경제개혁이슈 2011-1호

2011-1-18

거시건전성부담금(은행세) 부과 방안의

문제점 및 대안

요 약

김상조 (경제개혁연대 소장, 한성대 교수)

○ 지난 2010.12.19. 정부는 외환시장안정협의회를 개최하여 거시건전성부담금(일명 은행세) 도입 방안을 확정하였고, 2011.2월 중 외국환거래법 개정안을 국회에 제출하여 법적 근거를 마련한 후 2011년 하반기부터 시행할 예정임.

○ 그러나 정부안이 외화자금의 급격한 유출입을 방지함으로써 거시건전성을 확보한다는 제도 도입 취지에 맞게 제대로 설계된 것인가에 대해서는 의문이 있음. ① 거시건전성부담금은 비예금 외화부채 ‘잔액’에 부과하는 것으로, 거래세 형태가 아니며, ② 외평기금을 통해 기획재정부가 관리를 맡도록 되어 있기 때문임.

○ 2010년 G20 토론토 정상회의에 제출된 IMF의 중간보고서는 자산 또는 부채 잔액 전체를 대상으로 하는 은행세를 도입할 것을 권고하였음. 금융상품의 거래 때마다 부과하는 금융거래세는 시스템 리스크 방지 목적에 잘 부합하지 않는다는 것을 논거로 들었는데, 이러한 주장의 타당성에 대해서는 많은 비판이 제기됨.

- 특히 한국을 비롯한 신흥국의 경우 외화자금의 변동성이 시스템 리스크의 주요 요인이 되는데, 그 이유는 외화자금의 대체가능성 결여에 있음. 바람직하지 못한 경제활동을 억제하는 데에는 보유세 보다는 거래세가 더 효과적이라는 과세의 일반 원리에 비추어볼 때, 거래 빈도가 높은 단기 외화자금 거래에 중과하는 (토빈세 등의) 금융거래세 도입을 적극 검토할 필요가 있음.

○ 과거 외평기금의 인위적 외환시장 개입 논란을 감안할 때, 거시건전성부담금을 외평기금에 적립하여 기획재정부가 관리토록 하는 것은 위기 시 외환정책에 대한 신뢰만 떨어뜨릴 수 있음. 위기 시 외화유동성 공급 역시 금융안정을 위한 광의의 공적자금임. 따라서 그 관리를 기획재정부에 맡겨서는 안 되고,「공적자금관리특별법」상의 공적자금으로 규정하여 한국은행이 운용하도록 해야 할 것임.

▪ 문의: 김홍길 연구원 (☏02-763-5052)  파일 내려받기: www.ser.or.kr

1. 문제제기

최근 지난 2010.12.19 정부는 외환시장안정협의회를 개최하여 거시건전성부담금(일명 은행세) 도입 방안을 확정하였고, 2011.1.12 에는 관련 공청회도 개최하였다. 정부는 2011.2월 중 외국환거래법 개정안을 국회에 제출하여 법적 근거를 마련한 후 2011년 하반기부터 시행할 예정이다.

정부는 과거 급격한 자본유출입이 한국경제의 위기의 원인으로 작용하였음을 강조하면서, 거시건전성 확보 장치의 일환으로 거시건전성부담금을 부과하려는 것이라고 제도 도입 취지를 설명하고 있다. 1997년 외환위기 및 2008년 글로벌 금융위기 시 국내로 유입된 외화자금이 일시에 유출되면서 금융위기가 발생하였던 경험이 시사하듯이, 이른바 소규모 개방경제(small open economy)에서는 외화자금의 변동성이 위기의 주요 발생 요인 또는 위기의 증폭 요인이 된다는 것은 누구나 인정하는 명제이다. 그럼에도 불구하고, 논란이 없는 것은 아니다. 다음 두 가지 질문에 대한 신중한 검토가 필요하다.

첫째, 급격한 자본유출입이 한국경제에 내재한 시스템 리스크의 주요 요인이라는 것을 인정하더라도, 은행세를 비롯한 직접 통제 장치가 외화자금의 변동성을 줄이는데 얼마나 효과적이겠는가라는 근본적인 의문이 있다. IMF가 지적한 바와 같이, 한국과 같이 이미 높은 수준의 자본자유화가 이루어진 신흥국의 경우 다시 직접적인 통제를 가하는 것은 효과가 그다지 크지 않을 수 있다. 특정 외화자금 거래에 대한 규제를 우회할 수 있는 수단이 광범위하게 존재하고, 따라서 직접적 통제의 효과가 일시적인 것에 그칠 수 있기 때문이다. 이러한 관점에서 보면, 직접적 통제보다는, 금리⋅환율⋅재정 등 거시경제정책이 경제의 펀더멘탈과 괴리되지 않도록 함으로써 외국인투자자의 차익거래(arbitrage)에 따른 외화자금 변동성의 발생 소지 자체를 제거하는 것이 더 중요한 과제라는 지적을 잊어서는 안 된다. 이는 2008년 이명박 정부의 1기 경제팀이 범했던 오류가 주는 교훈이기도 하다.

IMF(2010.2.19), 'Capital Inflows: The Role of Controls,' IMF Staff Position Note, SPN/10/04, p.14 참조.

이상의 내용은 박성욱(2011.1.1), 「자본유출입 규제에 대한 최근 논의와 정책 제언」, 『KIF 주간금융브리프』, 금융연구원, p.25 참조.

둘째, 은행세를 도입한다고 하더라도, 지금 정부가 내놓은 방안이 그 도입 취지에 맞게 제대로 설계된 것인가라는 것에도 의문이 있다. 2011.1.12 개최된 공청회에서도 거시건전성부담금의 부과 대상 및 요율 등의 구체적인 사항을 중심으로 논의가 진행되었다.

정부는 비예금 외화부채만을 대상으로, 만기 1년 이내의 단기자금에는 20bp, 만기 1~3년의 중기자금에는 10bp, 만기 3년 초과의 장기자금에는 5bp 정도의 요율을 부과할 예정임을 밝혔다. 그러나 업계를 중심으로 비판의 목소리도 적지 않다. 장기외화부채, 소액 외환거래, 파생상품 등에 대해서까지 부담금을 부과할 필요가 있느냐, 그리고 요율이 너무 높지 않느냐라는 불만이 나오고 있다. 박성욱(2011.1.12), 「거시건전성부담금 도입의 의의와 쟁점사항」, 거시건전성부담금 관련 공청회 자료집 참조.

본 보고서 역시 두 번째 의문에 초점을 맞춘다. 즉 은행세 도입을 전제로 하되, 다만 정부안에 내재된 구조적 문제점을 살펴본다. 특히 ① 왜 거래세 형태로 도입하지 않는가, 그리고 ② 왜 기획재정부가 관리하는가라는 두 가지 문제를 제기하고, 그 대안을 모색해보고자 한다.

2. 은행세(bank levy) 도입 배경 및 주요 논점

은행세에 대한 논의는 오래 전부터 있었으나, 2008년 글로벌 금융위기 이후 본격화되었다. 특히 2009.9월 G20 피츠버그 정상회의에서 각국 정상들이 금융위기 처리 과정에서 발생한 손실을 금융권이 공평하게 분담할 수 있는 방안을 마련할 것을 IMF에 요청하면서 국제적인 관심의 대상이 되었다.

은행세의 부과 목적은 크게 두 가지로 나눌 수 있다. 하나는 금융위기 처리 과정에서 발생한 재정 손실을 사후적으로 보전하기 위한 것으로(backward looking), 2010.1월 미국 오바마 대통령의 금융개혁법안(일명 Volcker Rule 법안)에 포함되었던 부과금이 대표적인 예라고 할 수 있다. 다른 하나는 미래의 금융위기 처리에 소요되는 재원을 미리 적립하기 위한 것으로(forward looking), 최근의 국제 논의는 주로 사전적 재원 확보에 초점이 맞추어져 있다. 사후적 재정수입 목적이든 또는 사전적 재원 확보 목적이든 간에, 은행세는 부과 대상이 되는 금융거래를 억제하는 효과가 있기 때문에 시스템 리스크 방지를 위한 거시건전성 감독 장치로서의 의미도 갖게 된다.

국제 논의 과정에서 미국, 영국, 프랑스 등 최근 글로벌 금융위기에 따른 재정손실이 컸던 나라들은 은행세 도입에 적극적인 자세를 보인 반면, 금융부실이 크지 않았던 캐나다, 호주, 일본, 중국 등은 소극적인 자세를 보였다. 결국 2010.6월 G20 토론토 정상회의는 국제적 차원에서 은행세를 일괄 도입하자는데 합의를 이끌어내지 못하고, 각국의 사정에 따라 개별적으로 추진하기로 하였다. 실제로 토론토 정상회의 개최 이전에 이미 국제적 합의 도출이 어려울 것이라는 분위기가 강해지자 영국, 프랑스, 독일 등 EU 3개국은 상호 협의를 거쳐 은행세를 2011년부터 도입⋅시행한다는 결정을 먼저 발표하기도 하였다.

이처럼 은행세 도입에 대해 EU 회원국들이 적극적으로 나서고 있는 배경에는 EU의 예금보험제도가 안고 있는 근본적 문제가 깔려 있다. 무엇보다, EU가 경제공동체로서 경제활동의 국경간 이동에는 아무런 장애가 없으나, 그 근간이 되는 제도적 인프라에는 여전히 회원국간 격차가 존재한다. 예금보험제도 역시 그 대표적인 예 중의 하나이다. EU는 금융제도의 조화라는 목표 아래 1994년 예금보험지침을 마련했고, 2005년부터는 이를 개정하는 작업을 하고 있으나, ‘최소한의 통합 원칙’(minimum harmonization principle)에 따른 한계에서 벗어나지 못했다. 예컨대, 2007.3월 현재 27개 EU 회원국 중 20개국은 사전 기금 적립 방식의 예금보험제도를 운용하고 있는 반면, 6개국(오스트리아, 이탈리아, 룩셈부르크, 네덜란드, 슬로베니아, 영국)은 보험사고로 인한 손실을 사후 분담하는 방식을 택하고 있고, 폴란드는 두 방식을 혼용하고 있다.

물론 은행세와 예금보험제도 사이에는 일정한 차이가 존재한다. 은행세는 주로 비예금 부채에 부과하는 것으로, 은행(그룹)의 차입자금을 통한 무분별한 경영행태가 시스템 리스크를 초래하는 것을 방지하는 것이 주된 목적 중 하나이다. 반면, 예금보험제도는 예금에만 부과하는 것으로, 기본적으로는 예금자의 예금인출쇄도 현상(bank run)을 방지하는 것이 목적이다. 그렇지만, 미래의 금융기관 부실 또는 그로 인한 금융위기에 대처하기 위한 재원을 확보한다는 차원에서는 동일한 목적을 갖고 있다고 할 수 있다.

EU의 예금보험제도에 대해서는 예금보험공사 금융분석부(2007.12), 「주요국의 예금보험제도」 참조.

미국의 경우 은행은 연방예금보험공사(FDIC)에 의한 사전 적립 방식인 반면, 보험은 (뉴욕주의 손해보험업을 제외하고는) 각 주별 사후 분담 방식이다.

또한, EU의 예금보험지침은 ‘본국 통제 원칙’(home control principle)에 기초하고 있다. 즉 EU 역내에서 회원국 은행의 해외지점은 본점과 하나의 실체(single unit)를 형성하기 때문에, 본점이 위치하고 있는 회원국(home country)의 예금보험기구⋅금융감독기구의 관할 대상이며, 현지국(host country)은 개입 권한이 없다. 그러나 금융 국제화가 급진전되면서 이러한 원칙을 엄격하게 적용하는 것이 매우 어렵게 되었고, 실제로 금융부실이 발생할 경우에는 당사국들의 공조를 통한 신속한 대응을 방해하는 요인이 되기도 하였다. 이러한 문제들로 인해 EU 회원국들은 기존의 예금보험제도를 거시건전성 확보 장치로 활용하기 어려운 문제를 안고 있었고, 결국 별도의 수단으로서 은행세 도입에 적극적인 자세를 보인 것이다.

예를 들어, 2008년 글로벌 금융위기 이전에 아일랜드는 각종 규제완화 정책을 통해 여타 회원국(특히 영국)의 금융기관과 자금을 대거 유치하였는데, 막상 위기가 발생하자 어느 나라의 금융감독기구와 예금보험기구에 부실처리 및 손실부담 책임이 있는지가 불분명하게 되었다. 이것이 부실 금융기관을 조기에 청산하는 등의 강력한 구조조정 조치를 취하지 못하고 구제금융을 제공하게 된 요인 중의 하나이며, 그 결과는 아일랜드의 재정위기이다.

반면, 우리나라는 사정이 많이 다르다. 우리나라는 금융업종 전체를 대상으로 하는 단일 예금보험제도를 구축하고 있으며, 예금보험기금만으로 부족할 경우에는 공적자금관리특별법을 통해 공적자금을 투입할 수 있는 제도적 기반을 갖추고 있기 때문에, 미래의 금융위기에 대비해 별도의 기금을 미리 축적해야 할 필요성이 크지 않다고 할 수 있다. 또한, 1997년 외환위기에 따른 공적자금의 미상환분은 금융기관의 특별기여금 징수(예금자 부담)와 일반회계 지원(납세자 부담)으로 보전토록 한 경험도 있기 때문에, 과거의 재정손실을 메우기 위해 은행세를 새로 도입해야 할 필요성도 크지 않다. 즉 우리나라의 은행세 도입 논의는 여타 선진국과는 상당히 다른 배경 하에서 진행되고 있다고 할 수 있다.

한편, 우리나라에 보다 중요한 시사점을 주는 것은 어떤 형태의 조세 또는 부담금을 부과할 것인가라는 문제이다. 금융위기 처리 손실을 금융권에 분담시킬 방안을 마련하라는 G20 정상들의 요구에 따라 IMF가 2010.4.16일 제출한 중간보고서는 다음 세 가지 대안을 비교⋅검토하였다. ① 금융기관의 대차대조표 상의 자산 또는 부채 잔액(stock)을 대상으로 부과하고 금융기관이 직접 납부하는 ‘금융안정기여금’(Financial Stability Contribution, FTC); ② 다양한 금융상품의 거래에 포괄적으로 부과하거나 또는 특정 금융상품의 거래에만 선별적으로 부과할 수도 있으며, 거래 당사자들에 부과하고 주로 결제기관이 원천징수하는 ‘금융거래세’(Financial Transaction Tax, FTT); ③ 금융기관의 이윤 또는 그 임직원의 (과도한) 보너스 등에 부과하는 ‘금융활동세’(Financial Activities Tax, FAX) 등이 그것이다.

IMF(2010.4.16). 'A Fair and Substantial Contribution by the Financial Sector: Interim Report for the G-20' 참조.

이 중에서 금융기관의 왜곡된 인센티브 구조 내지 도덕적 해이(이른바 월스트리트의 탐욕)에 대한 응징의 의미를 담고 있는 금융활동세를 논외로 한다면, IMF의 중간보고서는 금융안정기여금에 초점을 맞추었으며, 매우 애매하기는 하지만 금융거래세의 도입에 대해서는 부정적인 입장을 표명하였다. 그 결과 최근 은행세에 대한 논의는 금융안정기여금 형태의 조세 또는 부담금을 의미하는 것으로 이해되고 있다.

금융거래세에 대해 부정적인 입장을 보인 이유를 IMF는 다음과 같이 설명하고 있다. 우선, 금융거래세는 ‘금융위기에 따른 재정 손실을 금융권에 공평하게 분담시킬 방안 마련’이라는 G20 정상들의 요구(mandate)에서 벗어나 있다는 이유를 제시하였는데, 이와 관련해서는 IMF가 자신의 책무를 너무 좁게 해석하는 등 사실상 책임회피적인 자세를 보였다는 비판도 있다.

또한, IMF는 금융거래세는 시스템 리스크 방지 또는 거시건전성 확보라는 목표와는 잘 부합하지 않으며, 금융서비스 수요자에게 전가될 수 있고, 조세 회피적 거래 방법의 개발에 따라 목적을 달성하지 못할 수도 있다는 등의 이유를 들었는데(IMF(2010.4.16), pp.15-17), 이에 대해서는 이론적⋅실증적 근거가 미약하다는 비판이 제기되고 있다.

Bretton Woods Project(2010.6.17). ‘IMF bank tax proposals cause controversy’; Wikipedia, 'bank tax' 및 'bank transaction tax' 항목 참조.

이상 금융거래세에 대한 IMF의 부정적 평가가 한국의 현실 상황에서도 과연 타당한 것인가라는 의문은 한국의 거시건전성부담금 부과 방식의 문제점과 관련하여 매우 중요한 의미를 갖는다. 뒤에서 살펴보기로 한다.

3. 한국의 거시건전성부담금 방안의 문제점

(1) 왜 금융거래세 방식(taxing financial transactions)을 도입하지 않는가?

한국 정부는 금융기관의 ‘비예금 외화부채 잔액’에 대해 거시건전성부담금을 부과할 예정이다. 즉, 거래(flow)가 아니라 ‘잔액’(stock)에 부과한다는 점에서 일부 EU 회원국들이 이미 도입한 은행세와 유사하지만, 다른 한편 비예금 부채 전체가 아니라 ‘비예금 외화부채’라는 특정 차입자금에 대해서만 선별적으로 부과한다는 점에서는 금융거래세적 성격도 갖고 있다. 즉 우리나라의 거시건전성부담금은 은행세와 금융거래세의 성격이 혼재되어 있다.

그러면 한국의 현실상 은행세와 금융거래세 중 어느 것이 시스템 리스크 방지 목적에 더 효과적인가? 정부는, 1997년 외환위기 및 2008년 글로벌 금융위기의 경험을 보건대, 외화자금의 급격한 유출입(변동성, volatility)이 한국경제의 불안정성을 야기하는 최대의 위험 요소임을 누누이 강조하고 있다. 외화자금의 변동성이라는 특정 요인을 통제하고자 한다면, 은행세보다는 금융거래세 방식이 보다 더 효과적이지 않은가? 앞서 언급한 바와 같이, IMF(2010.4.16)은 ‘금융거래에 대한 과세는 시스템 리스크 방지 또는 거시건전성 감독이라는 목표와는 잘 부합하지 않는다’는 이유로 금융거래세 도입에 부정적인 입장을 표명했는데, 이것이 한국의 현실에도 타당한가?

2008년 글로벌 금융위기 발발 이후 거시건전성 감독 장치에 대한 관심이 고조되었고, IMF, FSB(Financial Stability Board), BIS(Bank for International Settlements) 등의 국제기구 차원에서 많은 보고서들이 발표되었다. 이에 따르면, 시스템 리스크의 주요 원천으로는 ‘금융기관의 규모’(institution size), ‘상호연관성’(interconnectedness), ‘대체가능성 결여’(lack of substitutability) 등의 세 가지 요인이 제시되고 있다.

시스템 리스크의 의미, 원천, 측정 방법, 통제 수단 등에 대해서는 FSB⋅IMF⋅BIS(2009.10.28), ‘Guidance to Assess the Systemic Importance of Financial Institutions, Markets and Instruments: Initial Considerations - Background Paper’ 참조.

이에 따르면, 시스템 리스크 발생 원천으로서 ‘금융기관의 규모’는 자산과 부채 등의 절대적 규모는 물론 그것의 시장점유율 등으로 측정되는 상대적 규모도 포함하는 개념이며, 시스템적으로 중요한 대형금융기관(systemically important financial institutions, SIFIs)에 대해서는 보다 강도 높은 규제와 감독이 필요하다는 논의의 기반이 된다. ‘상호연관성’은 개별적으로는 크게 문제가 되지 않지만 그 전체가 공통의 위험요인에 노출됨으로써 시스템적 중요성을 갖게 되는 것으로서, 하나의 금융회사(그룹)가 다양한 업무와 상품을 함께 취급하는 경우에 나타나는 복잡성의 문제(complexity)와 함께, 다수의 금융회사가 동시에 유사한 행동을 취하는 경우에 나타나는 군집행동의 문제(herd behavior)를 포괄하는 것으로 이해되고, 상업은행 업무와 투자은행 업무의 분리 또는 헷지펀드 등 투기자본에 대한 규제 강화 논의와 연결된다. 마지막으로 ‘대체가능성 결여’는 비록 절대적 규모는 크지 않더라도 금융시스템 전체의 관점에서 대체불가능한 중요 기능을 수행하는 금융회사, 금융상품, 또는 금융인프라(예컨대, 지급결제제도)가 부실화되어 나타나는 문제를 의미한다.

‘이 세 가지 요인의 측면에서 금융거래세가 시스템 리스크 방지에 기여하지 못한다’ 라는 IMF의 결론이 어떤 이론적⋅실증적 근거를 갖고 있는지에 대해서는 선진국 학자들 사이에서도 비판이 제기되고 있지만, 특히 외자자금의 변동성이 문제가 되는 한국을 비롯한 신흥국의 경우에는 더욱 설득력이 떨어진다고 할 수 있다.

신흥국에서 외화자금의 변동성이 시스템 리스크의 주된 요인이 되는 것은 규모나 상호연관성 문제와도 관련이 있지만, 그보다는 주로 외화자금의 대체가능성 결여 문제에 기인하는 것이라고 할 수 있다. 자국의 화폐가 국제교환성을 갖지 못한 신흥국의 경우 외화자금은 대체불가능한 요소이다. PIGS(포르투갈, 아일랜드, 그리스, 스페인) 등의 유럽 국가들이 재정위기를 겪고 있지만, 이것이 외환위기의 양상으로 확대되지 않는 것은 이들 나라의 화폐가 Euro이거나 국제 교환성을 갖고 있기 때문이다. 따라서 외화자금이라는 대체불가능한 요소가 시스템 리스크의 원인이 되는 신흥국의 경우에는 이를 직접 타게팅하는 거래세 방식이 보다 효과적이라고 할 수 있다. 과세의 일반 원리 측면에서 보더라도, 바람직하지 못한 경제활동을 억제하는 데에는 보유세보다는 거래세가 더 효과적이라는 것은 긴 설명을 필요로 하지 않는다.

IMF도 ‘금융거래세가 다른 목적을 위해서는 유용한 수단이 될 수 있음’을 강조하고 있다(IMF(2010.4.16), p.17). 즉 금융거래세는 낭비적인 금융거래를 줄이고(“An FTT would reduce "wasteful" financial transactions.”), 금융거래의 방향을 펀더멘탈에 기초한 장기투자 쪽으로 재조정하면서 투기적 거품을 줄이고(“An FTT would reorient financial transactions toward long-term investment based on fundamentals, and reduce speculative bubbles.”), 시장가격의 변동성을 줄이고(“An FTT would reduce market price volatility.”), 실물투자 및 헷지거래를 왜곡하는 않는(“An FTT would not distort real investment and hedging.”) 긍정적 효과가 있다는 것이다. 이상 IMF가 지적한 금융거래세의 유용성은, 한국이 외화자금의 변동성을 축소하려는 정책목표를 갖고 있다면, 잔액에 과세하는 거시건전성부담금 방식보다는 거래에 과세하는 금융거래세 방식이 보다 효과적이라는 사실을 보여준다.

IMF가 토빈세(Tobin tax)를 비롯한 금융거래세 도입에 소극적인 태도를 보인 것은, 토빈세 등이 주로 제3세계 국가들에 의해 주창되었고, 미국⋅영국 등의 금융자본의 이익과 충돌하는 있다는, 경제외적인 요소가 고려되었기 때문으로 추측된다. 이것이 IMF로 하여금 ‘금융거래세는 G20 정상들이 부여한 임무(mandate)에 잘 부합하지 않는다’는 매우 비경제적인 수사를 동원할 수밖에 없도록 만들었을 것이다.

물론 오늘날의 국제금융 환경에서 한국이 금융거래세, 특히 토빈세 류의 외환거래세를 도입하는 것은 결코 간단한 문제가 아니다. 순수한 경제 문제만은 아니라고 할 수도 있다. 그러나, 그렇다고 해서 외화자금의 변동성 축소라는 정책목표를 달성하기 위해 가장 효과적인 정책수단은 무엇인지, 금융거래세가 보다 효과적인 수단은 아닌지 등의 의문에 대한 검토와 토론 없이, 곧바로 거시건전성부담금 도입을 결정한 정부의 태도가 정당화되는 것은 결코 아니다.

(2) 왜 기획재정부가 통제하는가?

거시건전성부담금은 기획재정부가 통제하는 구조로 되어 있다. 우선, 기획재정부가 관할하는 「외국환거래법」의 개정을 통해 그 법률적 근거를 마련한다. 또한, 평상시에는 한국은행에 부담금 징수 및 운용 업무를 위탁하지만, 기획재정부가 관할하는 외국환평형기금에 별도의 계정으로 적립하고 위기 발생 시 외화유동성 공급재원으로 사용하도록 되어 있다.

정부조직법에 규정된 각 부처의 업무와 관련해서 보면, 거시건전성부담금이 세금이거나 또는 외환정책의 대상일 때에만 기획재정부의 통제 하에 두는 것이 정당화된다. 그런데 정부는 거시건전성부담금은 결코 세금이 아니라고 강조한다. 따라서 거시건전성부담금이 외환정책의 대상이기 때문에 기획재정부가 통제한다는 논리만 남는다.

“거시건전성부담금은 세금(tax)이 아닌 부담금(fee)으로서 국가간 이중과세방지협약의 대상이 아”니다. 기획재정부⋅한국은행⋅금융위원회⋅금융감독원(2010.12), 「거시건전성부담금 도입 방안(Q&A)」, p.13 참조.

그러나, 비록 비예금 외화부채를 대상으로 외화로 거시건전성부담금을 징수한다고 하나, 그 이유 때문에 반드시 기획재정부가 주관해야 할 이유는 없다. 정부가 누차 강조했듯이, 거시건전성부담금은 단순한 외환정책의 문제가 아니라 보다 광의의 거시건전성 감독의 문제이다. 기획재정부가 거시건전성 감독체계의 구성요소로 포함되는 이유는, 외환정책의 담당부서라는 이유보다는, 금융위기에 따른 손실은 궁극적으로 (공적자금을 통해) 납세자에게 귀착되기 때문이다. 평상시 외환시장을 모니터링하고 감독하는 한국은행⋅금융위원회(금융감독원)와는 별도로, 기획재정부가 직접 외환시장에 개입할 통로를 제공하는 것은 외환정책의 중복과 혼선을 초래할 뿐이다. 더구나 기획재정부가 통제하는 외국환평형기금의 불투명성 및 이로 인한 인위적 환율관리 논란을 감안하면, 거시건전성부담금은 위기 시 외환정책의 신뢰성만 떨어뜨리는 결과를 초래할 수도 있다. 위기 시 외환정책의 핵심은 단순한 외화유동성의 공급이 아니라 정부정책에 대한 신뢰의 유지에 있다는 사실이 바로 1997년 외환위기와 2008년 글로벌 금융위기가 주는 교훈임을 잊어서는 안 된다.

그러면 대안은 무엇인가? 선진국의 은행세 도입의 기본 목적은 미래의 시스템 리스크 발생 시 부실금융기관의 ‘질서 있는 파산처리’(orderly resolution)를 위한 재원을 마련하는 것이다. 한국식으로 표현하면, 공적자금이다. 거시건전성부담금의 용도는 위기 시 외화유동성을 공급하는 것으로서, 이 역시 금융안정을 위한 광의의 공적자금에 포함될 수 있다. 유사한 예로, 2009년 개정 「금융산업의 구조개선에 관한 법률」은 아직 부실 상황에 이르지는 않은 정상적인 금융회사가 일시적 유동성 위기에 몰렸을 때 ‘금융안정’을 목적으로 지원하는 금융안정기금을 정책금융공사 산하에 설치하도록 하였는데, 「공적자금관리특별법」은 이 금융안정기금을 공적자금으로 규정함으로써 최소비용의 원칙을 적용하고 국회⋅감사원 등의 감시를 받도록 하였다. 마찬가지로, 거시건전성부담금으로 조성되는 자금 역시「공적자금관리특별법」상의 별도의 기금으로 적립하고, 위기 시 한국은행이 외화유동성 공급 재원으로 사용할 수 있도록 해야 할 것이다.

4. 결론: 거시건전성 감독의 진정한 의미

정부는 거시건전성부담금 요율을 단기자금 20bp, 중기자금 10bp, 장기자금 5bp 정도로 정할 예정이나, 이나마도 업계의 반발로 더 낮아질 가능성이 있다. 그러나 이 정도의 요율 수준 및 만기별 격차로 과연 금융기관(특히 외은지점)의 단기 외화자금 차입 수요를 어느 정도나 억제할 수 있을지 의문이다. 차입 형태든 채권투자 형태든, 외화자금에 대한 초과수요가 발생하는 것은 무위험 차익거래(arbitrage)의 기회가 존재하기 때문이다. 따라서 금리⋅환율⋅재정 등 거시경제정책이 경제의 펀더멘탈과 괴리되는 상황이 지속되는 한 외국인투자자의 차익거래에 따른 외화자금 변동성은 피할 수 없다.

또한 정부는 적립된 부담금을 위기 시 외화유동성 공급 재원으로 활용한다고 하였으나, 그 규모가 별 의미가 없는 수준이다. 상기 요율대로 부과한다고 할 때 “은행권의 연간 예상 부담규모는 약 2.4억불 수준으로 추정”된다(기획재정부⋅한국은행⋅금융위원회⋅금융감독원(2010.12), p.16). 즉 10년을 적립한다고 하더라도 30억불 수준인데, 한국 외환시장의 일평균 거래규모가 약 100억 불에 이르는 상황에서, 2008년 위기 시에도 경험했듯이 30억불은 ‘하루치 시장 개입 실탄’에 불과한 실정이다.

결론적으로, 거시건전성부담금이 투기적 단기 외화자금의 유입을 억제하고 위기 시 외화유동성을 공급하는 역할, 즉 거시건전성 확보 장치로서 제대로 기능할 것이라고 기대하기 어렵다.

보다 근본적으로, 외화자금 변동성이 한국경제에 내재한 시스템 리스크의 최대 혹은 유일한 요인이라는 정부의 인식 자체에 문제가 있다. 2010년 이래 정부는 외화자금 수요자(조선업⋅금융투자회사 등) 측 요인을 통제하기 위해 선물환 포지션 규제 도입, 그리고 공급자 측 요인을 통제하기 위해 외국인 채권투자 과세 환원 및 거시건전성부담금 도입 등의 조치를 취하였다. 그러나 금리⋅환율⋅재정 등 거시경제정책의 정상화, 그리고 가계부채 및 저축은행 부실 문제 해소 등 국내의 시스템 리스크 요인에 대한 원칙적이고 근본적인 조치는 외면하고, 관치금융을 통한 미봉책으로만 일관하고 있다. 나아가 금융위원회(금융감독원)⋅한국은행⋅예금보험공사⋅기획재정부 등으로 구성된 현재의 기형적인 금융감독체계를 개선하려는 노력은 하지 않고, 이들 기구간의 정책협의채널을 공식 제도화하는 것에도 전혀 관심을 보이지 않고 있다. 이는 2008년 글로벌 금융위기 이후 선진각국에서 진행된 금융규제감독 개혁 추세와는 배치되는 것으로, 정부의 이러한 태도가 오히려 더 심각한 시스템 리스크 요인이라고 할 수 있다.

은행세 도입 여부는 매우 신중하게 판단해야 할 사항이다. 그러나 이왕 도입하려고 한다면, 현재 정부가 추진하고 있는 거시건전성부담금 방식이 아니라 금융거래세 방식으로 도입하여야 하며, 그 관리를 기획재정부에 맡겨서는 안 되고 「공적자금관리특별법」 상의 공적자금으로 규정하고 한국은행이 운용하도록 해야 한다. 그리고 무엇보다, 외환시장 변동성 축소에만 초점을 맞출 것이 아니라 거시건전성 감독체계 전반의 개선을 위한 노력을 해야 한다. 끝.