및 집행 과정을 묘사한다. 이로써 공공기관은 공공업무를 수행하고, 공공자원을 관리하고, 인권 실현을 보장한다는 식이다. 굿 거버넌스는 이런 일을 주로 권력 남용이나 부패 없이, 그리고 정당한 법치 존중을 통해 성취하는 것을 말한다.

굿 거버넌스는 완전하게 달성하기 어려운 이상을 정의한다. 그러나 지속가능한 인간발전(sustainable human development)을 보증하기 위해 이런 이상을 향해 일하는 행동을 취해야 한다. 굿 거버넌스를 평가하는 기준들은 오늘날 많은 공공정책을 평가하는데 적용되고 있다. 굿 거버넌스는 다음 8개의 일련의 주요 특징으로 이해할 수 있다: 참여, 법치, 투명성, 반응성, 합의지향, 균등과 포용성, 효과성과 효용성, 책임성. 이상의 특징들은 부패를 최소화 하고, 소수자의 견해를 고려하고, 취약집단의 의사를 정책결정에 반영하는 것을 보장한다.

반응성(responsiveness)은 공공정책 과정 혹은 제도가 합리적인 시간 내에서 모든 이해당사자들을 만족시키도록 노력하는 것을 말한다.

효과성과 효용성은 공공정책 과정 혹은 제도가 처분할 수 있는 자원을 최대한 이용하면서 사회의 필요를 충족시키는 결과를 생산하는 것을 말하는데, 여기에는 천연자원의 지속가능한 이용과 환경 보호를 포함한다.

2007년 8월 유엔 총회가 승인한 ‘2007 PKO 특별위원회와 관련 실무그룹의 보고서’에는 유엔 안보리 및 사무국과 PKO 군대 공여국과의 협력 방침을 아래와 같이 언급하고 있는데, 여기에 굿 거버넌스 특징들이 반영되어 있음을 알 수 있다. 특별위원회는 ▷ 군대 공여국과의 협의가 PKO의 모든 단계에서 진행되어야 하고, ▷ 안보리에 의한 활동의 갱신 혹은 임무 부여 이전에 충분히 이루어져야 하고, ▷ 또 협의는 PKO 관련 사무총장의 보고서 사본은 공여국들에게 적시에 회람되어야 하고, ▷ 공여국이 안보리와 사무국과의 회합에 적극 참여하는 것을 장려해야 하고, ▷ 사무국은 PKO 임무 수립 및 변경 관련 모임 초청을 공개하고 거기에 모든 공여국들을 초청해야 하고, ▷ PKO 과제 변화, 지휘통제, 군대 축소 등의 기획을 공여국들과 협의할 것을 강조한다.

주 4 참조.

2. 한국의 PKO 정책 방향

이상 살펴본 UN PKO의 원칙과 굿 거버넌스의 특징을 이용하여 한국의 PKO 정책 방향을 검토하려 한다. 논의는 크게 실체적 측면과 절차적 측면으로 나누어 검토할 것이다. 실체적 측면이란 분쟁(후) 현장에서 수행될 PKO 업무 내용과 관련한 사항을 말하는데, 이를 검토하는 데에는 UN PKO의 원칙이 적용될 것이다. 절차적 측면이란 국내에서 PKO 정책을 결정, 집행하는 과정에서 나타날 수 있는 사항을 일컫는데, 이를 검토하는 데에는 굿 거버넌스의 특징을 적용할 것이다.

1) PKO 법률안 검토 의견

현재 국회에 계류 중인 PKO 관련 3개 법률안의 주요 내용은 <표1>과 같다.

<표1> 3개 PKO 법안의 주요 내용

구분	김무성 의원안	송영선 의원안	김명자 의원안
포괄범위	o 유엔 PKO 활동	o 유엔 PKO 활동 다국적 평화유지활동 재해․테러 복구	o 유엔 PKO 활동
파견대상	o 국군 (내용상 민관군)	o 국군 (내용상 민관군)	o 국군 (내용상 민관군)
국회동의	o 350명 이내 전년도 사전동의 가능	o 연대급 이하 90일 이내 사후동의 가능	o 300명 이하 5개월 이내 사후동의 가능
파견기간 연장	o 100명이하 3년이내	o 국회동의규정 준용	o 100명이하 3년이내
철수	o 파견 종료 권고	o 파견종료 및 철수요구 -정부는 특별한 사유가 없는 한 철수	o 철수 요구 -정부 지체없이 철수
국회보고	o 매년 정기국회에 파견실적, 활동상황, 임무 종료 및 철수 등 변동상황 보고	o 매년 파견실적, 참가규모, 활동상황, 변동사항 보고	o 매년 1회 이상 파견 PKO 활동 및 현지상황 보고
PKO부대 지정	o 상비부대 설치․ 운영	o 상비부대 설치․ 운영	o 특정 군부대를 PKO부대로 지정
협의체	o 관계부처 정책협의회 구성	o 협의체구성 (외교부장관 의장, 10인 이내 구성) - 실무위원회 구성	o 규정 없음
예산	o 신규 파견 경비의 예비비집행	o 규정 없음	o 규정 없음
기타	o PKO 요원 교육 훈련, 불이익 금지, 수당 지급 등 규정	o PKO 요원 교육 훈련, 불이익 금지, 수당 지급 등 규정	o PKO 요원 교육 훈련, 불이익 금지, 수당 지급 등 규정

* 출처: 국제연합 평화유지활동 참여에 관한 법률안(김무성 의원 등 43인) 검토보고서, 국회 통일외교통상위원회 수석전문위원 (2007. 11), 6쪽.

가. 실체적 측면에서의 검토

PKO 관련 입법 취지 중, 한국이 평화유지활동을 수행해오고 있고, 헌법 제60조 제2항의 “국군의 외국에의 파견”에 대한 국회 동의권 규정을 PKO에 일률 적용하기 곤란하다는 점에서 PKO 참여의 절차와 운영에 관한 법률 제정 필요성에 공감한다. 이런 제한적 이해 속에서 PKO 관련 세 법안에 대한 의견을 밝히고자 한다.

세 법안의 공통점 중 먼저 꼽을 수 있는 것은 UN PKO에 ‘적극’ 참여한다는 취지를 표명하고 있다는 점이다. 세 법안 모두 UN에서 논의되고 있는 PKO 임무 확대 및 개혁 논의에 대한 한국의 입장, 그것을 한국의 PKO 정책에 적용할 때 고려할 조건 및 능력 등에 대한 깊이 있는 검토는 생략되어 있다. 세 법안은 명시적, 묵시적으로 PKO 업무 확대 및 개혁 논의를 지지하거나 인정한 상태에서, PKO 파병이 (기본적으로 전투 파병이 아니라는 점에서) 비용 대비 이익이 큰 ‘호기’로 판단하고 있는 듯하다. 그러나 유엔 차원의 PKO 확대 및 개혁 논의에 한국이 그동안 어떤 입장을 갖고, 얼마나 관여해왔는지에 대한 판단은 궁금하다. 국민의생명과 직결된 법안에 대한 상정 이유가 빈약하기 짝이 없다.

PKO 임무는 다양해지고 임무간 경계가 흐려지는 경우도 있다(소위 Linkage and Grey Areas). 이를 반영한 듯이, 법안에서도 PKO 임무 범위를 협의의 평화유지활동으로 한정하지 않고 있다. 달리 말하면 현지 사정이 매우 불안정한 상황 속에서도 (유엔의 요청을 받아들여) PKO 임무를 수행할 경우도 발생할 수 있다는 것이다. 그런데 평화유지군이 무력사용의 개연성이 희박하여 안전과 재정적 측면에서 국가부담이 거의 없다고 판단하고 PKO 적극 참여 논리를 펴는 것은 안이한 발상이 아닐 수 없다. 세 법안이 PKO 파견(사실상 군부대 파견) 절차를 간소화 하려는 것도 이러한 단순 판단이거나, 아니면 PKO 파견을 비전투 상황에 한정해 추진하려는 발상으로 추측해볼 수 있다.

PKO 임무 범위에 대해 세 법안이 모두 협의의 평화유지 업무를 포함하고 있는 가운데, 김명자 의원 대표발의안과 송영선 의원 대표발의안은 분쟁예방, 평화조성, 평화강제로 간주할만한 사항을 포함하여 PKO 임무 확대 추세를 반영하고 있다. 한편, 송영선 의원 대표발의안은 안보리 결의 없는 다국적 PKO도 포함시키고 있다. 이상적이라 할 수 있는 김명자 의원 대표발의안은 한국군의 군 수급 구조 및 운용 실태 등을 고려하여 검토할 필요가 있지만, 송영선 의원 대표발의안은 국제정치 게임에 한국인의 생명이 휘둘릴 가능성이 높아 보여 신중한 판단이 요구된다. 그런 점에서 “개별 또는 집단의 국가가 국제연합의 승인을 받아 독립적으로 수행하는 평화유지 또는 기타 군사적 활동은 이에 포함되지 아니한다”고 한 김무성 의원 대표발의안이 인상적이다.

한편, PKO 구성과 관련하여 세 법안 모두 군인에 한정하지 않고 여러 역할을 담당할 민간인을 포함하고 있는데, 이는 PKO의 업무 확대 현상을 반영하고 있다고 할 수 있다. 그런데 법안 제목을 ‘국군부대’로 표현하거나 법안의 주 내용을 군대 파병으로 다루고 있어, 법안이 확대되고 있는 PKO 업무에서 민간인의 비중과 구체적인 역할을 얼마나 인식하고 있는지 의문스럽다. 특히 송영선 의원 대표발의안이 제시하고 있는 PKO 상비부대의 설치․운용은 PKO 기여 수준, 국군의 수급 및 운용 실태, 상비부대 운영의 효율성 등을 종합하여 신중하게 검토하여야 할 것이다. 세 법안은 공통적으로 군부대의 파병 목적과 규모, 역할, 파병 기간 등에 관하여 정부가 결정하고 그를 포함한 파견 여부에 대하여 국회의 동의를 구하고 있는바, ▷ 현지조사 및 파견 결정 과정에 국회와 시민단체의 참여를 보장하고, ▷ 이를 파견기간 연장의 경우에도 적용하여야 할 것이다.

법안은 정부차원의 PKO 파견 업무 소관부처로 국방부와 외교통상부를 상정하고 있으나, PKO의 다양화에 따라 PKO 임무 범위는 두 부처의 관할을 넘어서고 있다. 물론 대유엔관계, 군부대 파견 등 외교통상부와 국방부의 고유 업무가 유지될 것이지만 치안, 각종 구호, 행정, 자문 등 다양한 민간, 준민간영역의 업무가 증가할 것이다. 따라서 PKO 정책은 최소한 국무총리실, 아니면 대통령실에서 관장하면서 범정부 차원에서 수행하는 것이 타당하다고 본다. 따라서 법안에서 국방부와 외교통상부의 고유 업무를 제외한 나머지 업무와 PKO 전체에 관한 주체는 정부라 함이 옳다.

PKO 임무 수행 원칙으로 세 법안 공히 “국제법을 준수하고 국제연합이 부여하는 권한과 지침”으로 언급하고 있다. 여기서 ‘지침’은 “국제연합이 부여하는 PKO 임무수행 원칙과 가이드라인”으로 구체화 할 필요가 있고, 파견 요원의 교육훈련 조항에도 이를 적시하는 것이 좋을 것이다. 또 PKO 요원 선발 대상에 민간인을 공무원으로 한정하지 말고 필요 분야의 전문성과 소질을 갖춘 민간인으로 개방하고, 선발 과정에 (특히 군인을 포함한 공무원의 경우) 자원 우선의 원칙을 추가하는 것이 필요하다.

나. 절차적 측면에서의 검토

앞서 PKO 특별위원회가 안보리 및 사무국에 PKO 공여국과의 협력을 촉구하면서 굿 거버넌스를 반영하고 있는 것을 확인하였다. 이 점은 PKO 잠재 공여국 내 정책결정과정에서 정부와 시민사회 사이에도 그대로 적용되어야 할 것이다. 그런 점에서 볼 때 실체적 측면에서 첫 번째로 지적한 세 법안의 공통 특징(PKO ‘적극’ 참여)이 절차적 측면으로 넘어와서는 민주적 절차를 ‘적극’ 훼손할 우려를 높이고 있다. 무엇보다 한국의 PKO 정책 경과에 대한 정보 공개와 최근 논의되는 새로운 정책 수립 과정에서 의견수렴의 제한성을 지적하지 않을 수 없다. 한국의 외교안보정책에서 참여성은 극도로 제한되어 있는데, PKO 적극 참여를 강변하는 것은 무엇 때문일까?

먼저, 정부의 논의 절차를 짚고 가자. 정부(특히 국방부)는 국민 여론과 심지어는 국회의 검토도 없이 PKO 상비부대 편성 등 자의적인 혹은 국방조직 불리기식 행태를 보이고 있다. PKO 관련 정부의 입장은 PKO 참여는 좋은 것이고 뒤늦은 감마저 있다는 판단 아래, 적극 참여로 가닥을 잡고 그 방법에 골몰하고 있다. 가령, PKO 분담금 납부 순위가 상대적으로 높은 것과 PKO 참가 수준이 낮은 것을 PKO에 기여하는 각각의 방법으로 간주할 수도 (물론 변경할 수도) 있을 것이다. 그런데 PKO 분담금 납부 순위가 11위인데 PKO 참가 수준도 높아야 한다는 단순논리를 전개하고 있다. 한국의 PKO 적정 참여 수준에 대한 최종 결정은 유엔의 PKO 참여 확대 요구와 함께, 한국의 관련 대내적 조건(국방정책, 여론, 대체안 등)을 고려하여 이루어져야 한다.

국회 소관 위원회 전문위원의 지적처럼, 세 법안이 입법 취지와 별개로 파병동의절차의 간소화 혹은 국회의 동의권(혹은 문민통제) 약화 등 위헌 소지를 안고 있다. 이것은 추상적으로 말해 목적 합리성이 수단 합리성을 언제나 정당화 하지 않는다는 점을 보여주고 있다. 보다 중요한 것은 구체적인 문제이다. 파병동의절차의 간소화 혹은 행정부의 파견 절차 촉진 규정은 행정편의주의에 다름 아니고, 외교안보정책에 대한 민주적 결정과 군에 대한 문민통제를 축소하는 처사이고, 법치의 왜곡이다. 외교안보정책 관련 정보공개에 대한 극도의 폐쇄성은 어제 오늘의 일이 아니다. 이번 경우에도 국방부는 해외파병 관련 훈령 공개를 거부하였다. (그것이 대외비가 아닌 것을 인정하면서도, 대외비가 아니라고 모든 자료를 공개하지는 않는다는 답변을 들었을 뿐이다.)

김무성 의원 대표발의안에 대한 국회 통일외교통상위원회 수석전문위원의 검토보고서(2007. 11)가 잘 지적하고 있듯이, 그동안 한국의 PKO 파견동의안에 대한 처리 기록을 살펴보면(표2 참조), 국회동의절차는 정부의 PKO 참여 의지를 존중하여 최대한 신속히 처리되어 짧게는 국회제출 후 본회의 의결까지 불과 3일에 처리되었고 길어도 3주를 넘긴 사례가 거의 없었으므로 법률안의 제안이유 가운데 하나인 “국회 동의 등에 상당한 시간이 소요되어 적기에 PKO 임무에 참여하는 것이 어렵다”는 주장, 심지어는 “국내법의 미비로 국제연합의 요청에 즉각적으로 부응하지 못하고 있다”는 주장은 사실이 아니다. 그런데도 법률 제안 취지에 이같은 거짓을 삽입한 것은 업무의 전문성과 민감성을 이용하여 국민 대다수의 이해와 지지를 구하지 않는, 말하자면 반응성과 책임성을 무시하고 업적주의, 조직이기주의를 추구한 결과라 생각할 수도 있다.

<표2> 해외파견 소요기간 현황

구분	참여 요청	정부 결정	국회 제출	국회 동의	파견	소요기간
						제출～ 동의	요청～ 파견	국회심의비중
소말리아 (공병부대)	93.1.19	93.4.15	93.4.30	93.5.18	93.6.15	18일	147일	12%
서부사하라 (의료지원단)	94.2.28	94.5.30	94.6.28	94.7.14	94.8.9	16일	162일	10%
앙골라 (공병대대)	95.2.9	95.7.7	95.7.12	95.7.15	95.10.4	3일	235일	1%
동티모르 (상록수부대)	99.9.15	99.9.16	99.9.21	99.9.28	99.10.4	7일	19일	37%
레바논 (동명부대)	06.8.17	06.11.28	06.12.4	06.12.15	07.7.4	11일	321일	3%

* 출처: 국제연합 평화유지활동 참여에 관한 법률안(김무성 의원 등 43인) 검토보고서, 국회 통일외교통상위원회 수석전문위원 (2007. 11), 8쪽.

세 법안이 국회의 PKO 파견 동의권과 관련하여 ▷ 각각 나름의 파견 군부대 규모를 내세우거나, ▷ 국제연합의 요청이 있을 경우, ▷ 무력사용의 가능성이 매우 낮다고 판단되는 경우, ▷ 정상적인 국회 동의 절차 진행이 어렵다고 판단되는 경우 등을 상정하여 전년도 사전동의 혹은 일정 기간내 사후동의를 가능하게 해두고 있다. 이 모두는 형식상 대외변수(PKO 참여 확대 요구)에 근거해 대내변수를 거의 고려하지 않는 접근이고, 실제 자의적인 방식으로 PKO 파견에 올인 하는 태도에 다름 아니다. PKO 파견 (재)연장과 관련한 법안 내용도 마찬가지 지적을 받을 수 있다. 정부의 입장이 반영된 것으로 볼 수 있는 세 법안이 국회의 PKO 파견 동의권을 축소하는 이유로 파견 시일의 지체와 유엔의 요청 등 두 가지를 들고 있다. 첫째 이유는 사실과 다르고, 둘째 이유는 대내적 조건과 의사를 무시하는 처사라는 점에서 모두 국회(곧 국민) 무시, 행정편의주의 발상이라 지적하지 않을 수 없다.

2) PKO 정책 방향 및 과제

PKO가 세계평화에 기여하면서 한국의 국가이익을 증진할 수 있는 좋은 대외정책 영역이라는 데에 이의를 제기할 수 없다. 다만, 그 반대가 반드시 성립하지 않는다는 점을 지적해두고 싶다.

PKO는 현실주의자에게는 국가주권 행사의 일환이고, 자유주의자에게는 국제협력 증진의 방편이고, 세계주의자에게는 세계평화 실현의 호재이고, 마르크스주의자가 보기에는 제국주의세력의 영향력 확대의 수단일 것이다. 한국에서도 PKO를 보는 시각은 단일하지 않다. 그렇다면 여기에서의 논의의 방향은 무엇인가? 비록 잠정적이지만, 국제사회가 합의하고 있는 PKO 관련 행동규범을 준수하고 민주적 절차를 충분히 밟아 적정 참여 수준과 방법을 결정하자는 것이다. 이 두 가지 조건의 동시 충족이 필요하다는 것이다.

유엔에서의 PKO 활성화 노력과 개혁 논의는 그 자체로 의미가 있다. 분쟁 요인이 다양화 되고 근본원인이 치유되지 않는 가운데 분쟁은 지속되고 국경을 넘고, 해당 지역 시민의 삶의 질은 황폐화 되어간다. 국제사회의 공동 책임이 아닐 수 없다. PKO는 확대되고 그 역할은 더욱 높아질 것이고 그렇게 되어야 한다. 그런 만큼 PKO 임무 수행의 원칙과 가이드라인이 재수립되고 조직 및 실제 임무수행이 더욱 효율성을 가져야 한다. 특히 2008년 PKO 원칙과 가이드라인에서 밝히고 있는 동의성, 신뢰성 등 6가지 사항은 유엔 사무국과 PKO 공여국이 다함께 준수하고 달성할 기준이다. 무조건 PKO에 참여하고 지지하는 것이 능사가 아닌 이유 중 하나가 여기에 있다. 더욱 높아지고 있는 PKO의 역할에 대해 국제사회가 어떻게 능동적으로 대응할 것인지, 새롭게 조성되고 있는 국제안보 상황에 직면하여 PKO는 어떤 개혁조치를 통해 국제 안보와 평화 증진에 기여할 것인지를 궁리해내야 한다. 한국이 유엔의 PKO 확대 요청에 따라 파견 인원을 늘리기에 앞서 이런 근본적인 물음에 대해 자체적으로, 그리고 유엔의 관련 논의에 적극 관여하는 것이 순서일 것이다.

한편, UN PKO의 보편타당한 임무에 대한 국제사회의 지지와 참여에도 불구하고, 일국이 PKO에 참여하는 적정 수준과 방법은 일국의 여건과 능력에 크게 의존한다. 최근 한국에서의 PKO 논의는 이런 검토를 등한시 하고 있는 것처럼 보인다. 또 과거 외교안보정책 결정과정이 보여온 나쁜 관행처럼, PKO 논의에서도 굿 거버넌스는 찾아보기 어렵다. 민주사회에서 정부의 모든 정책은 문민통제에서 벗어날 수 없다. 또 대의제는 참여정치를 대체하는 것이 아니라 보완하는 역할을 한다는 점을 명심할 필요가 있다.

정부의 평가처럼, 그동안 한국의 PKO 참여는 국제적으로 모범이 되었고 해당 국가(혹은 지역사회)로부터 신뢰를 얻어왔다. 그 결과 세계평화와 국가이익의 조화를 이루어왔는지도 모른다. 그러나 다른 한편, 이라크, 아프가니스탄, 레바논 파병 등 최근의 파병 조치는 거센 비판에 직면하였다. 여기서, PKO 논의는 유엔 안보리가 승인하지 않은 다국적군의 평화활동을 포함하지 않음을 분명히 하고자 한다. 유엔 안보리가 승인하는 PKO 활동에 대한 한국의 기본방향과 관련하여 다음 몇 가지를 제안해본다.

먼저, PKO에 대한 인식의 전환이다. PKO의 임무 확대, 활동 유형의 다양화 등을 반영하여 PKO를 군사작전이라는 인식에서 탈피하여 민관합동 국제평화사업이라는 인식으로의 전환이 필요하다. 위에서 검토한 세 법안은 PKO 참여 주체에 민간인을 포함하고 있기는 하지만 이러한 발상의 전환이 이루어져 있지 않은 것 같다. 따라서 논의는 국방당국, 혹은 정부에서만 할 일이 아니다. 이런 발상의 전환을 통해 UN PKO 원칙과 굿 거버넌스가 만날 수 있다. 즉 이제 한국의 PKO 참여 확대 방향은 군대 파견으로 한정되지 않고 다양한 민사활동으로 확대하고 거기에 시민사회의 창의성을 동원할 수 있을 것이다. 이를 위해 정부 관계기관, 전문가, 시민단체가 다같이 한국의 건설적인 PKO 참여 방향을 논의하는 정책협의체를 운영할 것을 제안한다. 특히 다양해진 PKO 임무(소위 다차원적 PKO 포함)에 민간의 참여를 늘리고 시민의 생명 위험을 줄이기 위해서, 민간의 참여에 기반한 PKO 성공사례를 발굴하고 그 방안을 개발하는 노력을 기울여야 할 것이다. 그런 맥락에서 국방부가 추진하고 있는 것으로 알려진 ‘국가급 PKO 센터’보다는 반관반민의 위상을 가진 PKO 전문 연구교육기관 수립을 검토해볼만 하다.

둘째, PKO에 대한 인식전환과 시민사회의 참여에도 불구하고, 여전히 중요한 것은 생명이 직결되는 군부대 파견에 관한 사항이다. 이에 대해서는 PKO 파견을 군이 포함된 경우와 민간인만으로 구성된 경우를 나누어 검토해볼 수 있을 것이다. 군이 포함된 PKO의 경우 그 규모에 관계없이 국회가 동의권을 행사해야 한다. 반면에, 민간인만으로 구성되는 PKO 파견의 경우는 정부 차원의 안전 조치 확보를 국회에 사전 보고하고 대통령 주재 국무회의에서 결정할 수도 있도록 하는 방안을 신중히 검토해볼 수 있다. 이때 ‘정부 차원의 안전 조치’와 그 ‘확보’ 방안에 대한 구체적인 사항은 대통령령으로 제정할 수 있도록 한다. 파병 기간은 두 경우 모두 1년으로 하고, 연장 혹은 재연장도 1년씩으로 하는 것이 적절하다. PKO 임무 수행에 대한 국회보고는 1년에 2회 이상으로 한다. 이상과 같은 규정은 PKO 참여 확대와 그에 대한 민주적 통제를 조화시키려는 취지에서 비롯된 것으로서 효율성과 효과성, 책임성을 부각시키는 의미를 갖는다. PKO 철수도 파병 (재)연장이 이루어지지 않거나 임무 종료가 이루어지면 지체 없이 철수하여야 한다.

셋째, 평화와 민주주의, 대외정책의 대내적 제약에 관한 문제이다. 세 법안의 공통 기조와 정부의 PKO 상비군 설치 발상 등에서 나타난 가장 큰 문제는, 안보 혹은 평화와 같은 공공재, 그것도 국민의 생명권과 직결되는 중대 사안에 관하여 문민통제를 약화시키려는 사고와 그런 사고의 문제점을 의식하지 못하고 있는 점에 대한 놀라움이다. 그리고 그런 사고에 국회도 정부의 편의적 발상에 순응하고 있는 것처럼 보인다. 주관적 판단이 개입될 여지가 있는 국내외적 변수에 대한 판단이 설 경우에, 일정 규모가 되지 않으면 국회 동의가 불필요하다는 발상의 기저에 무엇이 자리하고 있을까. 이 점에서 민주주의는 실수를 줄이고, 결정에 공동참여하고 공동책임 지는 장점을 가지고 있다.

정부와 국회는 한국이 유엔 사무총장을 배출했다고 해서, PKO를 선호하는 대통령이 취임했다고 해서, 유엔이 요구한다고 해서 파견 규모를 늘리고 그 절차를 편리하게 할 것인가? 오히려 지금 우리는 그동안 UN PKO, 다국적군 참여 등 여러 유형의 PKO 관련 경험을 평가하고, 능동적인 PKO 정책 수립을 위해 다양한 검토와 의견 수렴이 필요하다. 이와 관련하여, PKO가 정치, 외교, 안보 등의 측면에서 어떤 성격을 갖고 있는지를 정리한 후 한국의 PKO 정책 기본방향을 수립하는 것이 일차 과제이다. 그 연장선상에서 ▷ 오늘날 국제 분쟁 양상 및 요인 분석, 그에 대한 PKO의 성공 및 실패 사례로부터의 교훈 도출, ▷ UN PKO 정책 및 개혁 논의 적극 참여 및 모니터링, ▷ 한국이 기여할 수 있는 일반적, 독창적 PKO 참여 방안 개발, ▷ PKO 교육훈련을 위한 인적, 제도적 기반 확충 등의 과제를 해결해야 할 것이다. 우리는 UN PKO 원칙과 굿 거버넌스에 기반해 정책 대안을 개발, 시행하면서 국내 평화와 국제 평화를 동시에 맛볼 수도 있을 것이다. ☼

	발제 2
	'기여외교'와 ODA 정책 방향
	조시현 / 건국대 법대 교수

I. 이명박정부의 ‘기여외교’정책과 ODA문제

최근 몇 년 사이 공적개발원조(Official Development Assistance, 이하 ODA)를 포함한 한국의 대외원조에 대한 관심은 증가일로에 있다. 이러한 관심에 발맞추어 지난 대통령선거의 주요후보들도 이와 관련한 공약을 내놓은 바 있다. 2008년 2월 25일 출범한 이명박정부는 대통령 취임사에서 ‘글로벌 외교’를 표방하며 “인종과 종교, 빈부의 차이를 넘어 세계의 모든 나라, 모든 사람들과 친구가 되겠”으며, “민주주의와 시장경제라는 인류 공동의 가치를 존중하면서 지구촌의 평화와 발전에 동참하겠다”고 밝혔다.

특히 이명박 대통령은  “우리의 경제규모와 외교역량에 걸맞게 인류 보편의 가치를 구현하는 기여외교”의 일환으로 무엇보다 ODA의 확대를 천명하였다. 이러한 방침은 대통령직인수위원회가 밝힌 이명박정부의 국정과제에서도 확인된다. 국정지표로 설정된 ‘글로벌 코리아’의 중점과제의 하나로 “기여외교를 위한 대외개발원조(ODA)의 확대”가 들어가 있으며, “자원, 에너지 외교”와 “인권외교 및 문화외교 강화”도 과제에 들어간다.

이러한 현란한 수사 속에 아직까지는 ‘기여외교’와 ODA의 확대가 구체적으로 어떠한 모습으로 나타날지는 알 수 없으나 경제만능의 실용주의를 국정철학으로 삼고 있는 새 정부의 ODA정책은 한미관계와 남북관계에 관한 과거회귀적 동향을 볼 때 우려할 대목도 있다. 아래에서는 간단하게 ODA가 무엇인지 살펴보고, 한국의 ODA현황과 ODA와 관련한 국제사회의 움직임을 검토하고 바람직한 ODA정책을 논의한다.

II. ODA 개념과 한국의 현황

공적개발원조(ODA)라는 개념은 경제협력개발기구(OECD)의 개발원조위원회(Development Assistance Committee, 이하 DAC)가 정의한 것이 널리 통용되고 있다. 이에 따르면 ODA는 개발도상국의 ‘경제개발 및 복지증진’을 목적으로 국가의 공공기관이 개도국이나 국제기구에 제공하는 자금을 뜻한다. 이러한 공적 자금의 제공은 차관만을 뜻하지 않고 식량원조나 부채탕감, 프로그램 지원 등 다양한 유상, 무상의 원조사업을 포함한다. ODA는 특정 국가 또는 국제사회에서 발생하는 여러 문제들을 공동으로 해결하기 위한 협력수단의 하나이다. 국제협력 또는 경제협력의 차원에서 흔히 이루어지는 대외원조의 한 방편으로서의 ODA는 법적으로는 이를 요청할 권리나 제공할 의무로서는 아직까지 확립되지 않았으며, 각 국가의 선의와 자발성에 기초하고 있다.

“다음의 조건을 충족하는 중앙 및 지방 정부를 포함한 공공기관이나 이를 집행하는 기관이 개발도상국 및 국제기구에 제공한 자금의 흐름(Resource Flows):

a) 중앙정부와 지방정부를 포함한 공공부문 또는 그 실시기관에 의해 개발도상국, 국제기구 또는 개발NGO에 공여될 것.

b) 개발도상국의 경제개발 및 복지증진에 기여하는 것이 주목적일 것.

c) 차관일 경우, 양허성이 있는(concessional) 재원이어야 하며 증여율(Grant Element)이 25% 이상이어야 할 것.

d) DAC 수원국 리스트에 속해 있는 국가 및 동 국가를 주요수혜대상으로 하는 국제기구를 대상으로 할 것.” DAC Statistics Reporting Directives; 번역은 https://www.koica.go.kr/ 참조.

한국은 해방후 미국과 유엔 등의 원조를 받아왔으나, 1987년 대외경제협력기금(EDCF)를 설치하여 유상원조를 시작하고, 1991년에는 한국국제협력단(KOICA)를 설립하여 무상원조를 실시하고 있다. 1995년 수원국으로서의 지위를 졸업한 한국은 1996년 OECD에 가입하고 현재 DAC의 가입절차를 밟고 있다. 2006년 현재 한국 ODA의 지원규모는 GNI 대비 0.05%로 총액 4억 4천 6백만 달러이다. 이는 OECD DAC회원국 평균의 1/5에 불과한 것으로 그 동안 증액내지 확대할 것이 꾸준히 요청되어 왔으며, 이미 구 정부 하에서 2009년까지 현재 규모의 두 배인 GNI 대비 0.1% 수준으로 증액하기로 하는 계획이 세워진 바 있다.

http://www.koreaexim.go.kr 참조.

한국ODA는 OECD기준에만 비추어보더라도 그 규모가 지나치게 작다는 점뿐만 아니라 ODA사업의 집행이 관련 국제규범에 따라서 이루어지는지, 국민들의 개발협력에 대한 인식과 공감대가 충분한지 등의 점에서도 문제되고 있다. 노무현정부에서 한국수출입은행과 한국국제협력단으로 이원화된 ODA실시기관을 통합하는 문제, ODA에 관한 종합법률을 제정하는 문제 등이 논의되었으나 관련부처의 이기주의, 직역확대의 이해관계에 부딪혀 성과를 거두지 못하였다. ODA확대가 기왕에 선거공약과 국정과제로 채택된 만큼 ‘기여외교’라는 이름에 걸맞기 위해서는 단순한 양적 팽창이상의 것을 담아야할 것이다.

III. 국제사회의 ODA동향

역사적으로 제국주의국가의 식민지 개발에서 기원한 ODA는 특히 제2차 세계대전 후 이루어진 미국의 전후복구원조, 사회주의 국가들 사이의 원조를 비롯하여 유엔과 각종 국제기구의 원조프로그램 등을 거쳐 오늘날에는 개발뿐만 아니라 빈곤, AIDS, 환경, 여성, 인권, 분쟁, 인간안보, 평화, 테러리즘 등 국제사회가 당면한 각종 문제들의 해결과 다양한 가치들을 실현하는 수단으로 인식되고 발전하고 있다.

국제사회에서 ODA에 관한 논의는 원조국의 핵심을 이루는 OECD가 중심이 되어 이루어졌지만 개발문제가 가지는 복잡성과 개발원조가 가지는 중요성에 따라 전지구적 관심은 날로 증대하고 있다. 최근의 국제사회의 ODA와 관련한 움직임은 원조의 목적과 개발과 인권의 관계에 대한 새로운 이해, 개발문제에 관한 유엔의 역할 증대로 특징지울 수 있다. 요컨대 ODA를 더 이상 경제개발 중심의 개발개념으로 이해하기는 어렵고 새로운 접근방법이 마련되고 있는 상태이다.

1. 경제에서 환경, 인권, 평화로

원조의 목적과 강조점의 변화는 예컨대 DAC의 개발협력에 대한 접근방법과 패러다임의 발전과정을 통하여 살펴볼 수 있다. 1970년대에 DAC는 인간의 기본적인 욕구(basic human needs)와 신국제경제질서(NIEO)를 강조하고, 1985년에는 ODA사업에 대한 환경영향평가를 권고하였다. 1989년에는 DAC에서 참여개발(participatory development)이라는 개념이 논의되고, 1990년대에는 환경의 지속가능한 개발(sustainable development)이 화두가 되었다. 한편 1980년대에는 시장지향형 구조조정을 위한 ODA가 강조되었으나 90년대에 들어 인간개발(human development), 굿거버넌스(good governance), 빈곤감소(poverty reduction), 최빈국에 대한 부채탕감, 성 평등(gender equality), 분쟁방지(conflict prevention)와 평화문제에 초점을 둔 새로운 개발패러다임의 모색이 본격화되었다. DAC는 2000년 유엔의 새천년개발목표(Millenium Development Goals, 이하 MDG) 설정에 호응하여 2001년 최빈국에 대한 비구속성 원조에 대한 권고와 빈곤감소에 관한 지침(Guideline on Poverty Reduction)을 채택하였다. 보다 최근에는 안보, 개발, 인권을 통합적으로 접근하는 유엔의 동향과 합치하여 DAC는 분쟁과 테러리즘 방지, 안보강화를 위한 ODA의 역할을 강조하고 2005년 파리선언에서 ODA의 실효성(effectiveness)을 담보하려고 한다.

한국인권재단 ODA연구팀, □ODA정책이 수원국의 인권에 미치는 영향□, 2007년도 국가인권위원회 연구용역 보고서 참조.

이와 같이 ODA의 개념은 전통적으로 이해되어온 경제협력의 방법에 그치지 않고 시대상황에 따라 다양한 문제를 해결하는 수단으로 활용되고 있으며 이러한 흐름은 환경, 여성, 인권, 평화 문제에 대한 국제규범의 발전과 보조를 같이 하고 있음을 알 수 있다. 또한 이러한 OECD의 정책변화는 선진국들의 ODA가 그 동안 자국의 이익과 영향력을 확대하는 수단에 불과하다는 끊임없는 비판과 오욕 속에서 제대로 성과를 거두지 못했음을 인정하고 본받을 만한 모범을 선정하고 관련 정책을 끊임없이 개선하려는 노력 끝에 나왔다는 점도 주목된다.

2. 개발에서 인권으로

한편 유엔에서 개발문제는 애당초 국가와 국가차원의 경제협력문제로 접근되었으며 선진국과 후진국, 남북문제, 신생독립국의 지원 등의 차원에서 다루어졌다. 그러나 1980년에 이르러 개발은 인권문제의 하나로 인식되어 1986년 발전권(right to development)에 관한 유엔선언이 채택되었다. 이제 개발 또는 발전은 인간의 권리로 정의되어 “모든 사람의 인권과 자유가 보장되는 경제적, 사회적, 문화적, 정치적 발전에 참여하고, 기여하고, 이를 누릴 수 있는 권리”로 파악된다(총회 결의 제41/128호). 이러한 국제인권규범은 ODA에 있어서 정책이나 프로그램을 수립, 집행, 평가하는 모든 단계에서 인권이 고려되어야하고, 현지주민의 인권을 실현하는 것이어야 하고, 국가는 ODA를 통하여 인권을 침해하지 않을 의무를 부담함을 뜻한다.

개발에 있어서 인권을 담보하는 방안에 대한 논의는 냉전의 종식과 함께 1990년대이래 ‘개발에 대한 인권에 기초한 접근방법’(Human Rights Based Approach to Development, HRBAD 또는 RBA)을 중심으로 개발과 인권을 통합적으로 사고하기 시작하고, 참여, 책임성(책무성, accountability), 역량강화(empowerment), 차별금지의 원칙 등이 내용으로 담고 있다.

3. 유엔의 ODA증액 요구와 국제기준의 발전

탈냉전으로 위상과 역할을 강화할 수 있게 된 유엔체제는 개발문제에 대한 적극적인 활동을 계속하고 있다. 1995년 코펜하겐의 사회개발 정상회의, 2000년 새천년정상회의(Millenium Summit)을 거쳐 유엔은 2015년까지 전 세계 절대빈곤층을 절반 수준으로 줄이고 지속가능한 발전을 달성하기 위해 새천년개발목표(Millenium Development Goals, MDG)를 설정하고 추진하고 있다(총회 결의 제55/2호). 9.11이후에도 2002년 몬테레이(Monterrey) 개발재원 정상회의에서 선진국이 국민총생산(GNP) 대비 ODA를  0.7%까지 확대하기 위해 노력하기로 결의하고, 2005년 9월 유엔 특별 정상회의에서 ODA 확대 등 MDG 이행 실적을 중간점검하고, MDG 달성의지를 재천명하였다.

이와 같이 국제사회는 한편으로는 지구적 차원의 빈곤을 퇴치하기 위하여 지속가능한 발전의 주요정책과제로 ODA의 증액을 권장하며, 다른 한편으로는 ODA와 관련한 국제기준 마련을 위하여 노력하고 있다.

IV. 한국ODA, 어디로 갈 것인가?

이명박정부의 외교슬로건의 하나로 내건 ‘기여외교’는 취임사가 밝히고 있듯이 ‘인류 보편의 가치’를 실현시키는데 목적이 있어야할 것이다. 이러한 보편적 가치가 무엇을 가리키는지는 좀더 두고봐야하겠지만 그 동안 어렵게 이루어놓은 평화, 인권, 환경, 발전 등에 관한 구체적인 국제적인 합의와 규범을 무시한 것이어서는 안될 것이다. ODA의 확대를 ODA 규모의 확대로 본다면 이명박정부의 정책은 전혀 새로운 점이 없고, 내세울 만한 것이 못되며 오랫동안 해온 국제사회에 대한 공약의 이행에 다름 아니다. 원조여부와 규모는 각국이 알아서 결정할 사항이라고 할 수 있지만 적정한 규모의 원조는 이제 한국이 국제사회의 책임 있는 일원임을 보여주는 도덕적 당위라고 할 수 있다.

최근 어두운 세계경제 전망으로 ODA증액이라는 단순한 약속조차 실현될지 알 수 없지만 더 큰 문제는 원조를 어떻게 하겠다는 비전이나 철학이 보이지 않는다는 것이다. 보편적 가치에 기여한다는 것은 자칫 어떠한 원조라도 그 자체 선이라는, 모든 것을 정당화하는 구두선에 그칠 수 있다. 국가인권위원회를 대통령직속기구로 하겠다는 발상에서 보듯이 벌써부터 국제규범을 무시하며 수구적인 계보에 따른 사고방식의 징후가 여기저기에서 나타나고 있다. 경제논리가 다른 모든 가치를 압도하고, 한미동맹의 강화 속에 이라크전쟁의 재건사업을 수주하기 위한 초석을 닦는다는 의미에서의 ODA 확대론이나 ‘자원외교’는 다름 아닌 최빈국 등을 제친, 자원 부존국으로의 원조집중이 아니냐는 우려가 등장하고 있다. ODA를 국익에 도움이 되는가의 차원에서만 논의하는 지형에서 인권, 평화, 환경과 같은 진정한 보편적 가치에 관한 생각과 논의가 설 곳이 있는지 의문이다.

국제규범이 발전을 통한 이익은 모든 사람이 누릴 수 있어야한다고 못박고 있음을 볼 때 과연 누구를 위한 ODA확대일지도 궁금하게 한다. 이명박정부는 실용주의의 모토 아래 ODA를 지원대상국의 주민들의 권익을 오히려 짓밟고 한국경제를 살리겠다는 것인지, 해외진출 한국기업의 사업환경 개선과 같은 미시적 이익추구의 수단으로만 인식하는 것은 아닌지 묻고 싶다. 원조를 하고도 지탄을 받고 있는 일본ODA의 전철을 답습하며 편협한 국수주의적 손익계산에 빠져 도움이 필요한 지구촌주민들에게 외면당하는 ‘추한 한국’의 ODA를 구현하자는 것인가?

ODA는 시장문제로 볼 수 없다. ODA를 국익이나 기타 이익과 결부시킬 때 이미 그것은 ODA가 아니라 통상이나 산업정책 차원으로 넘어간다. ODA를 전통적인 외교정책의 수단으로 볼 수 있을지도 의문이다. 개발이나 발전이 무엇인지 근본적인 성찰을 요구하는 국제사회에서 오용되고 남용된 ODA사례를 베껴올 것이 아니라 자기중심적이고 폐쇄적인 사유에서 벗어나 지구촌의 고통 받는 사람들을 위하여 무엇을 할 것인지 먼저 묻는데서 출발하여야한다. ODA확대정책이 알맹이 있는 성과를 거두기 위해서는 무엇보다 ODA에 대한 기본적인 생각과 정책을 시민사회의 참여 아래 민주적으로 확립하고, 관련 국제규범의 틀 속에서 ODA법제와 정책을 가다듬고, ODA가 대상국 주민들의 삶과 인권을 개선할 수 있도록 시민사회의 감시 속에 집행돼나가야 한다. ☼

	토론
	PKO 파병 특별법 제정 논의의 법적 문제점
	송상교 / 변호사, 민주사회를위한변호사모임

1. pko 특별법 논의의 문제점

○ 특별법안 제정 필요성의 논리 : 첫째, PKO에 적극 참여하여 국제무대에서의 위상을 제고할 필요성이 크다는 것, 둘째, 이에 맞추어 국군의 해외파병의 신속성과 기동성을 이루고 나아가 파병 상비부대를 설치할 근거를 만들 필요성이 크다는 것

○ 특히 두 번째 중심으로 PKO 특별법 제정 논의가 이루어짐. 기존에는 해외파병에 관한 법적 근거가 없었기 때문에 PKO 등 국군의 해외파병에 있어서는 헌법 제60조제2항에 근거하여 매번 파견규모 및 기간 등을 구체적으로 정하여 국회동의를 받고, 파병기간 연장의 경우에도 마찬가지로 국회동의를 받아야 했다는 점이 문제라고 인식. 국회에서 특별법으로 법적 근거를 만들면 국회 동의절차를 간소화할 수 있을 것이라는 인식.

○ 우리 헌법 체계상 과연 국군의 해외파병에 있어서 국회 동의절차의 전부 또는 일부를 생략하도록 하는 법률의 제정이 가능한지 문제. 문제는 특별법으로 법적 근거가 마련되어 있지 않은 것이 아니라. 우리 헌법 제60조제2항이 국군의 해외파병에 대하여 국회의 동의를 얻도록 규정하고 있다는 것 자체에 있음.

2. 현재 논의되는 pko법안들의 위헌성

(1) 현행 헌법 규정상 법률로 국군의 해외파병에 관한 국회동의권을 법률로 축소하는 것은 위헌

○ 우리 헌법은 대통령의 국군통수권 중 국회동의를 받아야 하는 범위를 스스로 정해두고 있어 별도로 헌법내용에 정한 내용을 수정하는 것은 위헌의 소지 크다

- 헌법 제60조제2항은 대통령의 국군통수권에 대한 국회의 사전통제장치 규정. 다만, 모든 국군통수권에 대하여 동의권을 인정하지 않고, 단지 선전포고, 국군의 해외파견, 외국군대의 주류에 대하여만 국회의 동의권을 규정하고 있을 뿐이다. 이처럼 우리 헌법은 대통령의 국군통수권 중 국회의 동의가 필요한 행위의 범위를 이미 헌법에서 구체적으로 정해두는 방식을 취하고 있다.

○ 법률로 해외파병의 절차를 다시 정하려면 헌법에서 이를 위임한다는 규정을 두어야 하는데, 우리 헌법은 그런 법률위임규정을 두고 있지 않다.

-헌법 제60조제2항은 국회동의가 필요한 해외파병의 구체적 범위를 법률에서 다시 정하도록 위임하고 있지도 않다. 만약 헌법이 국회에서 법률로 이를 다시 위임할 수 있도록 하려는 취지였다면, “법률이 정한 바에 따라”(헌법 제24조, 25조 등), 또는 “동의의 범위 등은 법률로 정한다“(헌법제23조제1항 등)라는 방식으로 규정하였어야 한다.

헌법 제24조 : 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다.

헌법 제25조 : 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다.

헌법 제23조제1항 모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.

○ 헌법규정

-대통령은 헌법과 법률이 정하는 바에 따라 국군을 통수한다(헌법제74조제1항).

-국군통수에 관하여 헌법이 정하는 조항 : 국가안전보장회의자문과 국무회의 심의(헌법제89조6호,제91조), 국군의 해외파병시 국회 사전동의(헌법제60조제2항) 등

국회는 선전포고, 국군의 외국에의 파견 또는 외국군대의 대한민국 영역 안에서 주유에 대한 동의권을 가진다.

-국군통수에 관하여 법률로 정할 수 있는 조항 : 국군의 조직과 편성 조항(헌법제74조제2항) 및 이에 따른 국군조직법, 향토예비군설치법 등이 있다.

헌법제74조제2항 : 국군의 조직과 편성은 법률로 정한다.

김철수. 헌법학개론(전정신판). 박영사.822면.

(2) 사후동의 또는 전년도 포괄적 사전동의로 국회동의를 완화하는 방안이 헌법해석상 허용되는지 여부

○ 헌법상 해외파병에 대한 국회동의의 성격

-헌법이 군대의 해외파견에 대하여 명시적으로 입법권자인 국회에 동의권을 부여한 것은 구체적 상황을 고려하여 해외파견 여부를 그때그때 사안마다 판단하도록 함으로써 국민의 대표기관인 국회에 의해 군통수권자인 대통령을 견제하도록 하기 위한 것. 따라서, 국회동의권은 추상적인 동의권을 말하는 것이 아니고, 매번의 파병시마다 해당 파병의 구체적인 내용과 성격을 검토하여 사전에 해당 파병에 대한 동의를 하는 권한을 말하는 것임(개별적, 사전적 권한).

오동석. <군대의 국제연합평화유지활동 파견법안 검토> 2005. 11. 12. 오동석은 위 글에서 “군사주권의 본질적 내용을 구성하는 군대의 군사작용에 대하여 국회가 가지는 국정통제권은 주권자인 국민으로부터 위임받은 것이기 때문에 헌법에 명시적․구체적 근거가 있지 않은 한 국회가 자의적으로 포기할 수 있는 권한이 아니다.”고 하고, 이어 “두 법안(송영선, 김명자안)은 국회의 개별적(매 파병시마다)․구체적(파견내용에 대한) 동의권을 일반적(일정 규모 이하의 파병에 대하여)․추상적(일정 요건에 해당하기만 하면) 법률로써 박탈하여 집행부에 백지위임한 것이어서 동의권과 입법권을 구별하여 규정한 헌법의 명시적 규정을 위배한 것이다“라고 함

○사후보고 및 동의의 위헌성(송영선 안, 김명자 안)

- 이는 사실상 파병 여부 및 인원, 기간을 대통령과 행정부의 독자적 판단에 맡겨두는 결과. 이미 파병이 이루어진 뒤에는 ‘현실론’(파병된 인력을 철수하는데 소요되는 비용, 국제사회에 대한 신뢰 문제 등) 때문에 사후동의절차는 유명무실하여질 것임. 민주사회에서 pko라고 하더라도 국익문제 등 여러 가지 논란이 생기는 것은 불가피한 것. 그래서, 사전통제, 즉 사전에 구체적인 정보를 놓고 국회와 시민사회가 토론을 벌인 후 판단하는 절차가 중요한 것. 이라크 파병동의 과정에서 파병의 정당성이나 국익과 관련하여 많은 국민적 논란이 있었던 점은 이러한 사전통제의 중요성을 말해주는 것임. 국회의 동의권은 자의적 파병 방지와 국익보호를 위한 유일한 사전 통제장치이므로, 사후동의는 위헌임.

○ 전년도 포괄적 사전동의의 위헌성(김무성 안)

- 김무성 안은 병력규모 350명 범위 내에서 익년도 신규파견에 대한 동의를 미리 신청하여 동의를 받을 수 있도록 하는 규정 제안함. 이 규정에 따르면 정부는 개별적인 파병 내용과 범위 등을 구체적으로 제시하지 않고도 350명이라는 일종의 쿼터를 정해놓고 그 범위 안에서는 일반적, 사전적 동의를 얻을 수 있게 됨. 이는 개별적 국회동의의 원칙에 반하는 것임. 형식은 사전동의의 형식을 유지하는 것이지만, 사전동의권의 취지를 훼손하는 점에서는 오히려 사후동의보다 더 큰 위험성이 있음. 사전에 주어진 쿼터 안에서는 일반적 동의를 얻을 수 있기 때문에(백지위임), 막상 익년도에 구체적인 파병이 이루어질 경우 이를 통제할 방법이 전무하게 됨. 게다가, 국회의 사전동의를 받았다는 형식이 갖추어져 있다는 이유로 어떠한 사후적 문제제기도 무력화될 수 있는 가능성이 매우 큼

제5조제2항 “정부는 필요하다고 판단하는 경우 정기 국회에 병력규모 350명 범위 내에서 익년도 국군부대 신규파견에 대한 동의를 미리 신청할 수 있다. (이하 생략)

(3) 소규모 병력 파견시에는 국회동의를 완화할 수 있다?

○세 법안 모두 파견 병력 규모를 기준으로 소규모 병력 파병시 국회동의 완화 필요성을 언급하고 있음.

-김명자 안 : 정부가 국회의 동의를 기다릴 수 없는 급박한 사유가 있고, 파견부대 규모가 300명 이하인 경우에 국회에 ‘통보’하고 파병할 수 있도록 정하고 있다(안 제3조2항).

-송영선 안 : ‘연대급 병력’ 이하를 파견할 경우는 사전동의 예외로 인정(연대급 병력은 300명보다 훨씬 많은 인원으로써 김명자안보다 문제의 소지가 더욱 큼)

-김무성 안 : 350명 범위 내에서는 포괄적 사전동의 가능(5조2항), 파견부대 규모가 100명 이하인 경우 파견기간 연장에 관한 동의를 3년 단위로 할 수 있음(원칙은 3년 단위로 연장 동의 받게 되어 있음)

○ 병력 규모를 기준으로 국회동의를 완화할 수 있다는 발상은 헌법상 전혀 근거가 없음.

- 실제 대부분의 파병은 300명을 넘지 않고 있는 실정이므로, 사실상 대부분의 파병에 대하여 국회동의를 면제하여주는 결과가 됨. : 외교통상부 및 국회 자료에 의하면, 지난 93년 소말리아 파병 이래 14회의 pko 참여를 하였는데, 이들 파견부대 규모는 대개 몇십명에서 백여명 정도였고, 300명을 초과한 경우는 동티모르(종료, 이 역시 2003년에 250명으로 축소), 그리고 현재는 레바논 밖에 없음. pko 특성상 실제로 단일 파견 규모가 300명을 넘는 경우는 흔치 않음.

- 병력을 기준으로 완화할 경우, 필연적으로 이를 이용한 편법이 발생할 것임 : 정부가 300명 기준을 회피하기 위하여 파견병력이 실질적으로 300명이 넘을 경우에도 파견 인원을 분산하여 수회에 걸쳐 파견할 가능성을 생각할 수 있음.

(4) 지나치게 넓은 예외사유의 문제 : 필연적으로 국회동의권을 90% 이상 무력화시킬 것임

○각 안이 인정한 예외사유들

-송영선 안 : 연대급 미만 파견병력 기준 외에 다음의 사전동의 예외사유를 두고 있음(안 제6조 ③항). 국제연합 혹은 그에 의해 위임된 주체로부터 신속한 파견에 대한 강력한 요청이 있는 경우(1호), 자연재해 등으로 인해 파견대상 지역의 복구 및 구호작업이 시급하다고 판단되는 경우(2호), 정상적인 국회 동의 절차 진행이 어렵다고 판단되는 경우(3호), 그 밖에 시간적․상황적 여건상 파견의 지연이 국익이나 파견부대의 평화유지활동 효율성을 저해할 수 있다고 판단되는 경우(4호).

-김명자안 : 국제연합의 신속한 파병 요청이 있고 정부가 국회의 동의를 기다릴 수 없는 급박한 사유(안 제3조2항)

-김무성안 :  350명 범위 내에서는 익년도 국군부대 신규파견에 대한 동의를 미리 신청할 수 있다. 이에 대한 국회의 동의가 있는 경우 정부는 아래 각호의 모든 조건에 해당하는 경우에 한하여 국군부대를 파견할 수 있다.”

1. 당해 평화유지활동이 접수국의 동의를 받은 경우

2. 인도적 지원, 재건지원 등 비군사적 임무를 수행하고 임무 수행중 전투행위에의 직접적 연계 또는 무력사용의 가능성이 매우 낮다고 판단되는 경우

3. 국제연합이 현지상황 및 평화유지활동 수행 목적상 국군의 신속한 파견을 요청하여 오는 경우

○ 예외사유 검토

위 안들이 들고 있는 사유를 보면,

①‘국제연합이 신속한 파견을 요청하는 경우’(송, 김무성, 김명자) : 국제연합은 항상 신속한 파병을 요청하여 올 것이므로, 결국 모든 경우 국회동의 완화의 길을 열어둔 셈.

②정상적인 국회동의절차가 어려운 경우(송), 국회 동의를 기다리기 어려운 급박한 사유(김명자) : 정상적인 국회 동의절차 진행이 어려운 경우는 너무 추상적인데다가 이는 전적으로 정부가 판단하는 점(외교통상부는 종전에 국회가 휴회중인 경우 동의를 얻기가 불가능한 경우를 예로 들고 있는데 이는 타당하지 아니함),

국회 휴회기간중인 경우라도 대통령, 국회의장, 재적의원 4분의1의 요구로 회의를 재개할 수 있고(국회법 제8조제2항), pko 파병동의안이 임시회나 정기회가 열리지 않는 기간에 반드시 통과되어야 할 정도의 시급함이 있는 것인지는 의문이다.

③그 밖에 시간적․상황적 여건상 파견의 지연이 국익이나 파견부대의 평화유지활동 효율성을 저해할 수 있다고 판단되는 경우(송) : 아예 그 밖의 경우를 포괄적으로 모두 상정하여 이것저것 요건에 해당하지 아니하면 결국 4호에 해당하게 됨.

④김무성 안 : 접수국 동의는 pko 파병의 당연한 요건임(의미없는 규정). 위 2호는 의미가 있는 규정. 그러나, 사전에 이를 판단하기는 매우 어려울 것

(5) pko 확대 및 절화 완화에 관한 기타 논리의 문제점

○외국은 pko파병에 국회동의를 받지 않아도 되는 나라가 많다?

- 우리보다 파견규모가 많은 나라는 대부분 국회동의를 받지 않는 나라.  우리 헌법에 충실해야 한다. 우리는 우리 헌법규정이 국회동의 여부를 명시적으로 정하고 있고, 어떠한 국제조약이나 관행도 헌법보다 하위의 효력을 가지기 때문에, 우리 헌법체계와 의사결정체계, 정치적 상황을 무시하고 단순 평면비교하는 것은 무의미.

○ 국회사전동의절차 때문에 신속한 파견이 불가능하다?

- 발제자가 적절히 지적하였듯이 이는 사실과 다름. 보다 본질적인 문제는, 파병의 신속성은 결코 국회동의권을 제한할 명분이 될 수 없다는 점. ‘의견 수렴을 통한 민주적 통제’의 필요성은 ‘파병의 신속성과 기동성’보다 훨씬 중요한 가치요 기준이다. ‘파병의 신속성과 기동성’은 파병이 결정될 경우 기술적으로 처리할 수 있는 부수적인 문제에 불과하다. ‘신속성’이라는 수단을 위하여 ‘국회의 민주적 통제’라는 본질을 훼손하는 것은 본말이 크게 전도된 것이다. 시간이 걸리더라도 국민의 의사를 수렴하고 정확하게 현지 상황 등을 조사하여 국회의 동의를 받고 파병하도록 하는 것이 바로 헌법 제60조제2항의 취지이다.

○ UN의 요구와 국제사회에서의 발언권? --> 헌법 제5조의 국제평화주의가 더욱 중요하다

- 여러 가지 방법이 있을 수 있다. 적극적 고민. 그러나, 헌법을 무시하면 안된다. 특히 우리 헌법은 국제평화주의원칙(헌법제5조제1항)을 천명하고 있다. PKO 참여가 실제적으로 항상 국제평화주의 원칙에 부합하고, 나아가 우리의 국익에 도움이 된다고 단정할 근거는 어디에도 없다. UN이 요구한다거나, 사무총장을 배출하였다는 사정으로 보자면 양심적 병역거부나 국가보안법 폐지부터 해야 할 것이다. 실제 미국 등 강대국의 입김이 거센 현실에서 pko와 다국적군의 구분이 불분명한 경우도 얼마든지 예상할 수 있다. 평화유지군 파병을 확대해야 한다는 요구는 사실 국제평화주의의 요청보다는 주로 전투경험 등을 확보하기 위한 군 당국이나 국제무대 영향력 확대를 노리는 정치․경제적 요구에 기인한 바가 큰 것이 아닌가 하는 우려도 있다.

(6) 굿 거버넌스 논의의 중요성 : 특히 정보공개

○ 발제자는 굿 거버넌스의 주요 특징으로 참여, 법치, 투명성, 반응성, 합의지향, 균등과 포용성, 효과성과 효용성, 책임성을 들고 있음.

○ 이들을 관통하는 것은, 국내의 다양한 의사, 특히 소수집단의 의사를 포용하여 최대한 투명한 논의를 거쳐 합의에 이르는 것이 중요하다는 것. 그것만이 문제를 최소할 수 있다.

○ 이 점에서 정보공개가 매우 중요. 국회는 물론, 시민사회에 정보를 충분히 공개하여 설득과 합의를 이끌어내야 함. 현재 정부는 국회는 물론이고 시민사회에 파병에 관한 정보를 정보공개법상 공개 제외사유에 해당한다는 이유로 거의 제공하지 있지 아니함. 이는 국민의 생명과 안전에 관련된 정보이므로 반드시 공개하여야 함. 특별법이 만들어진다면 국회 및 국민에 대한 정보공개의무 규정을 반드시 포함시켜야 함.

3. 결론

○결국 입법자는 pko건 다국적군이건 국군의 해외파병에 대하여 헌법 규정과 달리 국회 동의절차를 생략하거나 크게 완화하는 법률을 제정할 수 없다. 이는 헌법개정으로 해결해야 할 문제이다.

○ pko 활성화를 언급하면서 국회동의절차를 생략 또는 완화하려는 발상은 단기적으로는 이득이 될지 모르나, 길게 볼 때 국회의 권위를 약화시키고 외부 압력에 행정부를 무방비로 노출시키게 되어 득보다 실이 많을 것이다. ☼

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