<이명박 정부 1년 평가와 2년 전망 대토론회>

이명박 정부와 한국 민주주의의 위기

■ 일  시 : 2009년 2월 18일 (수요일) 오전 9시 - 오후 6시

■ 장  소 : 동국대 경영관(동국관 L동) L401 강의실

■ 주  최 : 민주주의연구소

복지국가소사이어티

새로운 사회를 여는 연구원

세교연구소

진보와 개혁을 위한 의제27

참여사회연구소

코리아연구원

한겨레신문

<이명박 정부 1년 평가와 2년 전망 대토론회>

이명박 정부와 한국 민주주의의 위기

일 시 : 2009년 2월 18일 (수요일) 오전 9시 - 오후 6시

장 소 : 동국대 경영관(동국관 L동) L401 강의실

주 최 : 민주주의연구소, 복지국가소사이어티, 새로운사회를여는연구원, 세교연구소, 진보와개혁을위한의제27, 참여사회연구소, 코리아연구원, 한겨레신문

<순  서>

개회식

오전 9시 ~ 9시 15분

개회사

이병천(강원대 교수, 경제학, 참여사회연구소 소장)

장정수(한겨레신문 편집인)

제1부 이명박 정부의 성격과 리더십

오전 9시 15분 ~ 10시 15분

“이명박 정부 1년의 평가와 향후 과제들”

조희연(성공회대 교수, 사회학, 민주주의연구소 소장)

서영표(성공회대 교수, 사회학)

“이명박 정부의 리더십과 거버넌스”

김호기(연세대 교수, 사회학, 의제27 공동대표)

■ 휴 식 (오전 10시 15분 ~ 10시 30분) ■

제2부 경제정책                  사회 : 이병천(강원대 교수, 경제학)

오전 10시 30분 ~ 낮 12시

“이명박 정부의 경제정책 1년 평가와 전망”

김병권(새로운사회를여는연구원 연구센터장)

토론

이일영(한신대 교수, 경제학)

최태욱(한림국제대학원대 교수, 국제정치경제학)

김상조(한성대 교수, 경제학, 경제개혁센터 소장)

곽정수(한겨레 전문기자)

■ 점 심 (낮 12시 ~ 오후 1시) ■

제3부 사회정책              사회 : 손석춘(새로운사회를여는연구원 원장)

오후 1시 ~ 오후 2시 30분

“이명박 정부 1년, 복지정책의 현주소와 향후 과제”

이태수(현도사회복지대 교수, 사회복지학)

토론

권미혁(여성민우회 공동대표)

이상이(제주대 교수, 예방의학, 복지국가소사이어티 공동대표)

김용일(한국해양대 교수, 교육학)

홍성태(상지대 교수, 사회학)

■ 휴 식 (오후 2시 30분 ~ 2시 45분) ■

제4부 외교안보 정책 사회 : 박순성(동국대 교수, 경제학, 코리아연구원 연구기획위원장)

오후 2시 45분 ~ 오후 4시 15분

“이명박정부의 외교안보 정책의 평가, 전망 및 대책”

홍현익(세종연구소 수석연구위원)

토론

김근식(경남대 교수, 정치학)

김재관(전남대 교수, 정치학)

정욱식(평화네트워크 대표)

강태호(한겨레 전문기자)

■ 휴 식 (오후 4시 15분 ~ 4시 30분) ■

제5부 종합토론

오후 4시 30분 ~ 오후 6시

사회 : 정해구(성공회대 교수, 정치학, 의제27 공동대표)

토론 : 이병천(강원대 교수, 경제학)

손석춘(새로운사회를여는연구원 원장)

박순성(동국대 교수, 경제학, 코리아연구원 연구기획위원장)

하승창(시민단체연대회의 운영위원장)

폐회식

오후 6시

이명박 정부 1년의 평가와 향후 과제들

- 신자유주의체제의 공고화와 이명박 정부

이명박 정부 1년의 평가와 향후 과제들

조희연(성공회대 민주주의연구소 소장)

서영표(성공회대 민주주의연구소 교수)

1. 머리말

이명박 정부가 출범한지 벌써 1년이 지났다. 그 1년을 평가하는 글들이 발표되고 토론회가 열리고 있다. 하지만 우리는 ‘이명박 정부 1년 평가’라는 표현자체에 이명박 정부의 1년을 제대로 평가하지 못하도록 하는 이데올로기적 장애물이 내포되어 있다고 생각한다. 이명박 정부 1년 평가는 곧 그의 권위주의적 통치 스타일과 운하로 대표되는 개발주의적 경기부양책 등을 평가하는 것에 그칠 가능성이 크기 때문이다. 이것은 이명박 정부가 지난 20년간 한국사회의 재편과정에서 어떤 지위를 가지고 있는지에 대한 보다 심층적인 분석을 어렵게 할 수도 있다.

보수파들이 노무현 정권 하에서 모든 문제의 근원을 노무현의 것으로 돌렸던 것처럼, 모든 갈등과 사회적 문제는 이명박의 탓이라고 생각하는 사람들이 많은 것 같다. 보수파들이 노무현을 모든 잘못의 근원으로 돌려세운 것은 그들의 입장에서 합리적인 선택이었다. 그들의 이데올로기투쟁이었다고나 할까? 노무현=좌파=실정이라는 등식을 기정사실화함으로써 자유주의자들을 공격하고 진보적 정치세력의 입지를 압박하는 아주 효과적인 이데올로기적 공격이었다. 그러나 이명박 정권에 대해서 비판적인 거리를 두고자 하는 사람들이 모든 실정의 근원을 이명박으로 돌리는 것은? 저명한 진보 정치학자가 독백처럼 말했듯이, 이러한 표피적인 이명박 비판은 ‘박근혜 선거운동’에 다름 아닐지도 모른다. 그것은 고작해야 정권을 되찾겠다는 민주당의 입장을 넘어서지 못한다. 무한경쟁의 시장만능주의에 따른 지구적 경제 질서와 자본논리의 일상생활로의 확장, 즉 일상의 상업화와 그에 동반되는 신자유주의적 주체형성이라는 이데올로기적 효과라는 조건에 대한 인식이 빠진 이명박 개인에 대한 비난은 ‘이명박의 대안은 박근혜’가 될 수밖에 없는 상황을 절대 극복하지 못한다.

우리는 이명박 정부 1년을 되돌아보면서 1987년 이후 한국의 정치적, 경제적, 사회적 독점의 양상이 어떻게 변화해 왔는가를 분석해야 한다. 정치적 독점 우위 아래 결합되었던 정치적, 경제적, 사회적 독점 복합체가 경제적 독점 우위로 재편되는 과정을 정확히 인식할 필요가 있다. 민주화과정은 이러한 독점 복합체의 해체라기보다는 재편의 과정이었으며 상대적으로 정치적 독점을 완화하면서도 그것을 경제적 자유주의의 전면화와 접합함으로써 경제적 독점을 강화할 수 있는 이데올로기적 기반을 확장해 가는 과정으로 바라보아야 한다. 이러한 재편 과정에 김영삼, 김대중, 노무현 정권이 있었고 지금의 이명박 정권이 위치하고 있는 것이다.

이명박 정부와 한국 민주주의의 위기

민주주의의 대립물이라고 할 수 있는 ‘독재’를--단순히 독재자가 장기집권하는 체제가 아니라--정치적․경제적․사회적 차원에서의 독점이 결합되어 있는 일종의 ‘독점복합체’라고 규정하였다. 당연히 민주화는 바로 이러한 여러 수준의 독점들이 변화하는 ‘다층적인 탈독점화(de-monopolization)과정이 된다. 민주주의를 확대심화시켜 가는 과정은 정치적･경제적･사회적 차원에서 권력독점들이 극복되어가는 과정이라고 하는 인식 위에서, 일종의 ‘(탈)독점론적 민주주의론’을 구성하고자 하는 시도를 진행하고 있다. 이에 대해서는 조희연･김동춘 편. 2008. {복합적 갈등 속의 한국 민주주의}. 한울; 조희연 편. 2008. {복합적 갈등 속의 아시아 민주주의}. 한울 참조.

이명박 정부의 성격을 규명하고 평가하기 위해서는 ‘경제 위기’를 논의해야만 한다. 하지만 우리의 능력의 한계로 인하여 경제적 조건에 대한 분석의 과제는 다른 연구자 분들에게 넘길 수밖에 없다. 다만 지금의 경제 위기는 이명박 정부의 경제팀의 대응에 따라 나아지거나 나빠질 수 있는 그런 상황이 아니라는 것을 확인할 필요는 있겠다.

2. 이명박 정권의 출현의 역사적 맥락

현실을 바라보는 것에는 세 가지 방법이 있다. 첫 번째는 경험적으로 주어지는 인상을 통한 것이고,  두 번째는 경험적으로 주어지는 인상을 사건들 사이의 인과관계로 인식하는 것이다. 마지막으로 세 번째 접근은 사건들이 ‘사건들’로 나타나게 하는 구조적 조건을 분석하고 설명하는 것이다. 경험적으로 주어지는 사건에 인과관계를 부여하는 것을 넘어 경험을 통해 인지되지 않지만 사건을 발생시키는 기제들(mechanisms)에 대해 질문하는 것이다.

당연하게 우리가 추구해야 할 입장은 마지막의 구조적 분석의 그것이어야 한다. 하지만 이데올로기적, 정치적, 경제적 조건이 어떻게 경험적 인상과 표면적인 인과관계에 영향을 미치는가에 대한 질문을 회피해서는 안 된다. 그리고 표면적 관계와 사건사이의 인과관계의 수준에서 발생하는 이데올로기 대립과 갈등을 부차적이라고 폄하하지 않아야 한다. 구조적 분석이 요구되는 것은 모든 것을 구조로 환원하기 위한 것이 아니라 겉으로 드러난 사건들을 구조적으로 이해하고 설명하기 위한 것이기 때문이다. 일단 이러한 세 가지 접근 각각을 통해 이명박 정권 출현을 설명해보도록 하자.

첫 번째, 경험적 인상을 통한 이해.

노무현이라는 대통령이 있었다. 그는 독선적이고 자기중심적으로 세계를 생각하는 정치인, 정책기조 보다는 상황에 따른 임기응변적 대응으로 일관했던 대통령이었다. 보수파들에게 그는 ‘친북 좌파적 성향’의 대통령으로 비춰졌고, 국민들은 경제를 망친 대통령이라고 생각했다. 거기에 이명박이라는 대권 도전자가 있었다. 실패를 모르는 도전적인 기업인, 청계천으로 상징되는 불가능을 가능하게 하는 저돌적 정치인으로서의 이미지가 있었다. 박근혜의 경직된 정치적 입장보다 훨씬 실용적인 태도를 가지고 있었다. 노무현의 부정적 이미지는 그대로 이명박에 대한 긍정적 지지로 옮아갔다.

두 번째, 경험주의적 인과관계 분석으로 나가 보자.

결론부터 말하자면 이명박 정부가 출현에 결정적인 역할을 한 것은 두 번의 자유주의 정권이었다. 두 번의 자유주의 정권은 스스로의 정치기반, 즉 한나라당을 지지하지 않는 유권자들의 이해관계와 배치되는 정책노선을 추구했다. 정권을 창출해준 지지자들의 기대와는 달리 친재벌적인 시장중심 정책을 추진함으로써 지지기반을 급격히 이탈하게 했다. 그러나 이러한 정책의 수혜자인 기득권층은 굳건한 한나라당 지지로부터 이탈하지 않았다. 김대중, 노무현은 민주화의 성과로 정권을 잡을 수 있었지만 민주주의를 철저하게 ‘절차적’ 민주주의로 제한하고 시장적 경쟁강화를 민주주의의 심화로 오도함으로써 보수가 원하는 것을 ‘진보’의 이름으로 완성했던 것이다. 이것은 스스로의 정치적 기반을 잠식하면서 소위 신자유주의적 원리가 일상까지 파고드는 지배적 이데올로기로 작동할 수 있는 지반을 마련해 주게 된다.

이제 구조적 조건에 대한 분석의 차례다.

우선 이데올로기적 지형을 분석할 필요가 있다. 자유주의 정권과 그것의 정치기반 사이의 어긋남을 보수파는 이데올로기투쟁에 이용했기 때문이다. 신자유주의적 정권을 ‘좌파’정권으로 낙인찍고, 보수파가 공유하고 있던 시장 중심의 경제정책이 필연적으로 초래할 수밖에 없는 경제적 양극화를 좌파정권의 무능으로 몰아붙였다. 보수층을 겨냥한 대북한 유화정책에 대한 비판도 이러한 이데올로기적 투쟁을 강화시키는 유효한 무기였다. 자유주의 정부는 결코 ‘진보적이지 않은’ 시장자유주의를 진보로 내세웠고, 보수적 야당은 그것을 좌파로 낙인찍었다. 자유주의자들의 진보는 말뿐이었고, 보수파들의 진보는 실체가 없었다.

이러한 허구적 이데올로기투쟁은 진보의 가치를 공동화시켰다. 자유주의자들의 ‘내용 없는’ 수사로서의 ‘진보’는 진보의 가치를 시장에서의 자유에 근거한 경쟁력제고와 등치시킴으로써 시장의 실패가 필연적으로 초래할 극단적인 사회양극화의 원인에 대한 ‘진보적’ 비판 담론, 즉 시장만능주의에 대한 비판 담론이 형성될 공간을 급격하게 축소시켰다. 보수파의 ‘실체 없는’ 대상으로서의 ‘좌파’에 대한 공격은 경제적 양극화의 문제를 시장논리의 전면화와는 별개인 무능한 진보 정권의 탓으로 돌리는 것이었다. 자유주의자들은 진보를 시장논리에서 찾았지만 보수주의자들은 그것을 정부의 무능과 동일시했다.

자유주의자들이 신자유주의적 정책을 충실히 이행함으로써 그들과 그들의 사회적 기반(신자유주의적 정책의 희생자들) 사이에 간극이 생겼음에도 불구하고 진보운동, 특히 민주노동당은 그 사이를 뚫고 들어가는데 실패했다. 제한된 절차적 민주주의에 만족하지 않고 자유주의적 민주주의 이행을 넘어서는 대안을 찾으려 했지만, 일상생활과 대중에 깊이 뿌리박지 못한 상층 중심의 정치라는 한계를 넘지 못했다.

민주화 이전에는 대단히 배타적인 소수의 정치집단에 의해 권력이 독점되는 상황, 최소한의 절차적 민주주의도 보장되지 않는 상황이었기 때문에 상당수의 정치 엘리트들이 민주화운동에 동참했다. 이들은 소위 재야를 형성했는데, 민주화 이후에 이들이 체제내로 포섭되는 것은 당연한 것이었다. 재야는 소수의 정치집단이었고 상징적인 정당성을 넘어서는 사회적 기반이 대단히 약한 집단이었기 때문이다. 동시에 이들은 억압적 정치구조에서 ‘배제’되었던 것이지 제도정치 일반을 ‘비판’한 것이 아니었다. 그러기에 ‘배제’의 조건이 사라진 상황, 즉 일정한 자유주의 정치가 제도화되고 양성화되는 조건에서 적극적인 ‘참여’의 조건이 되는 것이다. 소위 재야와 386의 정치참여는 자유주의 정치 그 자체를 넘는 것이 목표가 아니라 자신들의 배제의 조건을 극복하는 것이 목표인 것이었다. 요약하자면 억압적 정치구조는 민주화운동이 상징성만으로 대중을 움직일 수 있게 했지만 그들을 대중정치집단 또는 사회운동집단으로 볼 수는 없었다는 것이다. 민주화 이후의 한국의 진보세력에게 주어진 과제는 이러한 정치 엘리트들의 상징적 정치를 극복하는 것이었다. 새로운 대항담론은 아직 한 번도 정치세력화되지 않은 다양한 사회적 약자와 소수자들의 잠재적 불만이 표현되고 토론될 수 있는 공간을 만들어 내는 것으로부터 시작했어야 했다.

그러나 한국의 진보세력, 즉 체제내로 흡수된 정치엘리트와는 차별화된 정치세력으로서의 좌파는 위에서 지적한 새로운 과제를 제대로 수행하지 못했다. 그들이 비록 제한된 절차적 민주주의에 만족하지 않고 자유주의적 민주주의 이행을 넘어서는 대안을 찾으려 했지만, 사회적 기반을 가지지 못하는, 그래서 상징적인 정당성만으로 정치를 하려고 했다는 점에서 ‘강을 건너간’ 정치엘리트들과 큰 차별이 없었기 때문이다. 한국의 민주화운동이 가지고 있었던 절차적 민주주의 진전과 실질적 민주주의의 심화라는 복합적 의미에 대해서는 서로 다른 생각을 하고 있었지만 그것의 한계 즉 일상생활과 대중에 깊이 뿌리박지 못한 상층 중심의 정치라는 한계는 공유했던 것이다.

이러한 자유주의자들의 한계와 진보세력의 무능은 국민, 특히 젊은 층의 정치적 무관심을 초래했다. 지난번 총선에서 54%의 유권자가 투표권을 포기했다. 이들의 상당수는 보수정치세력을 지지하지 않는 사람들일 것이다. 그러나 이들은 투표용지에 인쇄된 후보자들과 정당들에서 자신들의 대안을 찾지 못했다고 할 수 있다. 그러나 정치적 참여의식을 대체한 것은 정치적 무관심을 넘어선다. 시장만능주의가 유포시키고 있는 경쟁과 이윤의 논리에 의해 구성된 극단적 개인주의적 의식이 사람들의 의식을 잠식하고 있기 때문이다.

자유주의 정권들에 의해 ‘완성된’ 신자유주의체제와 진보세력의 무능은 한국사회전체에 시장원리가 전일적으로 관철되는 것을 막지 못했다. 대다수의 국민들은 비록 스스로는 비정규직으로,  실업으로 고통 받고 있지만, 그것을 개인의 경쟁력 문제로 돌린다. 국민은 대한민국의 ‘시민’이 아니라 ‘한국주식회사’의 상품을 소비하는 ‘소비자’요, 그것에 투자하는 ‘투자자’가 되어 버린 것이다. 그러나 그것은 투자가 아니라 도박이다. 성공하는 소수가 모든 것을 독식함에도 모두가 성공할 수 있다는 믿음으로 투자한다면 그것이 도박이 아니겠는가? 이러한 ‘도박’은 주식시장을 넘어서 사회 곳곳을 카지노로 변화시켜 버린 것이다. 이러한 소비자와 투자자로서의 주체성은 극단적 개인주의의 팽배와 도덕적 불감증을 만연시켰다. 이러한 신자유주의적 주체성의 출현은 극단적인 사회양극화를 정당화할 있는 ‘보편적’ 이데올로기가 구성되었음을 의미한다. ‘대한민국’이라는 벤처 기업에 이명박이라는 불굴의 기업가, 얼마나 훌륭한 조합인가?

위에서 지적한 정치적, 이데올로기적 조건과 더불어 우리가 주목해야 할 것은 경제적 조건의 변화과정이다. 앞에서 말했듯이 경제적 독점의 우위 아래 사회적, 정치적 독점이 결합되는 양상의 변화에 주목해야 한다. 김영삼 정부가 시도한 ‘토지 공개념’과 ‘금융 실명제’를 무력화시킨 후 OECD 가입을 통해 한국의 경제를 개방하고 정권으로부터 독립적인 지위를 공고히 하려 했던 한국 부르주아들의 시각에서 김영삼-김대중-노무현-이명박 정권을 인식할 필요가 있다는 것이다. ‘로오즈벨트의 진주만’, ‘아들 부시의 9․11’같았던 ‘IMF 위기’를 계기로 아직 확고히 하지 못했던 전면적 지배력을 공고히 하게 되는 남한 거대자본에게 역대 정권을 관통하는 일관된 무엇인가가 있었다. 금융시장의 완전한 개방, 주식시장 중심의 영·미식 자본주의의 도입, 노동시장의 유연화과 노동권의 박탈, 중소기업의 희생을 대가로 한 독점 재벌 중심의 체제 강화 등등이 경쟁이라는 이름 아래, 그리고 기업하기 좋은 나라를 만든다는 ‘이데올로기’하에 중단 없이 진행되어 왔다. 김대중이 이러한 흐름으로부터 예외적인가? 노무현과 이명박 사이에 근본적인 차이가 있는가? 한미 FTA를 관철시킨 것은 이명박이 아니라 노무현이었다. 이명박만큼 노무현도 ‘기업하기 좋은 나라, 경쟁력 있는 나라’를 입에 달고 살았다.

지난 16년간이 소수의 독점 부르주아의 음모에 의해 지배되었다고 말하는 것이 아니다. 경제적, 정치적, 이데올로기적 장들은 서로 적대적인 사회 세력들 사이의 투쟁의 공간이기 때문에 어느 하나의 세력의 의도가 일방적으로 (계획 또는 음모에 의해) 관철될 수 없다. 그러나 각각의 장에 내재하면서 그 적대적 세력들 중 지배적인 분파에게 유리하게 작동하는 구조적 선택성을 부정할 수는 없다. 독점 부르주아와 민주화 세력이 함께 공유했던 (서로 다른 의도에 의한 것이지만) 정치적 독점 해체라는 목표는 민주적 공간의 열어놓았다. 독점 부르주아에게는 의도하지 않는 결과 내지는 정치적 독점 우위에서 경제적 독점 우위로 독점 복합체를 재편하는 과정에서 피할 수없는 비용이었지만 민주화세력에게는 지난한 투쟁의 결과물이었다. 즉 독점 부르주아는 민주화라는 비용을 곧 새로운 독점 복합체 구성으로 만회하려 했고, 민주화세력은 열려진 민주적 공간을 통해 그 동안 억눌려 있던 민중의 이해를 관철시킬 수 있는 공간, 그리고 그것을 통해 새로운 정치적 주체를 형성할 수 있는 공간으로 이용해야만 했다. 여전히 구조적 선택성이 작동하는 공간이었지만 전략과 전략이 부딪혀 새로운 구조로의 이행이 가능한 조건이 형성되었다고 할 수 있다.

독점 부르주아는 그들의 시각에서 이러한 조건에 대한 총체적 시야를 확보하고 있었던 반면 소위 진보 세력은 그렇지 못했다. 구조적 조건에 대한 총체적 분석보다는 인상주의적 해석이나 겉으로 드러나는 사건들의 인과관계 인식을 넘어서지 못했다. 아니면 인상주의적 해석과 경험주의적 인관관계 분석을 발생시키는 경제적, 정치적, 이데올로기적 복합체로서의 구조 분석이 아닌 분석 이전에 이미 공식화된 자본주의의 항상적 위기와 신자유주의적 재편만을 앵무새처럼 반복했을 뿐이다. 이것이 앞에서 지적했던 자유주의 정권의 실패와 진보세력의 무능이었다. 결국 정치적 공간에서의 패퇴, 이데올로기적 투쟁에서의 열세, 그리고 한국 경제의 시장주의적 재편은 서로에게 영향을 주면서 서로를 강화하는 방향으로 상승작용하게 되는 것이다. 이런 가설은 어떨까? 김영삼-김대중-노무현에 의해서 어느 정도 완성된 신자유주의적 이데올로기의 우위와 경제적 토대의 재편이 이명박 같은 부패한 기업인마저도 대통령으로 당선시킬 수 있는 사전 정지작업이었다는 가설!

이렇게 말해 보자. 한국사회의 자유주의와 보수주의 간의 갈등은 독점자본의 체제 지배를 위한 목표에는 동의하나 그 속도, 범위, 방법 등에 대해서는 생각을 달리하는 정치집단들 사이의 충돌과 조정과정에 다름 아니었다고. 소위 MB 악법을 둘러싼 대결과 합의는 이 두 정치세력 사이의 충돌과 조정과정을 여실히 보여준다.

2008년 말과 2009년 초에 벌어졌던 이명박 정부가 제시한 각종 법안에 대한 민주당과 한라당의 극단적 대치는 ‘애매한’ 상호합의로 결말이 났다. 물론 용산참사로 인해 이들의 합의조정 기간이 좀 더 길어지고는 있지만 공정거래법개정(출자총액 제한제 폐지), 한미 FTA 비준 동의안, 언론중재법 등에 대해서는 ‘협의 처리’하고 신문법 등 각종 미디어 관련법안(대기업과 언론의 방송매체 소유 허용), 금산분리완화 관련 법안, 각종 사회 개혁(통제?)법안은 ‘합의 처리’한다는 동의는 여전히 유효하다. 여기서 ‘합의’와 ‘협의’의 차이를 생각해 볼 필요가 있다. 협의 처리는 표결해서 다수결로 처리한다는 말이고 합의 처리는 다수결로 처리하지 않겠는 다는 뜻이다. 그러나 홍준표의 말대로 "합의처리를 위해 노력한다는 것은 서로가 합의하도록 노력하되 노력이 안 되면 국회법 절차대로 가는 것"이다.

분명 민주당과 한나라당은 자본의 경제적 지배 강화와 언론 장악과 사회통제 강화에 대해 서로 다른 생각을 가지고 있다. 하지만 ‘합의 처리’하기로 한 내용에서 드러나듯이 큰 틀에서 한라당과 민주당은 삼성 등 독점자본에 대한 규제를 없애는 것에는 이견을 가지고 있지 않다.  신문 방송은 물론 금융에 대한 지배구조를 가능케 하고 결과적으로 전국민의 일상생활조차 통제하고 지배할 수 있는 구조개선(?)을 법제화하는 것에도, 그리고 국민과 저항가능한 매체에 대한 통제범위를 확대해나가는 방향에 대해서도 근본적으로 반대하지 않을 것이다. 문제는 자당의 실리를 얼마나 챙기는가에 문제일 뿐이다. 즉 자신들의 이해관계에 따라 범위와 속도, 영역에서는 이견을 가지지만 근본적인 방향에 대해서는 이견보다는 공감대가 더 크다고 하겠다. 민주당에 대해 너무 가혹한 평가라로 생각할지도 모른다. 하지만 이러한 부르주아들의 한국사회지배체제에 대한 거시적 합의는 ‘좌파’ 노무현 정권의 ‘국가보안법 폐지 거부’에서 이미 극명하게 드러난 바가 있다.

3. 촛불 시위를 통해 드러난 이명박 정부의 성격

이명박의 대통령 당선의 정치적 맥락을 이해하는 것과 마찬가지로 그 성격을 이해하는 데에도 세 가지 수준의 접근이 가능하다. 여기서는 촛불시위를 매개로 드러난 이명박 정부의 성격에 대에서 서로 다른 수준의 분석 가능성을 논의하도록 하겠다.

우선 경험적 인상의 차원에서 얘기해 보자. 우리의 경험적 인상은 미국산 쇠고기 수입 재개, 촛불 시위, 강경진압과 정부의 고압적 태도, 그리고 조․중․동으로 대표되는 보수 언론의 공격, 대통령의 사과, 일상으로의 회귀, 그리고 시위 주동자들에 대한 형사처벌과 시위관련 악법제정 시도 등이다. 이러한 인상들을 통해 드러난 이명박 정부의 성격은 권위주의적이고, 비민주적이며 책임성 없는 것이었다.

잘 설명이 안 되는 부분이 많다. 만약 내가 한국 상황에 대한 정보가 거의 없는 외국인이라면? 쇠고기 수입문제가 이렇게까지 규모가 큰 전국민적 저항을 불러올 수 있는가? 대통령이 공식적으로 사과를 했는데 무엇을 더 요구하는 것일까? 그 엄청난 에너지가 하루아침에 사그라져 들다니? 이명박 정권의 권위주의에 도전하는 민주주의를 외쳤지만 촛불시위 이후 더욱 강화된 권위주의적 통체 스타일에 대한 저항은 전면화되지 않는 상황을 어떻게 이해해야 하는가? 이러한 의문점들은 당연히 경험적 인상의 차원을 넘어서는 분석을 요구한다.

두 번째, 인과적 설명으로 넘어가 보자.

우선 촛불시위가 강도와 지속기간은 광우병 쇠고기 수입문제만으로는 설명이 되지 않는다. 정세적 조건에서 서로 맞물린 몇 가지 요소들이 상승 작용한 것으로 보인다.

촛불시위에 대한 일면적인 과대평가와는 달리 촛불은 신자유주의적 주체성을 바꾸지 못했다. 오히려 촛불의 근저에는 만연한 신자유주의적 주체성이 깔려 있었다고도 할 수 있다. 한반도운하, 민영화, 비정규직 등 공적인 문제에 대해서는 꿈쩍도 하지 않던 사람들이 결국 광우병 쇠고기에 대해서는 폭발적으로 반응한 것은 앞의 것들이 공공의 문제로 받아들여진 반면 쇠고기 수입은 개인의 이해로 인식된 것이 아니겠는가? 그리고 촛불에 기름을 부은 것은 자신들의 개인적 이익을 지켜주어야 할 정부가 그렇게 하지 못했다는 것에 있었을 뿐이었다.

그렇다고 촛불시위가 보여준 새로운 정치의 가능성을 송두리째 부정할 수는 없다. 2008년 초여름의 거리를 달구었던 촛불시위가 모든 사람들의 예상을 뛰어 넘는 정치의 새로운 방식을 보여 준 것은 부정할 수 없는 사실이다. 형식상의 지도부는 있지만 문화제가  시민의 자발적인 조직에 의해 발전했다는 점, 그리고 문화제와 시위 내내 곳곳에서 자생적인 토론과 문화공연이 조직되고 있다는 점은 대중정치의 새로운 전형이 만들어지고 있다는 평가가 전혀 사실무근은 아님을 보여주었다. ‘노무현의 개혁’을 ‘발목 잡았던’ 국민이, 그리고 이명박의 보수정권을 탄생시켰던 국민이 이제 민주노동당과 진보신당을 비롯한 한국의 진보세력도 감히 생각하지 못했던 거리의 정치, 문화의 정치, 토론의 정치, 사이버 민주주의의 단초를 보여주었다.

첫째 이명박 정부는 소위 ‘강부자 내각’, ‘고소영 내각’이라는 신조어를 통해 드러났듯이 시장 만능주의가 통용되는 사회에서조차 지켜야할 최소한의 도덕적 기준을 충족시키지 못했다. 성공을 위해서, 성장을 위해서 도덕성의 기준마저 유보했던 국민의 눈에조차 이명박의 내각은 참을 수 없는 수준이었다. 어쩌면 강부자 내각과 고소영 내각은 자신들도 시장경쟁을 통해 성공할 수 있다는 ‘욕망’이 실제로는 도달할 수 없다는 사실을 자각하게 했는지도 모른다.

둘 째, 내각의 심각한 도덕성 미달은 그들의 유능함을 발휘할 기회를 주기 위해서 다시 한 번 눈감을 수 있는 것이었는지 모른다. 그러나 그들이 보여준 정책적 아마추어리즘은 국민을 또 한 번 좌절하게 했다. 외교정책, 대북 정책은 노무현 정부에 대한 반테제를 벗어나지 못했다. 이명박을 대통령으로 당선시켰던 ‘경제 대통령’이라는 구호가 무색할 정도로 새 정부의 경제정책은 오락가락했다. 정책 결정과정은 주먹구구식이었고 어떤 민주적 절차도 거치지 않은 채 청와대의 지시에 의해 좌지우지 되었다.

이러한 상황에서 광우병 소고기 수입문제가 불거졌다. 가장 기본적인 필요(needs)인 먹거리가 국민의 건강을 위협할 수 있다는 것은 도저히 받아들여질 수 없었다. 행복과 안녕이라는 기준에서 광우병 가능성이 존재하는 쇠고기에 대한 검역주권을 포기한 정부는 용서될 수 없었다. 운하건설, 기본적 서비스의 민영화, 기업친화적 제도화는 개인의 경쟁력을 통해 극복될 수 있는 것이었지만 광우병 소고기는 질적으로 다른 문제로 보였다. 소수의 보수파와 기득권층을 제외한 국민 대다수는 광우병 쇠고기에 대한 전면적 수입허용은 나의 문제요 나의 아이들의 문제로 인식했던 것이다. 심지어는 자본주의적으로 구성된 욕망의 기준에서도 도저히 받아들여질 수 없는 것이었다. 그것이 수억 분의 일의 가능성이라도 자신의 생명을 앗아갈 수 있는 대상을 욕망하는 주체는 있을 수 없기 때문이다.

대다수 국민이 자신의 필요, 행복, 안녕을 침해하는 것으로 인식하고 있었음에도 불구하고 정부는 그 불만의 정도를 짐작하지 못했다. 무능과 비민주성을 극명하게 드러내주었으며, 대다수 국민과는 완전히 다른 세상에 살고 있는 기득권층의 모습을 너무나 적나라하게 보여주었다. 여기에 미국과의 관계에서 굴욕적인 태도는 국민의 분노에 기름을 붓는 격이었다.

그러나 촛불시위의 전개과정은 이러한 표면적으로 드러난 요소들 간의 인과적 설명으로는 속 시원히 해명되지 않는다. 뭔가 구조적인 조건이 있었다는 것이다. 세 번째 접근인 구조적 분석과 설명이 요구되는 것은 바로 이러한 한계 때문이다. 여기서 한 가지 덧붙여야 할 것은 구조적 분석은 경험적 인상이나 경험주의적 인과관계 분석에서는 드러나지 않는 대안적 행위 가능성 또는 현재의 경제적, 정치적, 이데올로기적 구조 아래에서는 잠재적인 상태로 남아 있기 때문에 경험주의적인 방법으로는 인식되지 않는 반경향들까지를 보여줄 수 있어야 한다는 것이다.

촛불시위의 발단은 가장 기본적인 필요인 먹거리에 대한 안전성 문제였다. 중고생들의 주도에 의해서 자발적으로 시작된 촛불문화제는 인간이면 누구나 충족할 수 있어야할 기본적 필요에 대한 문제제기였다. 그러나 문제를 해결해야할 정부와 정당제도에는 기본적 필요에 대한 국민의 목소리를 반영할 통로가 부재했다. 거리에 모이기 시작한 시민들이 스스로의 권리가 보장되지 않고, 그 권리가 제대로 보장되기 위해서 작동해야할 민주적 절차가 부재하다는 것을 깨닫는 데는 오랜 시간이 걸리지 않았다. 자신들의 목소리를 반영하는 유일한 방법은 그들에게 닫쳐 있는 제도적 정치의 통로가 아니라 비제도적 통로, 즉 거리의 정치에 있음을 알게 되는 데도 그리 오랜 시간이 소요되지 않았다. 정치적 토론과 대화의 장은 좁은 의미의 공식적 정치의 장을 벗어나 비공식적인 거리와 사이버공간으로 이동한 것이다. 거리와 사이버 공간, 특히 후자에서 형성된 토론의 장은 일관성 있는 논리적 주장이 열린 토론을 통해 일관되지 않은 비합리적 주장을 견뎌내고 받아들여질 수 있다는 사실을 보여주었다. 또한 거리와 사이버 공간에서 도달한 합리적 결론을 의도적으로 왜곡하는 보수적 언론에 대한 집단적 항의와 저항이 발생하는 단계로까지 발전하였다.

가장 원초적인 필요(needs)문제에서 발단한 촛불시위가 집단을 통한 일체감과 가두와 사이버 공간에서의 민주적 토론을 경험할 수 있는 계기로 작용하면서 거리와 사이버공간의 정치는 진화하기 시작한다. 정부가 국민의 의사를 들을 생각조차 하지 않았다는 사실, 그리고 조·중·동으로 대표되는 보수적 언론은 이러한 비민주적 현실을 옹호하고 당연한 국민의 권리 행사를 폭동으로 몰았다는 사실은 정치 전반에 걸친 근본적 문제제기로 이어질 수밖에 없었다. 거리의 시위는 조직적으로 진화하고 있었으며 새로운 정치의 장을 경험한 참여 시민의 의식은 발전하고 있었다. 자신들의 집단적 행동이 공식적 정치 통로에서 만들어내지 못한 변화를 이끌어 내었다는 경험은 거리로 나온 시민들의 저항이 계속 진화발전하게 할 수 있는 동력이었다. 거리에서의 직접적 상호작용과 사이버 공간의 토론은 짧은 시간 안에 스스로를 교육하고 의식화할 수 있었다. 그 결과는 민영화, 운하건설 등의 다른 사안들과 쇠고기 수입문제가 동떨어진 문제가 아니라는 자각에까지 이르렀다. 결국 문제는 이 모든 일들을 이해당사자인 국민들의 의사를 묻지 않은 채 독단적으로 추진하고 있는 현정부의 비민주적 성격이라는 결론에 다다른 것이다. 정권퇴진과 같은 급진화 된 구호까지 등장하게 된 것은 바로 이런 자각 때문이었다.

그러나 촛불시위가 최고조에 이르렀을 당시에도 상황이 마냥 낙관적인 것만은 아니었다. 단일 이슈를 쟁점으로 하는 모든 사회운동의 쟁점이 제도내의 문제로 전이되는 순간 겪을 수밖에 없는 동력의 상실은 불가피하기 때문이다. 제도내적인 해법이 가시화됨에 따라 거리의 정치는 소멸할 것은 예측 가능한 것이었다. 시민들의 보여준 자발적인 참여의 힘과 민주주의의 가능성을 평가절하 하는 것이 아니다. 그 힘과 가능성과는 별개로 쟁점이 사라질 때 운동도 그 에너지가 상실되는 것은 상식이다. 거리의 에너지가 기존 제도 정치에 반하는 새로운 물질적 기반을 창출하지 못할 때 강력한 제도정치의 힘과 그것에 동반되는 절차적 민주주의로 갈등을 수렴하는 강력한 지배이데올로기가 작동할 수밖에 없다. 그리고 앞에서 지적했듯이 신자유주의적인 주체성, 즉 시장자유주의에 근거한 개인주의적 문화의 팽배는 촛불시위의 경험을 통해 역전되기에는 이미 너무 강력한 물질적 토대를 가지고 있었다.

정리해보자. 촛불시위는 정치적, 경제적, 이데올로기적인 장들에 내재해 있었던 모순이 광우병 소고기 수입이라는 우연적 계기를 통해 응축, 폭발한 것이었다. 지배블록은 이러한 응축된 모순을 소고기 문제로 국한하고 문제해결을 외교와 제도의 문제로 환원하면서 우연적 계기에 의해 발생한 모순의 등가연쇄가 발전하는 것을 저지하고 약화시키려 했다. 소위 ‘MB악법’에 포함된 집시법 개정(‘복면금지조항 도입’), ‘불법행위 집단소송법안’, ‘사이버 모욕죄’, 그리고 거대 언론과 재벌의 방송장악을 가능하게 하는 ‘신문법’과 ‘방송법’의 개정 등은 민주주의의 역행이라는 비난을 무릅쓰고라도 저항의 싹을 잘라버리겠다는 단호한 의지의 표현으로 읽힌다.

촛불시위의 경험은 실용주의와 권위주의의 아슬아슬한 균형을 권위주의적 방향으로 선회하게 한 것 같다. 민주주의 역행이 본격화된 것이다.

이러한 민주주의의 역행을 감행할 수 있는 자신감은 어디로부터 나오는가? 이명박과 그를 에워싼 측근들이 시대착오적이고 덜떨어진 사람들이라서? 불행히도 현재 자신의 이해관계를 반영하는 방식으로 가장 장기적인 전망 아래 움직이고 있는 집단은 바로 이명박과 한나라당이다. 민주당으로 대표되는 자유주의 세력은 MB 악법 전체에 대해 저항하는 것처럼 보이지만 실은 이명박의 강압적인 통치 스타일이 자신들의 정치적 입지를 공격하는 것에 대한 반대일 뿐이다. 합리적 자본주의? 좀 더 부드럽고 이데올로기적으로 은폐된 자본의 지배? 누가 한미 FTA를 관철시켰는가? 누가 비정규직 노동자들을 정망으로 몰아넣었는가? 김대중과 노무현 정부 시절에는 경찰과 용역깡패들에게 내 몰리는 철거민들이 없었는가? 한나라당의 보수적 분파가 만든 자유선진당이 민주주의를 외치고 MB 악법에 반대하고 있는,  그리고 경찰력의 무분별한 남용을 질타하고 있는 현실이 시사 하는 바는 결국 민주당이 ‘금산분리완화’나 ‘총액출자제한폐지’에 반대하는 것은 야당으로서의 민주당이기 때문에 가능할 뿐이라는 사실이다. 그들에게 시장과 자본의 지배는 부정할 수 없는 현실이다. 정권과 자본이 노리는 것은 바로 이것이다. 다시 회복할 수 없을 정도로 자본의 지배를 공고히 하는 것! 방송법은 다시 개정하면 된다. 비민주적 언론통제와 의사표현의 자유를 탄압하는 법률도 마찬가지다. 그러나 전국의 강을 불도저로 파헤치고 콘크리트를 발라버리면 다시 돌이키기 어렵듯이, 자본이 금융을 지배하고 그것을 기반으로 하는 이해관계 동맹을 구축하게 되면 역전시키기 어렵다. 모든 것을 장악한 자본을 공격하는 것은 곧 자본주의적 질서를 넘어서지 않고서는 ‘대한민국’경제의 와해를 의미하는 단계에 이를 테니까.

현대와 삼성이 망하면 한국이 망한다는 것은 거짓 위협이 아니다. 한국경제가, 아니 세계 경제가 그런 식으로 구조화되어 있다. 지금 한국은 독점 자본의 착취의 정도를 높이면서도 한국이라는 나라 전체를 그들의 이해관계에 더욱 강력하게 묶는 방향으로 재편되고 있다. 이 과정은 일상의 자본화, 시장화와 병행되고 있다. 승자는 소수일 수밖에 없으나 모든 국민은 그 제한된 지위를 얻기 위해서 무한 경쟁한다. 노후, 건강과 의료, 교육 등은 끝없는 금융파생상품을 만들면서 자본화되고 있다. 그 결과는 자본의 논리가 우리의 의식까지 지배하게 되는 신자유주의적 역사적 블록의 완성에 다름 아니다. 물적 토대와 그에 조응하는 이데올로기적 지배체제가 구축되고 있는 것이다.

4. 이명박 정부 1년 동안의 3가지 균열지점들

앞서 촛불시위는 정치적, 경제적, 이데올로기적인 장들에 내재해 있었던 모순이 광우병 소고기 수입이라는 우연적 계기를 통해 응축, 폭발한 것이었다라고 표현한 바 있다.

여기서는 이명박 정부의 지난 1년 동안 이명박 정부의 출범 이래 내재해 있는 모순과 긴장이 어떻게 발현되는가를 보기로 하자. 기본적으로 이명박 정부는 노무현 정부 하에서의 다양한 실망들과 대중들의 이반(離反)들을 이명박을 새로운 상징적 아이콘으로 하는 보수세력이 ‘(의사)헤게모니적 접합’을 성공적으로 수행함으로써 성립하였다. 2002년에 계급계층, 지역, 세대를 가로지르는 여러 가지 흐름들이 노무현이라는 상징적 아이콘으로 수렴되었다고 한다면, 2007년에는 이명박이라는 코드로 노무현 정부로부터 이반한 다양한 이반들이--‘신보수적’ 프로젝트에 의해서 전유되면서--수렴되었다고 할 수 있다.

헤게모니라고 할 때 여러 차원이 존재한다. 예컨대 사회구성체적 수준에서의 헤게모니가 있다. 그람시가 ‘역사적 블록(historical bloc)’을 이야기하는 것은 이러한 수준이 될 것이다. 사회경제적 단계적 수준에서의 헤게모니가 있다. 2차 대전 이후 사회민주주의의 헤게모니 시대를 연상하면 될 것이다. 이러한 수준 보다는 하위수준에서 출현하는 일종의 ‘국면적 헤게모니’가 존재할 수 있다. 여기서의 의사헤게모니는 그런 수준이 될 것이다. 그리고 헤게모니는 영구적이거나 비(非)균열적인 것은 아니며 그 자체 안에 ‘균열’의 요소를 가지고 있으며, 그것이 다른 계기와 사건들을 통해서 현재화된다(조희연. 2008c. “‘헤게모니 균열’의 문제설정에서 본 현대한국 정치변동의 재해석--그람시의 헤게모니론의 재해석에 기초하여“. <마르크스주의> 9호, 2008년 봄호).

이명박 정부의 성격을 둘러싸고 한겨레신문에서 지상논쟁이 있었다. 여기서 조희연은 60·70년대의 개발독재적 정권과의 연속성과 차별성을 드러내기 위하여 ‘신보수정권’이라고 규정하였다(조희연, 2008. “서구-과거와 같고도 다른 ‘한국형 신보수 정권’”, 한겨레신문, 3월7일; 조희연. 2008. “‘한국만의 보수’는 재구성되고 있다”, 한겨레신문, 4월4일). 이에 대해서 고세훈(2008)은 이명박 정부에 대해서 ‘보수’라는 개념을 더구나 ‘신’보수라는 개념을 부여하는 것이 전혀 부적절하다고 주장하였다. 그는 보수를 “대외적으로 국가의 자율성을 추구하고 대내적으로 유기체적 일체성을 추구하는 지향”으로 규정하고 박정희정권이나 이명박 정부를 보수로 규정하는 것―더더군다나 ‘신’보수로 규정하는 것―에 대해 반대하였다(고세훈, □한국형도 신보수도 아니다 ‘이명박 정부’일 뿐□, 한겨레신문, 2008년 3월 14일). 강원택은 이명박 정부는 과거 냉전형 보수와는 구별되는 “계급적 속성을 띠는 경제적 우파와 물질주의적 가치의 결합”으로 특징화될 수 있다는 점을 강조하였다(강원택, ｢계급성 뚜렷한 경제·물질주의적 우파다｣, 한겨레신문, 2008년3월21일.). 홍성민(2008)은 이명박 정부의 복합적 성격을 논하면서, 특히 ‘감성의 정치’가 작용한다는 점을 강조하였다(홍성민, “‘보수’지만 ‘보수’일 수만은 없다”, 한겨레신문, 2008년3월28일). 이명박 정부의 구조적 성격에 대해서는 조희연. 2008a. “‘신자유주의 지구화 시대의 정치’와 신보수정권”. <계간 동향과 전망> 72호. 2008년 봄호 참조.

이러한 접합에서 선진화나 ‘공동체 자유주의’ 같은 담론은 일종의 ‘빈 기표(empty sifnifier)’로서 작용하였다. 민주주의 담론이 다양한 개인이나 세력에게 다양하고 상이한 소망들을 담는 그릇이었듯이, 선진화는 그 모호성과 추상성으로 노무현 정부로부터 실망하고 이반한 대중들의 다양한 요구들--진보적 요구까지 포함하여--을 일정하게 보수가 전유하는 계기로 작용하였다. 그러나 이명박 정부 1년이 지난 지금, 이러한 접합은 다양한 차원에서 균열들을 만들어내고 있다. 지난 1년 동안, 이명박 정부에게 수렴되었던 다양한 요구와 이해들이, 다시 새롭게 균열되어가는 차원은 여러 가지가 있겠지만, 다음과 같은 3가지 차원에서 살펴볼 수 있겠다.

첫째는 권위주의적 통치양식 대 민주주의적 통치 양식 간의 대립의 차원이다. 둘째는 경제정책의 포섭적 성격과 배제적 성격의 대립의 차원이다. 셋째는 구정권과의 단절성과 연속성의 대립의 차원이다.

첫째는 이명박정부가 얼마나 권위주의적 통치양식에 의존하는가 혹은 민주주의적 통치양식에 의존하는가하는 점이다. 이 차원에서 이명박 정부는 초기의 민주주의적 통치양식에 대한 수사(修辭)와 지향에도 불구하고 점차 더 권위주의적 통치양식으로 경도되어 왔다고 평가할 수 있다. 이명박 개인으로서는 과거 독재세력의 멍에로부터 상대적으로 자유로운 ‘6･3세대’이기 때문에, 이명박을 지지하는 중도적 대중의 입장에서는 ‘억압적 독재세력’을 지지한다는 도덕적 부담 없이도 지지할 수 있었다.

그러나 촛불시위에 대한 강경책의 채택에서부터 2009년 1월 10일 미네르바에 대한 구속, 2009년 1월 20일 용산 세입자 농성에 대한 강경진압에 이르기까지 점점 더 권위주의적 통치양식에 의존하는 방향으로 변화해갔다고 할 수 있다.

여기에는 국가기구 내에서 구 개발독재적 국가요원들과 세력의 전면화와 궤를 같이 한다고 생각된다. 우리가 국가기구의 작동을 완전히 ‘전일적인(monolithic)’ 것으로 볼 필요는 없다. 국가요원과 국가기구들 간의 긴장과 모순적 결합이라고 하는 풀란차스의 통찰력을 받아서 생각한다면, 87년 이후 민주화과정에서 그리고 98년 이후 ‘민주정부 10년’의 과정이 ‘잃어버린 10년’이 아니라, 국가기구의 민주적 변화와--국가기구의 본질적 억압성에도 불구하고--그에 따른 국가기구 내의 민주적 요소들이 국가기구 내에 인입되게 되었다.

사실 개발독재적 국가기구들 내에서 개발주의관료, 억압적 지향과 반북주의적 지향을 갖는 극우적 관료 등이 강력한 힘을 가지면서 존재하였다. 그러나 민주정부 10년 동안에 일정하게 억제되었던 권위주의적 관성과 체질을 갖는 국가관료들, 특별히 억압적 국가기구의 국가요원들이 그 억제된 관성을 현재화하고 있다. 과거의 보수세력을 계승하는 이명박정부의 출현으로 인하여 자연스럽게 구 관료들의 개발주의적 관성과 억압적 관성이 쉽게 발현되기가 쉽게 된다. 일종의 ‘억제된 억압의 관성’의 회복이다. 용산 참사 같은 사건도 이런 맥락에서 이해될 수 있다. 국가기구 내에서의 억압적 관성의 용이한 표출의 구조는 앞으로 용산참사와 같은 사건들을--의도하건 의도하지 않건 간에--많이 결과 시킬 것이라고 생각된다.

노무현 정부 하에서는 ‘계급본질주의’적 억압성은 유지되었기 하고, 말기에는 개발주의적 관성이 FTA추진 같은 형태로 표출되었지만, 과거의 개발주의적 관성과 억압적 관성들이 일정하게 억제되고 있었다고 할 수 있다. 최소한 과거의 개발독재적 관료들 수준에서는 과거의 관성･지향과 민주정부의 지향 간의 긴장이 존재하고 있었다. 그러나 이명박 정부에서는 이것이 긴장 없이 표출된다.

이러한 권위주의적 경향의 강화는, 촛불시위가 지배블럭 내부의 위기의식을 증폭시키고, 강경파를 강화한 데서 촉진되기도 했다고 평가된다. 이명박 정부는 ‘신’보수정권으로서의 성격을 갖지만 그 ‘신’보수정권이 박정희 식의 ‘구’보수정권과 갖는 차이가 대단히 제한적이기 때문에, 촛불시위와 같은 대중들의 요구의 분출은 쉽게 내부의 강경기조의 득세로 이어진다.

둘째는 이명박 정부의 경제정책이 갖는 포섭적 성격과 배제적 성격의 관계이다. 이 점에서 이명박 정부의 명백하게 이중적 성격을 가지고 있다고 보여진다.

먼저 이명박 정부는 지지계급계층에 대해 명백히 우호적인 경제정책들을 취하였다. 예컨대 종합부동산세의 환급, 각종 부동산 세금의 완화, 기업에 대한 세제 완화 등 각종 세 부담의 경감, 수도권 규제의 완화, 4대강 정비사업의 진전 등을 들 수 있다. 이들 정책들은 ‘경제위기 극복’이나 과거 정부의 과도한 세부담의 경감을 통한 경제활성화 등을 명분으로 하고 있지만, 확실히 자신의 지지계급계층에게 경제적 혜택을 배분하고 있다. 이는 박정희 시대의 ‘우익 경제적 민중주의(포퓨리즘)’ 정책들을 연상시키는 대목이다. 경제적 포퓨리즘이라고 하는 것은 자신의 지지기반이 되는 계급계층에게 경제적 혜택을 제공하는 방식으로 통해서 자신의 기반을 공고화하는 것을 내용으로 한다. “자기 편에게 확실하게 경제적 혜택을 주는 것이다”라고도 이야기할 수 있다.

이 점은 노동자, 농민, 서민 등에 대한 적극적인 혜택정책들이 풍부하게 구사되지 않는 것과 대비된다. 사실 2009년 1월 용산 참사 같은 경우는 이런 점에서 상징하는 바가 크다. 도심재개발과 같은 거대한 개발이익이 창출되는 사업에서 개발이익의 분배, 어쩌면 최소한의 생계보장을 요구하는 세입자들에 대해서 경제적 혜택 대신에 참사적 재앙을 ‘선물’했다고 해석할 수 있는 사건이었다. 이명박 정부 1년 동안, 서민과 민중에 적극적인 경제정책의 부재라고 하는 특징을 갖는다고 할 수 있다. 또한 비정규직 사용기간을 2년에서 4년으로 연장하고자 하는 등 친서민적･친민중적 경제정책 지향을 강력하게 가져가고 있다.

또한 60･70년대의 초기 산업화 단계와 달리 신자유주의적 지구화 시대 국민경제의 구조처럼 작동하는 ‘양극화’와 ‘하층계급의 경제적 불안정’을 상쇄하는 적극적인 정책을 기각하고 있다고 할 수 있다. 이명박 정부의 경제정책의 기조는 기본적으로 박정희시대와 같이 수출증대와 기업경제활동의 활성화를 통해서 노동자들이나 서민도 그들의 고용이나 생계가 안정화된다고 하는 전제 위에 서 있다. 그러나 이미 대중들은 중요한 반대경험들을 공유하고 있다. 즉 대중들은 이미 박정희시대의 경험을 통해서 그러한 보랏빛 슬로건이 결코 실현되지 않는다는 경험을 오랫동안 누적해왔다. 또한 60･70년대와 달리 현재의 신자유주의적 지구화 시대의 성장은 구조적으로 양극화의 기제를 내포하고 있으므로, 적극적인 상쇄정책과 복지적 보완정책들을 병행하지 않는다면 60･70년대와 달리 ‘극단적인 양극화’와 ‘대중들의 삶에 대한 파괴적인 효과’가 강력하게 나타난다고 하는 점이다.

그 이유는 다음과 같다. 즉 “1960~1970년대에 1차 개방 전략이 시도되었다고 한다면 현재는 2차 개방 전략이 시도되고 있는 셈이다.....문제는 1960~1970년대의 개방, 즉 돌진적 근대화와 현재의 개방, 즉 돌진적 개방의 구조적 조건과 성격이 다르다는 점이다. 첫째, 1960~1970년대에는 수출지향적인 경제로서 ‘수출의 개방’은 있었지만 ‘수입의 개방’은 정책적으로 억제할 수 있었다.....셋째, 1960~1970년대에는 후진국적 경제구조에서 경제가 팽창하면서 고용의 절대적 규모도 성장하고, 대기업 중심의 성장 전략 속에서 대기업이 성장하면 중소기업이 ― 위계적·수탈적 관계이지만 ― 동반 성장할 수 있는 ‘혜택’이 존재했다. 즉, 경제의 초기적·절대적 성장 속에서 성장의 효과에 대한 특정한 방식의 공유 메커니즘이 있었던 셈이다. 문제는 바로 이러한 여러 측면에서 현재의 돌진적 개방의 구조적 조건이 현저히 다르다고 하는 점이다. 1960~1970년대와 달리 돌진적 개방이 파괴적인 결과를 가져올 개연성이 존재한다...현재의 개방에서 최대의 문제점이고 신자유주의적 개방의 최대 문제점이기도 한데, 개방의 결과가 국내적으로 공유되는 기제가 부재하다는 점이다...그 결과, 정부가 이야기하는 것처럼 개방이 성공적으로 시행되어 일부 경쟁력 부문이 성장한다고 하더라도 국내적 양극화가 더욱 심화되는 등 부작용이 크다. 우리가 지금 경험하듯이 대재벌이나 경쟁력 부문이 성공적으로 축적된다 하더라도, 그 혜택이 일반 국민들과 공유되는 메커니즘이 없기 때문이다.... 1960~1970년대의 ‘수출만이 살길이다’라는 구호를 전혀 달라진 환경과 조건 속에서 ‘개방만이 살길이다’식으로 모방적으로 추수하는 것은 또 다른 위기의 지름길이자 신자유주의 시대의 반민중적인 행태라고 해야 할 것이다“.(조희연. 2007. ”한·미FTA, ‘돌진적 개방’ 그리고 대안적 지구화“. 학술단체협의회 편, <한, 미 FTA와 한국의 선택>. 한울아카데미). 사실 ‘그렇게 강력한’ 박정희 정권이 현재와는 그래도 양호한 조건 속에서도 그러한 개발정책으로 인한 모순으로 붕괴했다는 점을 상기할 필요가 있다.

60･70년대와 달라진 조건에서 그것을 상쇄하기 위한 정책적 보완은 없이, 60･70년대식의 토건국가적 건설사업의 확대, 일부 대기업의 성장에 기댄 국제경쟁력 강화전략, 부동산 경기 활성화를 통한 실물경제의 추동 등의 전략을 선택하는 것은 60･70년대와 달리 엄청난 후과를 가져올 수 있고, 그것은 현실이 되고 있다.

그런데 흥미로운 것은, 경제위기와 실물경제의 위기, 서민들의 고용과 삶의 위기가 곧 정치적 위기로 전화되는 구조가 한국에는 존재한다는 점이다. 개발독재 하에서 과거의 보수정권이 고착화시킨 일종의 ‘국가주의적’ 구조가 지속되고 있고 이것이 모든 위기의 최종책임을 정부로 ‘귀책’시키는 구조가 향후 이명박 정부의 위기구조를 더욱 강화할 가능성이 크다. 예컨대 미국의 경우, 민주당이 대규모 부양정책을 취하고, 보수적인 공화당이 감세 등 시장주도적인 위기극복방식을 선호하는데 반하여, 한국을 포함하여 아시아의 많은 나라들은 ‘국가주의적’ 전통--이는 개발독재국가의 명암에 해당한다-- 때문에 국가는 ‘경제위기의 구출자’로서의 역할이 기대된다. 여전히 경제관리의 주체로서의 국가의 강한 중심적 역할, 그에 대한 대중의 기대는 ‘위기의 국가화’로 이어질 수 있는 조건을 부여하고 있다. 시장자율주의를 강조하는 이명박 정부가 거대한 국가주의적 프로젝트를 수행하고자--비록 그 성격이 친대기업적인데--하는 것도 한국적 특징이다.

특별히 2008년 11월부터 가시화되기 시작한 미국발 금융위기가 실물경제위기로 전이되면서, 중소기업, 자영업자, 서민들의 고용과 생계에서 심각한 위기가 초래되는 상황에서, 이러한 상반되는 정책은 경우에 따라서 심각한 정치적 균열요인으로 발전할 가능성이 크다. 그러나 이러한 위험성에도 불구하고, 이명박 정부 1년 동안의 경제정책의 기조는 결국 60･70년대식의 토건국가적 건설사업의 확충이나 부동산 경기 활성화의 지향을 지난 1년 동안 비교적 일관되게 보여 왔다고 평가할 수 있다.

셋째, ‘민주정부 10년’의 성과의 연속성과 단절성의 관계이다. 김대중 정부의 대표적인 개혁정책이라고 할 때, 국가인권위원회와 여성부의 설치를 든다. 노무현 정부에서는 지방분권화 사업(공기업의 지방이전이나 복합행정도시 건설 등)이나 다양한 과거청산 사업들, 10.4 남북정상 선언 등도 대표적인 개혁정책들에 해당된다. 그러나 이명박 정부에서--경제정책은 차지하고--이러한 이른바 개혁정책들은 대부분 축소되거나 역전되었다. 2009년 1월 22일 208명 규모의 인력을 1/3 수준이 148명으로 축소하고 인권위 지역사무소 3곳을 폐쇄하는 방침을 정하고 추진하고 있다. 지방분권화를 위한 정책들도 많은 부분 역전되었다. 때로 형식적으로는 유지되나 내용 면에서 대폭 축소되거나 무력화된 경우도 많다. 여성부(여성가족부)는 이미 집권 초기 정부구조개혁의 차원에서 보건복지부와 통합되어 여성가족부로 그 기능이 대폭 축소되었다. 또한 각종 과거청산과 관련된 기구들은 ‘진실과 화해위원회’로 통폐합하거나 예산을 대폭 축소하는 것은 물론 기간 연장을 하지 않는 등의 방법으로 축소되고 있다. 또한 행정안전부는 지난달 22일 국가인권위원회 측에 조직 및 인력을 축소하라는 통보를 내렸다. 현재 208명의 인력을 3분의 1 수준인 148명으로 축소하고, 인권위 지역사무소 3곳을 모두 폐쇄하라는 것이 핵심내용이다.

어떤 의미에서 정권이 바뀌면 구 정권의 정책과 단절하고자 하는 것은 ‘당연’할 수도 있다. 사실 보수가 ‘잃어버린 10년’이라고 하는 시기에 이루어진 많은 개혁정책들은 단순히 ‘보수 대 진보의 대립’에서 ‘진보적’ 정책들이 실시된 것만은 아니다. 오히려 그것들은 ‘독재 대 반독재’ ‘개혁 대 반개혁’의 구도에서의 개혁정책으로 실시된 것이다. 이런 점에서 그것을 추진하고 찬성하는 사람들에게는--비록 제한적이라고 하더라도--개혁의 역전을 의미한다. 국가인권위원회 같은 경우 아시아의 많은 나라에서 ‘찬사’를 받는 모범적인 기구로서 알려져 있다. 국가기구 내에서 하나의 국가기구가 다른 국가기구에 대해서 인권침해 가능성에 대해서 상당히 구속력 있는 권고를 하는 것은--비록 내부 인권운동적 관점에서 보면 가야 할 길이 많지만--세계적으로 대단히 높은 수준이다. 그런데 이러한 민주정부 10년을 통해서 성취된 한국의 ‘민주화 선진국’적 측면들은 역전되고 있다.

이처럼 이전 정부의 정책들의 단절성으로 표현되는 이러한 ‘개혁정책의 역전’은 많은 새로운 균열지점을 만들어내고 있다. 그러나 보수정권이전 ‘진보’정권의 정책을 계승･단절하는 것과 진보정권이 이전의 보수정권의 정책을 계승･단절하는 것은 상이한 정치적 의미와 효과를 낳는다.

보수정권이 구 진보정권의 정책의 일정 부분을 계승하는 것은 구 보수와 다른 진일보한 보수정권으로서의 성격을 부여한다. 반면에 진보정권이 구 보수정권의 정책의 많은 부분을 계승한다면 이는 ‘타협’적이고 ‘변했다’라고 하는 비판을 받게 된다. 진보정권에게는 진보적 기대를 배경으로  하여 출범하였으므로, 과거 보수정권의 ‘보수적’ 정책을 역전시키는 것은 시대적 과제로서 요구받는다. 예컨대 노무현 정부의 경우, 기대되는 정책들을 수행하지 않거나 반대로 행동한다고 하여 노무현 정부를 지지했던 많은 진보적 세력들의 이탈을 수반하였다. 보수정권이 구정권의 진보적 정책을 역전시키는 것은, 민중들의 오랜 투쟁을 통한  ‘성과’를 무화(無化)시키는 의미를 담고 있기 때문에, 정반대의 정치적 효과를 갖는다. 이는 투쟁을 통해서 쟁취한 많은 성과를 무력화시킴으로써 반동적이고 반개혁적이라고 하는 저항을 받게 된다. 이는 ‘의사헤게모니적 접합’을 통해서 포섭한 많은 중도적 대중들을 이반시키는 결과를 가져올 수 있다.

가장 대표적인 것은 북한과의 유화정책(engagement policy)의 중단 내지는 전환이다. 2007년 10.4 남북정상회담의 합의는 사실 남북한 간의 경제협력의 확대를 핵심으로 하는 경제프로젝트였다. 2000년 6･15 정상회담이 남북관계의 과거의 대결적 관계에서 평화공존형 관계로 전환하는 전기였다고 하면, 10.4 남북정상합의는 실질적인 경제적 협력의 확장･강화라고 하는 대단히 실리적이고 경제적인 협력프로젝트 합의였다. 어떤 의미에서 ‘이명박 식 경제주의’와도 잘 부응하는 것일 수도 있었다. 그러나 집권연합 내부에서의 강경보수파들의 적극적인 남북 대결주의와 이전 정부의 ‘대북화해정책에 대한 역전 요구는 이명박 정부로 하여금 상대적으로 ’어정쩡한 입장‘을 취하게 만들었다. 여기에 2008년 7월 금강산 관광객 박왕자 씨 사망사건과 같은 ’우연적 사건‘, 그리고 10.4선언에 대한 이명박 정부의 묵시적인 거부 정책 등이 맞물리면서, 북한과의 관계는 긴장과 균열의 관계로 고착화되어가는 추세이다.

한나라당 정태근 의원이 최근 ‘잃어버린 10년’이라는 표현의 딜레마를 표현한 바 있다. 그는 야당에 대한 전향적 태도 변화도 촉구하면, 야당과의 협력 정치를 위해 '잃어버린 10년'이라는 표현을 사용하지 말자고 제안하였다. “지난 10년도 우리의 역사이고 국민의 선택이었으니, 국민 통합과 협력 정치를 위해 정부부터 ‘잃어버린 10년’ ‘좌파정부 10년’이라는 말을 사용하지 말아야 한다”고 주장했다(한겨레신문. 2009년 2월 14일). 그런데 여당 입장에서 야당과의 협력을 위해서 그런 당위성을 이야기할 수 있겠는데, 분석적으로 보게 되면, 과거 정부에 대한 ‘과잉규정’은 의도하지 않은 효과를 낳는다. 즉 “참여정부를 좌파정부라고 하고 종합부동산세 같은 정책들을 좌파사회주의 정부라고 비판하는 것은 거리에서 발설하는 선전선동의 언어로서는-동의하지 않지만-있을 수 있겠다. 그러나 그것을 객관적인 분석개념으로 사용하게 되면 연쇄적인 왜곡현상이 발생하게 된다. 즉 “‘참여정부=좌파사회주의 정부’라고 하는 보수 내부의 상식화된 규정이 ‘과잉 규정’이기 때문에 그러한 인식프레임을 집권 후에도 유지하게 되면 많은 충돌이 나타나게 된다는 점이다. ...그 과잉 규정에 따르면 참여정부를 극복하고자 하는 이명박 정부는 사태를 정상화하기 위해 훨씬 ‘오른쪽으로 선회하거나’ 무조건 전면적인 재검토를 지향하는 정책을 취할 수밖에 없고, 그것은 대중들의 평균적인 요구나 기대와의 괴리를 더욱 확대하게 된다”(조희연. 2008. “‘보수의 중도화’가 필요하다”. <중앙일보> 6월 18일)는 것이다.

이러한 이전 정부의 긍정적 정책에 대한 ‘경직된 단절’은 사실 ‘뉴’라이트로 포장된 보수의 의연한 반북주의 때문이기도 하다. 사실 뉴라이트의 새로움(new-ness)는 앞서 이야기한대로 노무현 정부로부터의 다양한 대중들의 이반들을 ‘의사헤게모니적 접합’을 하는 계기를 마련하였다. 여기에 뉴라이트가 새로움을 제공하였다. 구 우익들의 경우 수십 년 동안의 빛바랜 슬로건으로 대중들에게 새로운 이미지를 줄 수 없었으나, 뉴라이트의 경우 진보나 좌익으로부터 ‘전향’한 ‘새로움’으로 인하여, 대중들에게 ‘새로운 이미지’를 주고, 이명박 세력이 대중들의 다양한--모순적인--요구들을 접합하여 전유하는데 혁혁한 계기로 작용하였다.

그러나 집권 1년이 지나면서 뉴라이트가--스스로로 자인하고 있듯이--실제에 있어서는 구 우익과 구별되는 새로움과 혁신적 성격이 없다는 점, 오히려 구 우익중의 합리적 분파보다도 더 경직된 반북주의를 가지고 있다는 점이 잘 드러나고 있다.

이처럼 뉴라이트에 ‘새로움’ 없다는 것이 바로 보수의 ‘딜레마’이자 비극이기도 하다(우리들의 입장에서 보면, 사실 진보가 주장하는 복지와 민주주의, 분배, 자유와 자율 등의 적극적 가치를 전유하고 내재화하는 것이 필요하다). 그리고 이러한 뉴라이트의 반북주의는 이명박 정부 스스로가 내건 ‘실용주의’를 대북관계에서 적용할 수 없는 모순을 만들어내고 있다.

더구나 북한과의 긴장이 확대된 상태에서--어떠한 우연적 계기에--남북 간의 군사적 충돌상황이 전개된다면 이는 주식시장 하락을 촉발하는 ‘폭탄’ 같은 역할을 할 가능성도 크다. 이처럼 북한과의 긴장을 유지하는 정책 자체가 ‘경제위기를 증폭시킬 수 있는 효과’를 가지고 있다는 점에서 이른바 실용주의적 이명박 정부의 딜레마가 된다.

요약하면, 이명박 정부 1년 동안 균열지점들이 변화해 왔는데, 이명박 정부는 60･70년대 개발 독재적 정권과는 구별되는 ‘신보수정권’으로서의 이미지를 부각시켜왔으나 지난 1년 동안은--민주주의적 통치양식 보다는--권위주의적 통치양식으로 점차 경도되어 갔다. 이런 점에서 ‘권위주의적 신보수정권’으로서의 성격이 강화되어왔다. 다음으로 자신의 상층 지지계급계층에 우호적인 ‘경제적 포퓨리즘’적 정책을 실시하는 반면에, 서민이나 민중에 대한 배제적인 정책 혹은 취약한 복지･분배정책을 갖는 것으로 특징지워질 수 있다. 다음으로 민주정부 기간 동안의 적극적인 개혁정책의 ‘역전’을 지향하고 있다고 할 수 있다. 이러한

이런 점에서 이명박 정부 1년은 의사헤게모니적 접합의 다층적인 균열과정이자, 동시에 스스로의 지지 대중에 대한 확실한 경제적 포퓨리즘 정책을 추진하는 양면성을 가지고 있다고 할 수 있다.

5. 이명박 정부 하에서의 새로운 실천적 고민지점들

1월 20일 용산 한강로 2가 한 건물 위에서 6명이 생명이 화마 속에 사라졌다. 이제는 용산참사라고 불리는 이 사건은 사고 직후 정부의 태도와 검찰수사를 통해 현재 우리가 처한 조건, 이명박 정부의 성격을 극명하게 드러내 주었다. 검찰은 피해자인 철거민들은 처벌하고 가해자인 경찰과 용역업자들에게는 면죄부를 주었다. 정부, 경찰, 검찰 모두 재개발 이권을 둘러싼 소위 ‘개발 연합(development alliance)'의 이익을 일관되게 옹호하고 있다. 그러나 건설자본과 토지 소유자들의 배를 불리기 위해 서민들을 삶의 터전으로부터 쫓아낸 것은 어제 오늘의 일이 아니다. 사람이 죽어 나갈 때 그나마 관심을 가져주는 언론이 고마울 따름이다. 억지에 가까운 검찰의 편파 수사와 공정한 수사 요구는 서로 평행선을 달리고 있지만 조만간 법정투쟁으로 국한되면서 국민들의 공분은 경찰의 과실과 용역회사의 진압참여의 진위를 둘러싼 지루한 공방으로 귀결될 가능성이 높다. 광우병 소고기보다 더 참담한 사고이며 국민 대다수가 언젠가는 내몰리게 될지도 모르는 상황임에도 지난 봄의 저항이 재현될 기미는 보이지 않는다.

물론 야당과 진보정당, 시민단체들이 시위에 동참하고 있다. 촛불시위도 다시 등장하고 종교단체들도 항의를 표시하고 있다. 그러면 그럴수록 이명박 정권의 독선과 도덕적 불감증이 부각되는 것처럼 보인다. 개각을 통해 기용된 새 장관들의 부정과 대화를 모르는 독선은 임명권자의 그것을 꼭 빼닮아 사람들을 답답하게 하고 있기도 하다. 분명 한국의 민주주의의 시계는 거꾸로 돌고 있다. 그러나 이것을 또 다시 민주주의 문제만으로 인식했을 때, 결국은 절차로서의 민주주의 덫에 스스로를 가둘 수밖에 없다!! 나무를 보면서 숲은 보지 못하는 우를 범하는 것!

이명박의 모든 정책은 그것을 지지하는 강력한 사회적 기반이 존재한다. 그 기반을 넘어선 사회 세력에게는 이명박의 친자본적 정책이 스스로의 이해관계 또한 반영하고 있다는 오인을 심어주는 이데올로기적 기제와 물질적 기제들이 작동하고 있다. 민주당은 통치스타일(형식적으로 조금 더 민주적)에서 다를 수 있지만 이러한 지배 블록으로부터 이탈 할 수 없다. 한나라당이 기대고 있는 사회적 토대와 이해관계를 같이 하지만 그들로부터는 지지를 얻을 수 없는 상황, 한나라당에 반대하는 세력은 그들을 더 이상 지지하지 않는 상황! 그들에게  선택은 두 가지다. 한나라당이 보여주고 있는 거칠고 권위주의적인 보수를 대체할 수 있는 부드러운 자유주의적 보수로 스스로를 자리매김하는 것, 또는 한나라당에 반대하는 사회적 기반을 지배블록의 이해에 맞서는 저항적 블록으로 만드는데 앞장서는 것. 앞의 가능성이 크다. 후자는 곧 민주당이 보수적 제도정당으로서의 스스로를 부정하는 ‘혁명적’ 변화가 없이는 불가능하기 때문이다. 도식화의 이름을 무릅쓰고 노무현 정부와 이명박 정부의 차이를 두 가지로 요약해 보자. 첫째, 노무현은 ‘민주적으로’ 여론을 수렴한 다음 ‘비민주적으로’ 결정하지만, 이명박은 비민주적으로 계획하고 권위주의적으로 관철시킨다. 둘째, 노무현은 자본의 이해를 대변하면서도 그 속도와 강도를 조절하지만 이명박은 속도전으로 일관한다. 포퓨리즘적 의사(擬似)민주주의(populist pseudo-democracy)와  개발주의적 권위주의(developmentalist authoritarianism)이라고 명명할 수 있겠다.

우리 모두는 한국이 보다 민주적이고 평등한 사회가 되기를 바란다. 정치인들이 입만 벌리면 떠벌리는 말뿐인 민주주의가 아니라 실질적인 민주주의를 원한다. 여기서 실질적 민주주의란 역전 불가능한 사회적, 물질적 토대를 가진 민주주의를 말한다. 절차만으로 보장되는 민주주의가 아니라 사회적 약자, 소수자들조차 스스로의 이해와 필요를 주장하고 실현시킬 수 있는 자원과 정보를 제공할 수 있는 민주주의를 원한다.

이러한 관점에서 한국의 민주주의를 전진시키기 위해서 권위주의적이고 독선적인, 그래서 반민주적인 이명박 정부에 대한 저항은 필연적이다. 인상적인 차원에서 드러난 이명박 정부의 비민주성과 친자본적 성격 그리고 민생과 관련한 무능은 지속적으로 비판되어야 한다. 하지만 이러한 이데올로기적 비판은 형식적 민주주의의 복원만을 주장하는 것이 아니라 어떤 종류의 민주주의인가를 분명히 하는 비판이어야 한다. 이명박 대신에 정동영이나 김근태를 원하는가? 마가렛 대처나 존 메이저보다 토니 블레어가 민주적이다. 하지만 블레어를 지지했던 영국의 노동대중의 얻은 것은 무엇인가? 신자유주의의 이데올로기적 공고화가 아닌가? 조지 부시 대신에 빌 클린턴이나 버락 오마바를 원하는가? 글쎄?

한반도를 완전히 뒤집어 놓을 운하(이제 4대강 정비사업이라고 부른다)건설과 수많은 재개발 사업에 대해서 민주주의‘만’을 외칠 것인가? 물론 민주적 절차조차도 생략한 권위주의적 밀어붙이기에 대해서는 명백한 반대를 표명해야 한다. 하지만 주민의 50%가 넘는 사람들이 찬성하는 재개발 사업은? 절대다수당인 한나라당이 추진하는 MB악법은? 다수당인데 뭐가 문제이겠는가? 문제는 ‘민주주의’가 아니라 ‘어떤’ 민주주의인가이다. 그 ‘어떤’은 민주주의의 모델이 아니라 민주주의를 통해 누가 어떤 주장을 할 수 있는가에 달려 있다. 인간이면서 소모품 취급을 받는 노동자들의 목소리가 정당하게 전달되고 논의될 수 있어야한다. 개발에 의해 파괴되는 생태계가 가져올 파국적인 결과가 합리적인 토론 절차를 거쳐 인식될 수 있어야 한다. 장애인은 2등 시민이 아니라 완전한 시민권을 가진 국민으로 살아갈 수 있는 자원을 정당하게 요구할 수 있어야 한다. 이윤만을 추구하는 자본주의적 관계가 아닌 비자본주의적 삶을 살아 갈 수 있는 선택권이 보장되어야 한다. 이것이 한국의 보수주의자들이 입이 달토록 말하는 ‘자유’가 아니겠는가? 국민의 안전을 보장한다는 미명아래 국민의 기본권을 유린하는 공권력에 대해 민주적 통제가 이루어져야 한다. 국민의 기호와 식습관마저도 지배하고 있는 거대 자본에 대해 소비자로서 당연히 요구할 수 있는 정보를 얻어야만 한다. 시장도 민주적으로 통제되어야 한다는 것이다. 신자유주의자들이 그렇게도 외쳤던 ‘소비자 민주주의’는 시민의 권리를 와해시키는 자본화과정을 정당화하는 것이 아니라 자신이 소비하는 재화를 생산하고 유통하는 과정을 사회적으로 감시하는 것이 아니겠는가? 서로를 적으로 간주하고 경쟁하는 인간을 길러내는 교육이 아니라 공동체적 덕목을 길러내는 교육을 요구하는 것은 또 어떤가? 지금의 교육은 사이코패스를 양산하고 있는지도 모른다. 놀이를 통해 사회성을 익히고 타자와 소통하는 방법을 가르치지 않는 교육은 사회자체를 붕괴시킬 수 있다. 엄정한 법집행과 경찰력의 강화, CCTV의 설치로 사회가 유지될 수는 없다. 조만간 사회는 게토 화되고 가진 자들의 요새들이 증장하게 될 것이다. 불굴의 의지를 가진 ‘대한민국’의 국민 모두는 그 요새 안에 들어가기 위해 필사의 노력을 하고 있다. 그러나 그곳은 언제나 선택받은 소수만을 위한 공간이다.

이러한 목록은 무한히 이어질 수 있다. 핵심은 현재의 한국의 정치구조와 정당체제, 심지어 시민운동조차 이렇듯 다양한 국민의 이해와 필요를 반영할 수 있는 구조가 아니라는 것이다. 한편으로는 동일한 박탈과 착취를 경험하고 있는 사람들을 개별화하고 분절화 하는 신자유주의적 시장경쟁 이데올로기가 강력하게 작동하고 있다. 다른 한편으로는 그들의 이익과 필요가 충족되지 않는 것에서 발생하는 강력한 불만이 존재하고 있다. 우리에게 민주주의는 그 불만을 정당하게 표현하게 하는 것, 그리고 그 불만의 원인이 되는 박탈, 소외, 착취를 완화 또는 제거하는 것이어야 한다. 그렇게 하는 것은 현재의 지배블록의 이해관계에 정면으로 배치될 것이다.

실질적 민주주의가 지배블록의 이해에 배치된다는 사실은 민주주의란 형식과 절차가 아닌 적대적(antagonistic) 투쟁을 통한 기존 체제의 변화과정임을 말해 준다. 그 변화란 다름 아닌 사회적 약자들과 소수자들이 스스로의 필요를 표현하고 각 집단 사이의 서로 다른 필요의 정의와 요구에 대해 합리적으로 토론하며, 비록 잠정적이지만 합의에 이르는 것을 가능하게 하는 기제들을 창출하는 것이다. 이것은 국민의 힘으로 국가를 민주화하고 시장을 사회적으로 관리하는 체제로의 이행을 의미한다. 국민은 확장된 민주주의를 강제하고 (시민사회의 활성화), 그것에 따라 국가는 국민의 참여를 확대하는 방향으로 재편되고 (국가의 민주화), 그러한 과정을 통해 국민은 시장을 사회적으로 감시할 수 있어야 한다 (시장의 사회화).

시장의 법칙, 정글의 법칙이 최상의 원칙이라고 주장하면서 합리적인 토론과 합의를 말하는 것은 얼마나 우스운 일인가? 국회에서의 정쟁과 난투극은 시장의 원리를 온전히 실현하고 있는 것은 아닐까?

사회적 통제가 없는 자본주의적 시장의 작동을 주장하면서 멜라민을 분유에 섞는 자본가를 비난하는 것도 이율배반적이다. 자본주의적 시장을 움직이게 하는 기준은 ‘이윤’이기 때문이다. 우리게 필요한 것은 사회적 기준이다. 노동의 권리, 인권, 삶의 질, 그리고 사회적 필요를 우선시하는 기준이 필요하다.

마지막으로, 진보적 정치의 관점에서 구체적인 정치적･사회적 과제에 대해 언급하기로 하자. 앞서 서술한 바와 같이, 이명박 정부 하에서 보수정권이 안고 있는 여러 균열요인들이 현재화하면서, 대중들의 삶의 고통은 증대할 것이고 여기서 많은 정치사회적 가능성들이 존재한다. 즉 i)적극적 저항, ii)체념, iii)범죄적 양상으로의 표출, iv)자학적 표출, v)권력에 의한 파시즘적 사회심리로의 동원, vi)이명박식 신성장주의에의 적응 등의 다양한 가능성이 있다고 생각된다.

60년대 이후 한국현대사를 볼 때, 집권세력의 정책에서 파생되는 균열요인들은 부정적이거나 파괴적인 에너지로서 보다는 긍정적이고 적극적인 에너지로 표출되었다고 할 수 있다. 예컨대 한국의 ‘경제기적’ 조차도 민중들의 ‘적극성’의 결과이다. 박정희식 근대화의 성공은 대중들이--박정희식 개발주의에 의해서 동원되고 가이드되면서--적극적인 경제활동의 에너지로 표출해기 때문이다. 나아가 한국의 민주화도 민중들이 근대화에서 파생되는 균열과 그에 따른 불만을 적극적인 정치적 에너지로 표출했기 때문이다.

권위주의적 신보수정권 시대의 다양한 균열요인과 불만들이 능동적이고 적극적인 에너지 표출로 이어지지 않고, 부정적이고 파괴적인 에너지로 표출될 가능성도 크다고 생각된다. 이것은 특히 이명박 정부가 박정희식 개발주의와는 다른 새로운 ‘인간답게 살 수 있는 비젼’을 주면서 민중들의 좌절을 적극적 에너지로 전환시킬 가능성은 없기 때문이다. “대기업들이 기업하기 좋은 환경만들어주고, 각자가 열심히 일하면 잘 될 것이다”라고 하는 이명박 정부 식 비전으로는 이미 87년 이후 풍부한 정치적 경험과 각성을 하고 박정희 시대를 경험해본 대중에게는 희망을 주지 못한다.

바로 여기에 진보세력의 과제가 존재하고 진보세력에게 대한 ‘국민적 헤게모니’의 공간이 존재한다. 87년 이후의 정치변동의 과정을 보게 되면, 87년 6월 민주항쟁을 통하여 구 군부독재정권의 대중적 기반이 균열되었음에도 불구하고 구 집권정당의 변형을 통하여 구 보수적 정당이 계속 집권하는 시기, 국민정부와 참여정부 10년간의 반독재 민주세력의 집권기로 나뉘어진다. 이명박 정부의 성립은 과거의 보수정권을 계승하는 새로운 보수정권시대로의 이행을 의미한다.

이러한 ‘신보수정권’ 시대를 극복하고 그것을 뛰어넘는 새로운 지평이 열리기 위해서는 몇 가지 과제들을 개혁적･진보적･급진적 세력들이 해결하지 않는다면, 이명박 정부 하에서의 대중들의 고통과 불만들이 적극적인 정치적 에너지로 발전하지 않을 가능성도 농후하다.

이러한 3가지 과제는 다음과 같다. 첫째는 새로운 대안적인 ‘희망의 프로젝트’가 필요하다. 둘째는 이러한 새로운 프로젝트를 담지 하는 정치적 주체의 형성이다. 셋째는 이러한 프로젝트와 정치적 주체를 가능케 하는 새롭게 ‘급진화된 대중’의 출현이다.

첫째와 관련하여, 민주정부 10년의 한계 그리고 신보수정권 하에서의 새로운 대중들의 삶의 모순을 자양분으로 하여, 대중들의 새로운 희망과 기대를 품을 수 있는, 새로운 급진적 대안 프로젝트이다. 이명박 정권의 출현은--비록 허구라고 평가할지라도--참여정부의 실정에 대한 ‘대안적’인 이미지와 담론을 창출함으로써 가능하였다. 그러나 대중들은 급속히 이명박 정부의 정책들의 허구성을 인식해가고 있다.

여기서 이명박 정부 하에서의 새로운 균열과 불만, 고통이 한국민주주의와 사회진보를 위한 적극적 에너지로 전환되기 위해서, 진보적･급진적 세력이 대안적인 희망의 프로젝트를 형성하고 국민화할 필요가 있다.

둘째와 관련하여, 우리가 주목해야 할 것은, 87년 이후 20년 동안 지속되어 왔던 반독재 중도개혁정당--신민당이나 민주당으로 상징되는--의 정치적 리더십의 붕괴라고 하는 점이다. 사실 70년대 이후 반독재 운동의 과정에서 신민당으로 상징되는 반독재 중도개혁정당--반독재운동은 중도개혁자유주의세력과 급진세력의 연합운동이었다. 반독재운동은 제도정당과 사회운동의 연합이었지만, 제도정당인 반독재 중도개혁정당의 리더십을 전제하고 있었다. 그러나 이제 그것이 균열된 상황에서 어떻게 새로운 정치적 리더십의 구심을 형성할 것인가하는 과제가 존재한다.

이 점은 이명박 대통령이나 한나라당의 지지율이 하락하더라도 민주당의 지지율이 상승하지 않는 현상으로 나타난다. 이제 한나라당의 실정에 기대는 ‘반사이익정치’만으로는 대중들의 새로운 지지를 획득할 수 없는 상태에 와 있다.

바로 여기서 새롭게 공백상태가 된 ‘국민정치의 공백’을 극복해내는 새로운 정치적 리더십의 구축이 필요하다. 이것은 진보적･급진적 정당이나 정치세력들에게는 ‘기회’이기도 하다. 이것이 성공적으로 이루어진다고 하면 국민적 정치리더십의 중심에서 중도개혁정당이 급속히 주변화될 가능성도 존재한다. 반대로 현재의 위기를 발본적으로 성찰하면서 반독재 중도개혁정당이 스스로를 ‘발본적으로 혁신’하면서 위기를 극복해가는 경로도 있을 것이다. 혹은 이러한 ‘정치적 리더십 공백’에 대응하는 다양한 형태의--전면적 혹은 부분적--‘선거연합’이 가동될 수도 있을 것이다. 혹은 새로운 인물을 중심으로 과거 정치적 세력들 간의 관계 혹은 연합이 재편되는 경우도 가능할 것이다.

정치적 리더십의 위기에 대응하는 좌파적･진보적 정치의 대응과 다양한 가능성에 대해서는 다음을 참조. 손호철. 2009. “위기의 한국사회, 어디로 가고 있나”. 진보신당 정책연구소 ‘미래상상’ 외 주최 ‘이명박 정부 1년 평가’ 토론회. 1월 20일. 프레스센터 20층 국제회의장; 조희연. 2008. “"신자유주의적 불평등, 신보수정권 시대의 '복합적 반신자유주의 정치'”. {진보평론} 36호. 여름호 참조.

셋째와 관련하여, 앞서 서술한 바와 같이 이명박 정부 하에서의 ‘의사헤게모니적 접합’은 해체되면서 한 단계 높은 개혁적･진보적 정책들이 실현되기 위해서는 ‘87년 대중’을 뛰어넘는 한 단계 높은 정치적･계급적 요구와 이해를 자각한 ‘새로운 급진적 대중’이 필요하다.

대안은 대안을 위한 새로운 정책적 내용만이 아니라, 그것을 가능케 하고 그것을 권력에 강제･위협할 수 있는 사회적 힘이다. 이러한 사회적 힘에는 대중들이 대안을 실현 가능하고, 실현하지 않으면 정치적 거부를 하겠다고 하는 의식적 전환도 포함된다. 즉 대중의 급진화가 요구된다.

여기서 “강남사람들은 계급의식이 투철하지만 강북사람들은 계급의식이 없다”라는 말이 타당성을 갖게 되는 것이다. 앞서 서술한 대로 이명박 정부는 보다 직접적으로 자신들의 지지 계급계층들에게 확실한 경제적 혜택을 주는 정책을 추진하고 있다. 이것은 사실 ‘역의 재분배정책’의 성격을 가지고 있다. 그러나 이러한 역전적 상황에 대해서 분노하는, 87년 단계의 계급적･정치적 의식을 뛰어넘는 새로운 급진적 대중이 출현하지 않는 한, 현재의 병목지점은 돌파될 수 없다.

조희연, “참여정부에 대한 실망과 절망을 '급진적 열망'으로 전환시키기 위해”, 레디앙2006년 11월 1일(http://www.redian.org/news/articleView.html?idxno=3542); 조희연 (2007e). “한국 민주주의의 병목 지점과 그 돌파구는 무엇인가“.  『월간 인물과 사상』11월호.

우리는 어떤 의미에서--60･70년대 개발독재에 대항하는 반독재 투쟁과는 다른--새로운 개발주의로 무장한 신자유주의 지구화시대의 보수정권에 대항하는 새로운 투쟁에 위치하고 있다. 반독재투쟁이 초기산업화 단계의 균열과 불만, 모순에 기초한 거대한 ‘계급적･사회적 전쟁’이었다고 한다면, 이제 새로운 보수정권의 균열과 불만, 모순에 기초한 새로운 ‘계급적･사회적 전쟁’이라고 할 수 있다. 이러한 새로운 ‘계급적･사회적 전쟁’에는 새로운 희망의 프로젝트, 새로운 정치적 리더쉽, 변화된 급진적 대중의 출현이 필요하다는 점을 강조하지 않을 수 없다.

이명박 정부의 리더십과 거버넌스

이명박 정부의 리더십과 거버넌스

이 글은 <신동아> 2009년 2월호에 발표된 ‘집권 2년차 이명박 정부 리더십’을 보완한 것임을 밝힙니다.

김호기(연세대 사회학)

1. 머리말

이명박 정부 1년이 지나고 있다. 어느 정부이건 마찬가지겠지만, 집권 1년의 시간은 길게 느껴진다. 이유는 두 가지다. 첫째, 새로운 정부에 대한 국민의 기대가 큰 만큼 정부가 발표하는 사안마다 작지 않은 토론이 이뤄진다. 둘째, 새로운 정부의 국정이 안착되기 위한 시행착오가 반복되면서 역시 이에 대한 논란이 활발히 진행된다. 사람을 새로 사귀게 될 때 첫 1년의 경험이 오래 기억되듯이, 국민 다수에게 첫 1년간 신정부의 체험은 강한 인상을 남기고, 또 경로의존성을 만들게 된다.

‘시작이 반’이라는 속담이 뜻하는 바가 바로 이런 의미일 터다. 아쉬운 것은 시작으로서의 이명박 정부의 1년이 그렇게 성공적이지 못했다는 점이다. 촛불집회를 경유하면서 20-30%대로 떨어진 국정운영 지지율은 다소 증감이 있었으나 그대로 유지되고 있으며, 앞으로의 전망 역시 그렇게 밝아 보이지는 않는다.

오히려 작지 않은 사람들은 이명박 정부와 노무현 정부의 유사성을 지적하기도 한다. 노무현 정부가 통치의 어려움을 겪기 시작한 것은 대체적으로 2006년 지방선거 이후다. 어떤 정부라 하더라도 국민의 3분의 2에 가까운 사람들이 지지를 철회하게 되면, 정부 정책에 대한 허탈감과 그에 짝하는 성마른 비판이 커지게 된다. 상대적으로 낮은 지지율이 구조화되면 집단적 무기력과 분노 역시 구조화되기 마련이다.

여기에 일종의 악순환이 발생한다. 지지가 취약한 정부는 이를 만회하기 위해 조급한 정책을 내놓게 되며, 그것이 성급하게 추진되는 만큼 국민적 합의를 소홀히 하게 되고, 통합이 소홀히 되는 만큼 정부 정책에 대한 불만과 비판은 다시 커지게 된다. 이 과정에서 권력은 갈수록 오만한 것으로 비춰지며, 국민의 마음속엔 권력 심판의 욕망이 자연스레 자리 잡게 된다.

투표를 통해 집권한 정부로서는 권력의 위임을 정당한 것으로 생각하지만, 정작 국민으로서는 그 위임이 선거라는 한 번의 과정으로 끝나는 게 아니라 정책 추진에 대한 지속적인 평가 속에 이뤄지는 법이다. 이른바 정당성의 위기가 발생하는 지점이다.

참으로 놀라운 것은 2년 전 겨울 노무현 정부를 심판해 이명박 정부를 출범시켰지만 지난 1년간 이명박 정부는 바로 정확하게 노무현 정부의 길을 따라왔다는 점이다. 비판하면서도 배운다는 말이 있지만, 최고 정치지도자 개인에 의존한 정치 동원 체제인 ‘위임민주주의(delegative democracy)’의 딜레마를 이명박 정부 역시 그대로 안고 있다. 한마디로 ‘제왕적 대통령제’의 문제를 여전히 우리 사회는 반복하고 있는 셈이다.

필자는 지난해 6월 이명박 정부가 출범 100일을 맞이했을 때 이명박 정부의 리더십을 ‘집권적 권위주의’라고 명명한 바 있다. 이 글에서 그 때의 논의를 참조하면서 이명박 정부의 성격, 이명박 정부의 리더십과 거버넌스, 그리고 이명박 정부의 국정운영에 대해 살펴보고자 한다.

미리 지적해두고 싶은 것의 하나는 이명박 정부에게는 올해 1년이 대단히 중요하다는 점이다. 내년 2010년에는 지방선거를 치르게 되며, 지방선거 이후 정치적 관심사는 자연스레 2012년 총선과 대선으로 이동할 가능성이 높다. 이명박 정부가 올해 1년을 제대로 대처하지 못한다면, 노무현 정부 집권 후반기와 같은 만성적인 정당성의 위기에 휩싸일 가능성을 배제하기 어렵다.

2. 이명박 정부의 성격 : ‘신자유주의적 발전주의’

먼저 주목할 것은 지난 1년간 드러난 이명박 정부의 성격이다. 노무현 정부의 성격은  ‘좌파 신자유주의’라고 노무현 대통령에 의해 명명된 바 있다. 좌파 신자유주의는 신자유주의 경제정책과 좌파적인 사회정책의 결합으로 이해할 수 있다.

전지구적으로 관찰할 때 좌파 신자유주의가 새로운 현상은 아니다. 독일 사회학자 울리히 벡(Ulrich Beck)은 영국 블레어 정부나 독일 슈뢰더 정부의 ‘제3의 길’ 노선을 ‘신자유주의 좌파’라고 명명한 바 있으며, 이들 정부 역시 신자유주의에 경사된 경제정책을 추진하되, 여기에 좌파의 복지국가 정책을 결합하고자 했다.

Ulrich Beck, Power in the Global Age: A New Global Political Economy, Cambridge: Polity, 2005.

이명박 정부의 정책 기조는 박정희 시대의 ‘발전국가론’과 세계화 시대의 ‘신자유주의’가 결합한 신자유주의적 발전주의(neo-liberal developmentalism)로 이름지을 수 있다. 신자유주의적 발전주의는 국부(國富)를 겨냥하는 발전주의의 목표에 국가 역할의 축소, 민영화 및 탈규제, 노동시장의 유연화 등을 강조하는 신자유주의를 결합시키고자 하는 발전전략이다.

구체적으로 2007년 대통령 선거 과정부터 논란을 이뤄온 대운하 정책이 이명박 정부의 발전주의적 특성을 상징한다면, 각종 탈규제와 민영화 정책들은 신자유주의적 특성을 그대로 보여준다. 보수적 관점에서 보면 ‘신자유주의적 발전주의’는 발전국가론이라는 우리 산업화가 갖는 경로의존성을 고려한 것이지만, 기본적으로 신자유주의 세계화의 한국적 변형이라 할 수 있다.

여기서 먼저 주목할 것은 최근 ‘4대강 정비 사업’에서 볼 수 있듯이 이명박 정부가 이른바 토건국가적 기획을 쉽게 포기하지 않는다는 점이다. 토건국가란 호주의 동북아시아 전문가 개번 매코맥(Gavan McCormack)이 사용한 개념이다. 정부가 건설을 포함한 사회간접자본(SOC)에 집중 투자하지만, 그 이면에는 정치권과 건설업자 간의 제휴가 작동하고 있다는 의미를 담고 있다.

Gavan McCormack, <일본, 허울뿐인 풍요>, 권숙인 외 옮김, 창작과 비평사, 1998.

토건국가의 매력은 경기 부양과 일자리 창출에서 단기적으로 큰 효과를 가져올 수 있다는 점에 있다. 대운하 또는 4대강 정비를 포함한 일련의 국책 사업을 이명박 정부가 쉽게 포기하지 못하는 이유도 바로 여기에 있다.

하지만, 토건국가적 정책에 대한 비판도 결코 적지 않다. 일본 사이타마대 우종원 교수는 일본에서 “공공사업의 ‘약발’이 떨어졌”으며, “빚만 눈덩이처럼 쌓였다”고 주장하고, 그 결과 2007년 현재 일본 정부의 채무 잔액이 국내총생산의 175%에 달한다고 지적한 바 있다(중앙일보, 2007년 6월 14일). 우리 사회가 일본 사회의 길을 가지 말라는 보장이 없다.

신자유주의 경제정책도 논란거리다. 거시적으로 보면, 신자유주의 세계화는, 다른 국가들의 역사적 경험을 고려할 때, 그 명암이 분명한 전략이다. 긍정적 시각에서, 기업에 대해 규제완화를 단행하고 노동시장에 대해 유연성을 높이며 감세를 포함한 최소국가를 지향할 경우, 단기적으로는 일자리가 창출되고 경기가 다소 활성화되며 성장률은 어느 정도 높아질 수 있다.

비교사회학적으로 볼 때, 출범 당시 이명박 정부는 프랑스 사르코지 정부의 신자유주의와  독일 메르켈 정부의 실용주의 사이 어딘가에 위치할 것으로 보였다. 하지만 집권 1년을 돌아볼 때 이명박 정부는 ‘중도적 실용주의’가 아니라 ‘시장친화적 전략’의 성격이 두드러졌다. 경제정책은 물론 복지정책과 교육정책을 포함한 사회정책까지 철저하게 시장 원리를 특권화시키는 방향으로 나아 왔다.

문제는 이명박 정부가 강력하게 추진해온 신자유주의 정책에 대한 비판적인 여론이 지난해 가을부터 가시화된 세계적 금융위기와 맞물려 증대돼 왔다는 점이다. 금융위기가 확산되기 전부터 신자유주의 경제정책에 대한 비판적 견해가 존재했다. 신자유주의 경제정책은 우리 사회가 직면한 일자리 창출, 소득분배 개선, 사회통합 제고 등과 같은 문제들을 결국 해소할 수 없다는 것이다.

구체적으로, 이명박 정부 아래서는 정규직 노동자와 비정규직 노동자의 양극화는 더욱 강화될 것이고, 시민사회로 부담을 이전한다 하더라도 복지 수준은 정체하거나 후퇴하며, 결과적으로 정부와 대기업을 한 축으로 하고 진보적 정치조직 및 사회운동조직들을 다른 축으로 하는 새로운 대립 구도 속에서 사회통합적 자원들은 고갈된다는 예견이 바로 그것이다.

지난해 9월 미국 투자은행 리먼 브라더스 파산으로 시작된 금융위기는 바로 이런 예견의 많은 부분들을 현실화시켜 왔다. 우리 사회 역시 직면한 금융위기는 가을을 경유하면서 실물경제 위기로 이동해 왔으며, 그 결과 1997년 외환위기 이후 우리 경제는 최저점에 도달했다. 우려스러운 것은 올 한해 경제 전망이 매우 어두우며, 이것이 다시 세계경제의 불황과 맞물려 쉽게 회복되기 어렵다는 예측이 설득력을 더하고 있다는 점이다.

3. 이명박 정부의 리더십: ‘집권적 권위주의’의 리더십

경제정책과 더불어 지난 1년간 논란을 크게 이뤄 온 것은 이명박 정부의 리더십이다. 1987년 민주화 운동 이후 우리 사회의 정치적 리더십은, <그림 1>을 참조해 보면, A 유형에서 B 유형으로 이동해 왔다. 다시 말해, 김영삼 정부와 김대중 정부의 리더십은 ‘집권적 권위주의’에 가까웠는데, 이 리더십은 대통령이 마치 ‘계몽 군주’처럼 시민사회 위에 군림하는 동시에 권력이 소수에 집중돼 있는 것으로 특징지어졌다.

<그림 1> 리더십의 유형

	권위주의	자유주의
집권	A(집권적 권위주의)	B(집권적 자유주의)
분권	C(분권적 권위주의)	D(분권적 자유주의)

* 여기서 가로축은 국가와 시민사회 간의 국정운영 스타일이 권위주의적이냐 자유주의적이냐로 구분한 것이며, 세로축은 국가 내에서의 의사결정이 보여주는 집권과 분권 경향에 따라 구분한 것임. 다시 말해, 권위주의/자유주의는 조직내 수직적 위계를 강조하느냐 수평적 네트워크를 강조하느냐에 따라 나누어질 수 있으며, 집권/분권은 권력이 집중되어 있느냐 분산되어 있느냐에 따라 구분할 수 있음.

이어 노무현 정부의 리더십은 ‘집권적 권위주의’에서 벗어나 초기에는 D 유형인 ‘분권적 자유주의’를 지향했다. 하지만 분권과 자율, 토론과 타협을 중시한 노무현 대통령의 ‘탈권위주의 리더십’은 시간이 흐르면서 소수에게 권력이 집중되는 B 유형인 ‘집권적 자유주의’에 그대로 머물러 있었다.

이명박 정부의 리더십은 바로 이 ‘집권적 자유주의’에서 시작하는 것처럼 보였다. 특히 인수위원회 시절에 ‘실용’ 또는 ‘경쟁’을 강조한 것에서 볼 수 있듯이 보수적 집권주의와 시장적 자유주의가 결합한 리더십을 보여줄 것으로 예상되었다.

하지만 지난 1년간 현실로 드러난 것은 ‘집권적 권위주의’였다. 특히 ‘쇠고기 사태’를 경유하면서 이 리더십은 민주화 이전의 군부권위주의 시대의 리더십으로 돌아간 것처럼 보였으며, 민주화 시대를 역행하는 것은 아닌가 하는 우려까지 갖게 했다.

이명박 정부의 리더십에 대한 평가는 보수와 진보를 막론하고 대단히 비판적이다. 예를 들어, 진보적 정치학자 손호철 교수는 이명박 대통령의 라디오 연설에 대해 “1%의 강부자를 위한 종부세 완화정책, 이미 위험수위에 이른 양극화를 더욱 심화시킬 신자유주의적 정책을 강행하려 하고 있다”고 지적하고, “국민을 하나로 통합하는 루스벨트 식의 '일 국민정책'이 아니라 점점 잘 사는 소수와 점점 못사는 다수로 분열시키는 '두 국민정책'을 추구하고 있다”고 비판한다(한국일보, 2008년 10월 13일).

한편, 보수적 칼럼니스트 김대중 조선일보 고문은 이명박 대통령이 “무기력하고 정권은 국민의 신뢰를 얻지 못하고 있다”고 비판하고, “대통령은 매일 교과서 같은 말을 쏟아내지만 알맹이가 없고 매가리가 없다. 쇠고기파동 이후 그는 과단성과 결단력을 잃었고 국민은 그에 대한 신뢰를 잃었으며 야당과 좌파는 그를 깔보기 시작했다”고 지적한다(조선일보, 2009년 1월 12일).

진보 세력은 그렇다손 치더라도 보수 세력으로부터도 이명박 정부의 리더십은 이렇게 비판받아 왔다. 지난 2007년 12월 대선에서 큰 표 차이로 당선된 정부로서는 적잖이 당혹스런 상황이라 하지 않을 수 없다. 그렇다면 과연 무엇이 이명박 정부의 리더십에 문제였는가. 이에 대해 필자는 두 가지를 주목하고 싶다.

첫째, ‘CEO형 리더십’으로서의 이명박 정부 리더십의 명암이다. 일반적으로 CEO형 리더십은 목표 달성이라는 결과를 최우선에 둔다. 그러기에 이 리더십은 한편에서 효율성이 높지만, 다른 한편에서는 결과에 도달하는 과정을 경시한다.

문제는 이런 CEO형 리더십과 정치적 리더십 사이에는 결코 가깝지 않은 거리가 존재한다는 점이다. 결과에 도달하는 과정, 다시 말해 국민적 여론형성 과정을 경시하는 리더십은 바로 그 국민 여론으로부터의 거부에 직면하게 되며, 이명박 대통령의 리더십은 바로 이러한 상황에 놓여 있었다고 볼 수 있다.

성숙한 민주주의를 이루기 위해서는 집권보다는 분권의 리더십을, 권위주의보다는 자유주의의 리더십으로 나아가야 한다. 대통령은 국가적 의제에 주로 집중하고 전체적인 ‘통치의 오케스트레이션’을 담당할 수 있는 지휘자의 역할을 수행해야 한다.

정치의 과제 중 하나가 시민사회 내 다양한 이익을 조정하고 중재하는 데 있다면, 이를 위해서 정부의 리더십은 ‘제왕적 대통령제’에서 벗어나 더욱 자율적이고 유연한 ‘분권적 자유주의’를 지향해야 한다.

둘째, 이명박 정부가 간과하고 있는 것은 우리 사회의 변화다. 정치와 일부 경제의 영역에서는 민주화의 시대가 여전히 유효할지 몰라도, 일부 경제와 사회 및 문화 영역에서 우리 사회는 이미 세계화의 시대에 진입해 있다.

세계화와 정보사회의 진전은 경제 및 문화생활을 탈국민국가화하고 자발성과 유연성을 증대시킨다. 특히 쌍방향 소통의 ‘웹 2.0 사회’의 도래는 정부의 권위주의적 리더십과 태생적으로 양립하기 어렵다.

돌아보면 그래도 노무현 정부는 탈권위주의를 내걸음으로써 이런 시대적 변화에 나름대로 대응해 왔다. 하지만 이명박 정부는 이런 시대적 변화를 읽어내고 적절히 대처하지 못함으로써 갈수록 국민과의 거리를 늘려 왔다.

정부의 주요 양대 과제는 국가의 기본적인 방향을 제시하는 정책 추진과 사회 갈등을 제어할 수 있는 사회통합의 제고에 있다. 중요한 것은 그 정책 추진과 통합 제고가 모색되는 상황과 맥락에 대한 정확한 이해다.

이명박 정부는 변화하는 세계를 제대로 독해하지 못한 채 구식 권위주의 방식으로 되돌아감으로써 스스로 정당성의 위기를 자초해 왔다는 인상을 지우기 어렵다. 지난 2007년 한나라당 후보 경선 과정에서 당시 박근혜 후보보다 상대적으로 중도에 가까웠던 이명박 후보가 완고한 보수주의와 보수적 통치를 고수하는 한 우리 사회의 현주소와 맺고 있는 이런 불편한 관계는 쉽게 해소되기 어렵다.

4. 이명박 정부의 거버넌스: 갈등의 폭발과 소통의 부재

정책 기조, 리더십과 더불어 이명박 정부가 갖는 또 하나의 문제는 사회갈등을 제어할 수 있는 소통 시스템의 사실상의 부재다. 앞서 지적했듯이, 어느 나라이건 갈등 제어를 통한 사회통합의 제고는 정부에게 부여된 가장 중대한 과제 중 하나다. 지난 1년간 이명박 정부는 이 과제를 수행하는 데 상당한 미흡함을 보여 왔으며, 지난해 봄과 여름 ‘쇠고기 사태’를 맞이해서는 정권 위기의 문턱 앞까지 다가서기도 했다.

현대사회가 이익사회인 한 이해관계의 충돌은 불가피하며, 따라서 갈등은 자연스런 일이다. 하지만 동시에 비용이 과다하게 지불될 경우 갈등은 사회발전의 걸림돌이 될 수도 있다.

이점에서 갈등을 일방적으로 부정할 게 아니라 이를 어떻게 조정하고 관리할 것인가는 매우 중대한 과제다. 갈등 관리를 위해서는 우선 갈등의 종류를 구분하는 것이 중요한데, 무엇이 충돌하는가를 정확히 이해할 때 올바른 대책을 마련할 수 있기 때문이다.

우리 사회의 갈등은 크게 ‘이익 갈등’과 ‘가치관 갈등’으로 양분된다. 이익 갈등이 경제적 이익을 둘러싼 생계형 갈등이라면, 가치관 갈등은 서로 다른 생각과 생활방식이 충돌하는 세계관 갈등이다. 노사․빈부․지역 갈등이 전자를 대변한다면, 개발․양성평등․세대 갈등은 후자를 대표한다. 한편 이념 갈등은 두 가지가 모두 얽혀 있는, 우리 사회에서 유독 두드러진 ‘복합형 갈등’이라고 할 수 있다.

주목할 것은 서구의 경우 이익 갈등에서 가치관 갈등으로 그 중심이 변화되어 온 반면, 우리 사회의 양상은 두 갈등이 거의 동시적으로 분출하는 ‘압축 갈등’으로 나타난다는 점이다.

지난 1년을 돌아보면, 인수위원회 시절 영어 공교육과  대운하를 둘러싼 논쟁, 봄과 여름  ‘쇠고기 사태’를 둘러싼 논란, 여름 이후 외환정책을 포함한 경제정책을 둘러싼 논란, 그리고 교과서 개정 등을 포함해 1년 내내 지속된 이념 관련 논쟁 등은 갈등 해소를 위한 소통 시스템을 마련하는 데 이명박 정부가 갖고 있는 한계를 그대로 드러냈다.

갈등 해소를 위해 정부에 부여된 역할은 시스템의 구축과 거버넌스(governance)의 활성화에 있다. 시스템을 통한 조정 및 관리는 갈등해결의 자의성을 줄일 수 있으며, 거버넌스의 구축은 정책 추진의 장기적인 효율성과 정당성을 높일 수 있다. 이 두 가지 관점에서 이명박 정부가 갖고 있는 문제점을 살펴보면 다음과 같다.

먼저, 이명박 정부는 당정관계, 정부와 야당의 소통에서 모두 미숙함을 드러내 왔다. 정책을 효율적으로 추진하기 위해서는 정부와 여당 간의 생산적 분업이 매우 중요한데, 청와대와 한나라당은 바람직한 당정협력 관계를 마련해 오지 못했다. 정무수석실을 신설했지만 정무 기능은 제대로 발휘되지 않았으며, 이는 결국 노무현 정부가 보여주었던 ‘당정분리’와는 또 다른 국정운영의 아마추어리즘을 가져 왔다.

여기서 주목할 것은 박근혜 전대표와의 관계 문제다. 지난해 4월 총선 과정에서 외화된 박근혜 대표와의 불편한 관계는 이른바 ‘친박 세력’으로 하여금 여당 안에서의 야당 역할을 맡게 했으며, 이는 결과적으로 정부의 정책 추진에 부담을 가져다 줬다. 정당 내에서 다양한 분파 사이의 긴장은 자연스러운 것이다. 하지만 현재 여당 내에서 박근혜 대표 세력과의 관계는 생산적인 긴장 관계를 넘어선 상태인 것으로 보여진다.

한편, 정부와 야당의 관계도 마찬가지였다. 성숙한 민주주의 아래에서 정부와 야당의 관계는 협력과 견제가 조화된 ‘생산적인 경합 파트너십’을 구축하는 것으로 나가야 한다. 이명박 정부는 야당과의 생산적인 관계를 형성하는 데도 한계를 드러냈다.

민주당 손학규 전 대표와 정세균 대표와의 회담은 대표적인 사례이다. 영수회담이 제대로 의미를 갖기 위해서는 사후 결과가 매우 중요한데, 두 회담 모두 결과적으로 정국을 전환시키는데 별다른 성과를 보여주지 못함으로써 이명박 정부의 정치적 미숙함을 다시 드러내는 셈이 됐다.

마지막으로, 시민사회와의 소통 또한 심각한 문제를 안고 있었다. 오늘날 어떤 정책이라 하더라도 그것이 제대로 추진되기 위해서는 시민사회로부터의 동의를 구하는 것이 매우 중요한 조건을 이룬다. 하지만 이명박 정부는 시민사회를 사실상 의사결정 영역의 밖에 놓아둠으로써 국정운영을 사실상 독단적으로 이끌어 왔다.

노무현 정부만 하더라도 사회갈등 조정 업무를 담당하는 시민사회수석실을 신설하고 새로운 거버넌스를 모색했음에도 불구하고 작지 않은 어려움을 겪었는데, 이명박 정부는 아예 이를 폐지하고 그 역할을 축소시킴으로써 스스로 시민사회와의 통로를 좁혀놓았다.

이런 이명박 정부의 전략은 단기적으로 효율적일지 몰라도 장기적으로는 더 많은 비용을 지불할 수밖에 없으며, 그 단적인 결과를 ‘쇠고기 사태’에서 이미 드러낸 바 있었다. 하지만 정작 이명박 정부가 선택한 것은 거버넌스로의 전환이 아니라 권위주의적 통치로의 회귀였다.

5. 이명박 정부와 ‘이중의 위기’

지난 1년간 이명박 정부에게 가장 중요한 두 개의 사건은 5월부터 시작된 촛불집회와 9월 리먼 브러더스 파산으로 촉발된 미국발 금융위기일 것이다. 이 두 사건은 적잖은 사람에게 예기치 못한 사건이었다.

생각해 보면 이 두 사건은 우리 사회를 지탱해온 정치적 민주주의와 경제적 자본주의에 대해 근본적 질문을 던졌다. 촛불집회가 대의민주주의의 한계를 여지없이 드러냈다면, 현재진행형인 금융위기는 세계화된 자본주의의 문제점을 생생하게 보여줘 왔다. 2008년 우리 사회는 정치와 경제의 양 영역에서 새로운 전환점에 도달했다고 봐야 한다.

주목할 것은 이 두 사건이 고립돼 있는 게 아니라 밀접하게 연관돼 있다는 점이다. 촛불집회의 경우 이명박 정부의 쇠고기 협상이 도화선이 됐다면, 실물경제 위기로 옮겨진 금융위기의 경우 이명박 정부의 설익은 외환정책이 주요 원인의 하나를 이뤘다.

촛불집회와 금융위기가 무관한 현상들이 아닌 것은, 금융위기가 미국식 신자유주의 세계화에서 비롯된 것이라면, 촛불집회에서 제기된 민영화 반대 등의 이슈들은 신자유주의에 대한 적극적 거부 의사가 담겨 있다는 점에서 찾을 수 있다.

이런 일련의 사건들이 우리 사회에 시사하는 바는 두 가지다. 첫째, 최근 우리 사회는 ‘이중의 위기’에 직면해 있다. 우리를 더없이 우울하게 하는 ‘경제의 위기’뿐만 아니라 사회문제 전체를 조타(操舵)해야 하는 ‘정치의 위기’ 또한 우리 사회의 현주소라 하지 않을 수 없다. 정치의 위기에서 야당들도 면책될 수 있는 것은 아니지만 그 일차적 책임은 이명박 정부와 여당에 있다.

중요한 것은 경제위기와 정치위기가 긴밀히 결합돼 있다는 점이다. 경제위기를 수습해야 할 이명박 정부가 서투른 대책들을 남발함으로써 이에 실패했다면, 위기의 수준이 업그레이드된 경제는 다시 정부가 정책을 선택할 수 있는 폭을 더욱 협소하게 만들어 왔다.

외환정책은 그 단적인 사례다. 정부의 무분별하고 일관성 없는 외환정책은 통화가치의 하락을 막지 못했으며, 결국 외환보유액을 크게 축내는 것으로 귀결됐다. 이런 외환정책은 다시 정책 당국이 외환 시장에 개입할 수 있는 여지를 좁혀 놓았다고 볼 수 있다.

둘째, 바로 이 점에서 넓은 의미의 정치, 좁은 의미의 정부의 역량은 매우 중요하다. 미국발 금융위기가 전하는 메시지는 ‘최소 정부’를 지향했던 신자유주의 경제정책에 대한 중대한 경종에 있다. 신자유주의가 케인스주의 ‘정부의 실패’의 대안으로 ‘시장의 복권’을 전면에 내걸었다면, 이제 ‘시장의 실패’가 역사적으로 다시 가시화되고 있는 국면이다.

문제는 시장의 실패가 진행된다고 해서 과거 ‘정부의 복권’으로 되돌아갈 수 없다는 데 있다. 고용 문제는 단적인 증거다. 프랑스 사회학자 앙드레 고르(Andre Gorz)가 강조했듯이 오늘날 전 지구적으로 3분의 1의 노동력은 과잉 공급돼 있다. 정부의 개입을 통해 완전고용을 이뤘던 1950-60년대 케인스주의의 황금시대가 정보사회 아래서는 더 이상 작동할 수 없음은 자명하다. 사회적 총생산량이 증가하고 있음에도 불구하고 일자리와 일의 양이 크게 줄어드는 이른바 ‘포스트 노동사회’에서 정부는 ‘포스트 리버럴’이든 ‘포스트 케인시안’이든 새로운 고용창출 정책을 내놔야 한다.

Andre Gorz, Critique of Economic Reason, London: Verso, 1989; Reclaiming Work: Beyond the Wage-based Society, Cambridge: Polity, 1999.

최근 이명박 정부는 4대강 정비 사업으로 대표되는 녹색 뉴딜을 새로운 정책대안으로 제시하고 있지만, 이에 대한 비판 또한 만만치 않다. 정운찬 전서울대 총장이 정확하게 지적하듯이, 미국에서 “1930년대 뉴딜은 테네시강 유역 개발사업 뿐만 아니라 광범위한 금융규제, 노동자의 권익보호, 사회안전망 등 국가개입의 확대가 주된 내용이었다. 단순한 SOC 투자가 아니라 경제운용의 패러다임이 바뀐 것”이라 할 수 있다(‘세계 경제위기와 한국경제의 미래’, 2009년 1월 12일 한국 금융연구원 강연).

요컨대, 이중의 위기를 탈출하기 위해서는 일차적으로 이명박 정부의 현명한 역할이 더없이 중요하다. ‘큰 정부’ 또는 ‘작은 정부’의 이분법은 지난 20세기에 갇혀 있는 낡은 패러다임일지도 모른다. 이명박 정부에게 중요한 것은 단기적 전략과 장기적 전망, 국민국가적 수준과 세계사회적 차원을 동시에 고려하는 복합적 지혜 또는 현명함을 갖추는 데 있다.

정부의 현명한 역할에 중핵을 이루는 것은 단연 경제정책이다. 앞서 필자는 이명박 정부의 발전전략을 ‘신자유주의적 발전주의’로 볼 수 있다고 지적한 바 있다. 우리 사회에서 보수 세력의 담론이 박정희식 발전국가론 또는 개발독재론을 넘어서 신자유주의적 발전주의로 ‘진화’한 것은 지난 10년간 보수 세력의 변화와 상응한다.

2007년 대선과정에서 보수 세력은 한편에서 여전히 구식 개발주의와 반공주의에 의존하고 있지만, 다른 한편에서는 신자유주의, 공동체주의를 새로운 가치로 내세움으로써 기성세대는 물론 젊은 세대에게도 상당한 정치적 효과를 창출해 왔다. 발전주의가 노장 세대를 중심으로 과거 박정희 시대에 대한 향수를 자극했다면, 신자유주의는 세계화의 충격에 대응한 경쟁, 효율성 담론을 부각시킴으로써 청년 세대에게 어필했다.

다시 말해, 노무현 정부를 경유하면서 우리 사회의 보수 세력은 구식 개발독재와 신식 신자유주의 사이의 어디엔가 자신의 정체성을 찾고, ‘선진화’로 상징되는 민주화 시대 이후의 경제․성장․발전을 자신의 가치로 전면에 제시함으로써 국민 다수의 삶과 정서에 상당한 공감을 모아 왔다.

이점에서 지난 대선 과정에서 보수 세력에게는 노무현 정부로 대표되는 중도 또는 진보 세력에 대한 실망이 가져온 반사 이익 이상의 ‘그 무엇’이 존재했으며, 그것은 이명박 후보의 ‘경제 살리기’라는 담론과 전략으로 구체화되었다고 볼 수 있다.

문제는 지난 1년을 돌아보면 국민 다수의 열망인 이 ‘경제 살리기’를 이명박 정부가 당분간 달성할 수 있을 가능성이 그리 높아 보이지 않는다는 데 있다. 지난 1년 내내 이명박 정부는 ‘3중고’를 겪어 왔다. 금융위기에서 시작된 경제위기가 하나였다면, 순탄하지 못한 남북관계는 또 다른 정치적 과제를 이뤄 왔으며, 여기에 더해 세 번째 ‘쇠고기 사태’로 극명하게 드러난 소통의 딜레마가 존재해 왔다.

이런 흐름 가운데 가장 우려스러운 것은 앞서 지적한 신자유주의 경제 및 사회정책이 본격화될 경우 ‘20 대 80 사회’ 또는 ‘모래시계형 사회’로의 경향이 더욱 강화될 가능성이 크다는 점이다.

지난 1년간 추진돼 온 경제정책 및 사회정책의 목록들을 보면 ‘경제 살리기’라는 이름 아래 이명박 정부는 자신의 기대와는 달리 경제력 집중을 강화시키고 소득분배를 악화시키며 노동시장을 유연화시키고 고용불안 및 실업을 증대시킴으로써 사회적 약자들의 삶을 더욱 어렵게 할 가능성을 배태해 온 것으로 보인다.

여기에 더해 형평성과 공공성을 배제한 채 효율성과 경쟁력을 일방적으로 강조함으로써 시민사회를 황량하게 만들고, 결국 인간적인 가치와 존엄을 훼손시킬 가능성 또한 열어 오기도 했다.

신자유주의를 이분법으로만 파악하는 것이 반드시 옳은 것은 아니다. 효율성, 경쟁력은 형평성, 공공성 못지않게 세계화 시대가 요구하는 주요 덕목들이기 때문이다. 더욱이 우리 사회가 놓인 현재적 조건을 고려할 때 한미 자유무역협정(FTA)을 포함하는 개방의 문제 역시 이분법으로만 파악할 수 있는 것은 아닐 것이다.

그러나 미국발 금융위기 이후 전지구적으로 신자유주의 경제정책에 대한 수정 또는 폐기가 이뤄지는 가운데 이명박 정부가 이를 고수하는 것은 납득하기 쉽지 않다. 신자유주의 정책들이 우리 사회 전체를 사회적 강자와 사회적 약자의 ‘두 국민 사회’로 재편해 왔다면, 보수적 해법이든 진보적 해법이든 이런 두 국민 사회에 대한 근본적인 처방을 모색하는 데 이명박 정부의 일차적인 과제가 놓여 있을 것이다.

6. 맺음말

이제 결론을 맺자. 어느 나라이건 정부에게 가장 중요한 것은 누구를 위해, 무엇을 위해 존재하는가의 문제다. 집권이 1년이 지난 현재 국민 다수는 과연 이명박 정부가 국민을 위해, 국민적 삶의 조건의 향상과 행복을 위해 존재하는가에 대해 근본적인 질문을 던지고 있다. 진보에 가까운 국민들은 촛불집회에서 이 질문을 던졌으며, 경제위기가 심화되는 과정에서 이제 보수에 가까운 국민들이 이 질문을 던지고 있다.

이명박 정부로서도 물론 할 말이 없지는 않을 것이다. 특히 세계 경제위기라는 구조적 조건 아래서 우리 경제가 갖는 대외 의존적 특징을 고려할 때 정부가 선택할 수 있는 정책의 폭이 넓다고 보기는 어렵다.

더욱이 10년 만에 중도 정부에서 보수 정부로 바뀐 만큼 새로운 적응을 위해서는 어느 정도의 시간과 훈련이 필요한 것도 사실이다. 촛불집회와 경제위기라는 이중적 상황에 대면한 정부로서는 여유를 갖기 어려웠을지도 모른다.

하지만 이제는 상황이 다르다. 집권 1년의 시행착오는 그래도 용인될 수 있는 여지가 있었지만, 집권 2년의 경우 국민들의 평가는 더욱 냉정해질 수 있다. 바로 이점에서 이명박 정부가 이제까지와는 다른 국정운영의 틀을 모색하지 않으면 앞으로 만성적인 정당성의 위기에 시달릴 가능성이 적지 않다.

그렇다면 집권 2년의 이명박 정부는 과연 어떤 선택을 해야 하는가. 역사에서 비약은 없다. 지난 1년의 경험에 대한 겸허한 성찰에서 그 해법의 실마리를 찾아야 한다. 이에 대해 필자는 세 가지를 지적하고 싶다.

첫째, 권위주의 리더십을 민주적인 리더십으로 전환해야 한다. 지금 이명박 정부에게 가장 필요한 것은 ‘비즈니스 프렌들리’ 못지않게 ‘피플 프렌들리’, 다시 말하자면 ‘국민 곁으로’, ‘국민 속으로’의 리더십이라 할 수 있다. 세계화의 충격과 정보사회의 진전으로 우리 사회는 이미 변화돼 있다. 이점에서 과거 권위주의 리더십으로의 회귀는 단기적으로 효과적일지 몰라도 장기적으로는 부정적 결과를 가져올 가능성이 높다는 점을 주목해야 한다.

둘째, 현재 진행 중인 경제위기를 고려해 사회적 약자를 보호하고 배려하는 경제정책 및 사회정책을 더욱 강화해야 한다. 성장 또는 경제 그 자체가 중요한 것이 아니라 누구를 위한 성장, 무엇을 위한 경제인가가 더욱 중요한 법이다. 이명박 정부 자신이 내건 진정한 ‘선진일류국가’란 다름 아닌 국민을 위한 성장, 다수의 행복을 위한 경제를 실현하는 국가를 지칭하는 것임을 다시 한 번 진지하게 돌아볼 필요가 있다.

셋째, 새로운 거버넌스를 모색해야 한다. 과거 권위주의 시대와는 달리 오늘날 시민사회의 동의 또는 신뢰를 구하지 않은 정책은 실효를 거두기 어렵다. 과거의 일방향적 통치와는 다른, 국가와 시민사회가 함께 협의하고 결정하는 거버넌스를 구체화할 때 정책 추진은 탄력을 받고 국민 다수로부터의 정당성을 높일 수 있을 것이다.

2009년을 맞이해 이명박 정부는 비상경제정부 체제를 운영하겠다고 천명한 바 있다. 문제는 무엇이 이 비상 체제의 핵심이 돼야 하느냐에 있다. 필자는 두 개의 ‘아이(I)’, 혁신(innovation)과 통합(integration)이 가장 중요하다고 생각한다. 혁신이 경제위기를 극복하는 방향이라면, 통합은 정치위기를 타개하는 방향이다.

남은 집권 4년이 결코 짧은 기간은 아니다. 국민 다수는 여전히 이명박 정부가 제대로 된 혁신과 통합을 보여주길 기대하고 있다. 사회 통합에 기반을 둔 경제혁신이야말로 집권 2년을 준비해야 하는 이명박 정부에 부여된 최대 과제라 할 수 있다.

이명박 정부 경제정책 1년 평가와 전망

이명박 정부 경제정책 1년 평가와 전망

김병권 (새로운사회를여는연구원 연구센터장)

1. 2009년 경제위기의 위험성 - 퇴로 없는 경제위기

- 2008년 말부터 본격화된 한국경제의 위기는 마이너스 성장국면으로 진입했다는 점에서 과거 역성장이 현실화 되었던 국면인 1980년 경제침체와 1998년 외환위기와 유사한 수준이라고 할 수 있음.

- 그러나 최근의 한국경제는 11년 전 외환위기 국면과 달리 1) 수출로 인한 내수부진 탈출 통로가 봉쇄되고 있고, 2) 자영업이나 비정규직과 같은 구조조정, 정리해고를 완충할 고용 흡수지대가 존재하지 않으며, 3) 국내 기업과 금융회사 부실을 메워줄 자본 유입의 여지가 없다는 점에서 ‘퇴로가 없는 경제위기’이고, 그런 점에서 경제 침체 깊이와 폭이 장기화 될 가능성이 매우 높음.

- 외환위기 당시에는 극도의 내수 침체를 만회할 수출 환경이 호조건을 보인바 있지만 현재는 수출 환경이 오히려 내수부진을 뛰어넘는 수준으로 악화되고 있고, 조만간에 호전될 것을 기대하기도 쉽지 않음.

- 실물경제 침체가 시작된 2008년 4/4분기부터 곧바로 수출이 마이너스(11월 -18.2%, 12월 -17&%, 2009년 1월 -32.8%)로 빠지면서 사실상 수출 추락이 경제성장 추락을 주도하고 있는 상황임.  특히 2009년 1월 기준 선진국 -32.2%, 개도국 -28.4% 수출 감소를 보이고 있는 등, 선진국과 개도국 공히 수출 감소세가 빨라지고 있음.

- 수출부진이 주도하는 경기침체는 곧바로 산업생산 지수가 2008년 11월 -14%, 12월 -18.6%로 급락했고, 가동률 역시 2007년 평균 80.3%였지만 2008년 12월 62.5%까지 추락하고 있음.

- 1998년 외환위기 당시에는 정리해고 된 대기업 정규직 자영업이나 비정규직으로 이동되면서 고용완충지대가 존재했지만, 현재는 그 조차도 여력이 없는 상황이라는 점이 고용 충격의 심각성을 예고해주고 있음.

- 외환위기 당시에 대기업 과잉중복투자로 인한 부실 → 대형 은행 부실 → 중소기업과 자영업 부도로 이어지는 하향 충격 전달구조를 가지고 있었다면, 현재는 자영업 경영악화 → 임시, 일용직 고용사정 악화 → 중소기업 정규직 → 대기업 정규직의 경로를 따라 경기침체 충격이 상향되는 구조를 보이고 있음.

- 따라서 현재는 악화되어가는 고용충격을 흡수할 수 있는 여지가 매우 좁은 실정이고 고용불안이 곧바로 노동자와 서민들을 한계상황으로 내몰게 할 가능성이 높음.

- 외환위기 당시에는 국내 기업과 금융기관의 외화, 원화 부족을 해외자금 유입에 의해 보완할 수 있는 여지가 있었음. 부실은행 해외자본 유입, 해외매각, 주식시장 해외 자금 유입 등에 의해 구조조정이 추진된 측면이 있었음.

- 그러나 현재는 반대로 해외 금융자본의 유동성 부족으로 인해 그동안 국내에 투자되었던 해외 자금이 급격히 빠져나가면서 극도의 자금부족을 겪고 있는 실정임. 특히 금융위기가 심각했던 2008년 10월, 주식시장과 채권시장에서 각각 한 달 만에 4조원 이상의 자금이 해외로 빠져나가는 등, 외환시장, 채권시장, 주식시장에서 해외자금의 대규모 유출이 경제위기를 촉발시키고 있는 실정임.

- 결국, 내수와 수출의 동시 추락, 노동자와 자영업 고용의 동시 악화, 국내자금과 해외자금 조달 사정 동시 악화라는 양상이 1998년 외환위기보다 침체의 폭과 깊이도 심화시킬 것이고 침체의 충격으로 인한 한계상황 도래도 빠르게 할 가능성이 높다고 할 것임.

2. 2009년 한국경제 위기 원인-1998년 외환위기

- 한국경제는 2008년 기준으로 이미 IMF 구제금융을 받은 아이슬란드 다음으로 환율 변동 폭이 가장 큰 나라, 2009년 G20 국가들 가운데 IMF전망치 기준으로 경제성장률이 가장 낮은(-4%) 국가로 기록되고 있음. 금융과 실물경제에서 공히 심각한 경제위기 국면에 이미 접어들고 있다고 평가됨.

- 현재 한국경제위기는 미국과 같이 파생상품이나 헤지펀드와 같은 첨단 금융시스템의 위험 확산 구조에 의해 발생한 것이 아님. (2009년 2월 4일에야 자본시장 통합법 시행으로 투자은행 모델과 파생상품 시장 환경이 조성되었고, 2009년 말에야 헤지펀드 허용이 시작될 것임.)

- 미국 발 금융위기 충격이라는 외인으로만 현재의 한국경제 위기를 설명하기에는 부족함. 왜냐하면 글로벌 금융위기 충격은 전 세계가 예외 없이 겪고 있는 것이며 경제의 대외 의존성 역시 대부분 아시아 국가들이 겪고 있는 위기이기 때문임. 한국경제가 특별히 충격을 심각하게 받아야 할 이유는 없음.

- 현재의 한국경제 위기는 역설적이기는 하지만, 1998년 외환위기 극복을 위해 전환된 구조 자체에 의해 심화되고 있음. 외환위기 해결책으로 나왔던 ‘금융시장의 개방화, 자유화’, 그리고 글로벌 수출기업 주도 경제와 내부 노동시장 유연화로 인한 내수기반 약화가 금융시장과 실물경제에서의 결정적인 취약성을 노출하고 있음.

- 외환위기 이후 외국환거래법이 개정되고 외국인 주식소유제한이 풀리면서 금융시장이 개방화, 자유화 된 결과, 글로벌 금융위기 앞에서 외부 충격에 극히 취약한 금융시장 구조가 되어있는 상황임. 그 정점이  노무현 정부시절부터 추진되었던 ‘금융허브’ 정책임.

- 외환위기 이후 글로벌 아웃소싱을 추진하며 강화된 수출주도형 경제와 수출과 내수 연관고리 단절로 인한 내수 기반 취약성은 외부 실물경제 충격에 대한 내성을 전혀 가질 수 없는 구조를 고착화시킴. 역시 노무현 정부시절부터 추진되었던 ‘한미FTA' 정책은 내성 없는 경제를 극단화시킬 수 있는 정책임.

- 결국, 외환위기를 해결하기 위해 한국경제에 정착된 개방화된 금융시스템과 수출주도형 경제구조가 금융과 실물경제의 측면에서 외부 충격에 쉽게 노출될 수밖에 없는 결과를 낳았음.

3. 실질적인 위기 대책이 없다는 것이 1년 경제정책의 문제

- 전 세계적으로 각 국가의 정책은 글로벌 경제위기 이전과 이후가 뚜렷이 대비되고 있음. 경제위기 이후 규제완화, 감세, 민영화, 개방화, 작은 정부와 같은 신자유주의 정책들이 속속 폐기되고 규제강화, 국유화, 보호무역주의, 정부개입 강화와 같은 정책수단들이 도입되거나 검토되고 있는 상황임.

- 각 국가들의 반신자유주의(?) 정책 도입에도 불구하고 악화되어 가는 경기침체를 막지 못하고 있는 형편이며, 조만간 더욱 강화된 정책들이 나올 예정임.

- 현재 시점은 조속한 경기회복보다는 “최악을 피해야 하는 시기”라는 인식이 확대되고 있음. 2009년 2월 11일 티모시 가이트너 미국 재무장관은 금융구제계획을 발표하면서 “현재 미국의 금융시스템은 붕괴상태에 있으며, 지원책을 통해 기대할 수 있는 최대의 희망은 붕괴상태를 저지하고 안정시키는 것”이라고 주장함.

- 그러나 이명박 정부의 경제정책은 경제위기 이전과 이후가 결정적으로 구분될 만한 정책전환이 이루어지지 않고 있다는 데 문제의 심각성이 있음. 즉, 실질적인 의미에서 위기대책이라고 할 만한 경제정책이 없었다는 것이 경제위기가 시작된 이명박 정부 1년 경제정책의 평가라고 할 수 있음.

- ‘친기업적 정부’를 표방하면서 나온 이명박 정부의 초기 경제정책은 ‘작은 정부와 규제완화, 감세, 민영화와 개방화’라고 하는 전형적인 신자유주의 정책에 덧붙여 대운하 개발과 부동산 경기 부양이 결합된 정책이었음. 이들 초기정책은 금융위기와 실물경제 위기가 시작된 2008년 하반기를 통과하면서도 흔들림 없이(?) 추진되고 있으며 그것이 위기를 증폭시키고 있음.

- 대표적으로 금산분리 완화와 자본시장 통합법 강행, 금융지주회사법 개정, 1차에서 5차에 이르는 이른바 ‘공기업 선진화 계획’, 감세 조치 발표와 종부세 무력화, 수차례에 걸친 부동산 관련 규제완화와 최근 4대강 정비사업, 그리고 한미 FTA추진이 여기에 해당함.

- 경제위기가 시작되면서 내놓은 금융시장 안정화 관련 대책이나 재정지출 확대정책은 기존의 금융정책, 기존의 감세정책등과 충돌하면서 사실상 위기 수습에 도움이 되고 있지 않음.

- 정부가 2008년 10월부터 발표한 각종 은행 외환조달 정책과 금리 인하 정책, 10조원 규모의 채권시장안정펀드, 20조원 규모의 은행자금확충펀드 조성 등은 유럽등의 은행지분매입을 통한 국유화조치에 비하면 매우 소극적인 것이고, 실질적으로도 가계와 기업 대출을 유도하는 데 실패함으로써 자금 경색을 환화시키지 못하고 있음. (최근 MMF시장 규모가 110조원을 넘어가면서 단기시장 규모만 키우는 결과를 초래함)

- 경기부양을 위한 대규모 재정지출 정책 역시 고용유지와 창출에 역점을 두기 보다는 4대강 정비사업과 같은 토목건설에 50조원 이상을 투입하기로 하는 등 지출방향에서 심각한 결함이 발견됨 (애초 대운하 사업의 경우 총 사업비 14조원 가운데 골재판매비 7조, 민간 자본 유치 7조 등 정부지출을 전혀 안하겠다던 것과 달리 이번 4대강 정비사업에서는 오히려 직접적으로 정부지출을 하는 방향으로 가고 있음.)

- 특히 정부가 위기대책으로 내놓은 재정정책은 기존의 감세정책과 충돌하면서 향후 심각한 재정위기를 초래할 가능성도 있음. 감세를 하지 않아도,  2009년 경제가 -4.0%에 그칠 경우 정부의 예산안에서 최소 15조원 이상 세수가 줄어들 것으로 예상됨.(정부 예산안은 4% 성장을 전제로 작성된 것임. 성장률이 1%줄어들 때 약 1.5조~2조 정도 세수가 줄어든다고 가정)

- 또한 정부 계획에 따르면 2009년 2~3월 중으로 추가경정예산 최소 10조원 이상을 계획하고 있다는 점을 고려할 때 이명박 정부 집권 기간 안에 재정위기가 현실화될 가능성은 충분히 있음.

- 결국 이명박 정부는 경제위기가 심화되어 가고 있음에도 불구하고 위기 이전의 신자유주의 정책을 고수하고 있으며, 추가로 내놓은 위기 대책은 기존 정책과 충돌하면서 오히려 위기를 심화시키고 있음.

- 정부의 개입 역시 경제적 개입은 최소화하면서 오히려 공권력 투입 등과 같은 정치적 개입을 확대하는 양상으로 전개되고 있는 실정임.

4. 민영화 정책의 변질

- 기존 경제정책과 위기 대책 사이의 충돌을 해소하기 위해 세수보전을 위한 방향으로 민영화 정책을  변질시키는 방향으로 나가고 있음. 2009년 2월 13일 지식경제부는 정부가 지분을 갖고 있는 기관 중 해외 자본이 관심을 가질 만한 대우조선해양과 한국항공우주산업(KAI), 하이닉스반도체 등을 적극 해외매각하여 부족한 외환을 조달하겠다는 발표를 한 바가 있음.

[참고] 이명박 정부 민영화 정책의 전개과정

‘선진화’라는 신조어까지 만들어가며

2008년 촛불시위에서 의료보험과 수돗물 ‘민영화’에 대한 거센 반대가 일자, 신임 이명박 정부는 민영화를 대체할 신조어를 만들게 되었다. 바로 ‘선진화’라는 이름이다. 민영화에 대한 새로운 개념이 한국정부에 의해 처음 탄생한 것이다.

촛불집회가 정점에 다다른 2008년 6월 19일, 이명박 대통령은 특별기자회견을 통해 “일률적인 민영화가 아니라 방만한 경영을 개선하는 것이기 때문에 ‘공기업 선진화’라는 표현이 더 적합하다”는 주장을 했고, 그 다음부터 정부의 공식 문서에는 민영화 대신 선진화라는 용어가 사용되기 시작한다. 2008년 8월 11일부터 10월 3일까지 발표된 공기업 선진화 1, 2, 3차 계획이 그랬고, 2008년 12월 19일 발표된 4차 선진화 계획, 2009년 1월 15일에 발표된 5차 선진화 계획이 모두 그랬다.

사실 민영화를 찬양하고, 홍보일색이던 보수적인 기업연구소들마저 두 달간 이어진 촛불집회 이후인 2008년 7월, 이명박 정부가 민영화의 4가지 함정(요금 인상, 고용 불안, 경제력 집중, 증시 침체) 중 하나인 ‘요금 인상’의 함정(수돗물 괴담 등)에 빠져 정책의 추진력을 잃었다며, 민영화로 인해 일어날 문제점을 인정해야 했을 만큼 민영화의 거부감이 확산되던 시기였다(현대경제연구원, “공기업 민영화: 10년의 공백과 4가지 함정”, 2008.7)

더욱이 공기업 민영화에 대한 반대여론을 피하기 위해 직접적인 공기업 소유권 매각과 경영권 양도를 추진하기보다, ‘경쟁도입’, ‘통합과 폐지’, ‘기능조정’, ‘경영효율화’, ‘민간위탁’이라는 다종다양한 기법들을 동원해 선진화라는 이름으로 포장하고 있다. 4차 공기업 선진화 계획에는 공기업 69곳의 고용을 1만 9,000명 감원하는 것도 심지어 선진화라고 표현하고 있다. 고용대란을 앞둔 상황에서 공기업이 앞장서서 고용을 줄이는 것이 선진화라 말한다.

이름을 바꾸고 기법을 변형시킨다고 해서 민영화가 공공화 되는 것도 아니고, 국민들의 반대 여론이 긍정적으로 돌아서는 것도 아니다. 그러나 민영화에 대한 이명박 정부의 집착은 이름을 바꿔서라도 반드시 추진하겠다는 것이다. 이명박 대통령은 2009년 신년연설에서도 “정부 출범부터 추진해온 규제 개혁과 공기업 선진화는 어떤 어려움이 있더라도 반드시 이뤄낼 것”이라며 전의를 불태우는 것에서 단적으로 드러난다.

세계 금융위기와 이어진 실물경제 위기 속에서도 흔들림 없이 추진하겠다는 민영화, 도대체 민영화로 인한 경제적 효과가 어떠하기에 이토록 집착하는 것일까.

민영화 대상은 부실, 방만한 공기업 아니라 ‘알짜기업’

이명박 정부가 내세우는 공기업 민영화의 명분은 사실 새로운 것이 아니다. 기업이나 서비스가 ‘비시장적인’ 공적 영역에 존재하게 되면 필연적으로 민간기업, 민간서비스보다 비효율적으로 경영될 수밖에 없고, 부실화되어 적자상태에 빠질 수밖에 없다는 시장지상주의 논리에 근거하고 있다. 그 결과 국가 경쟁력은 약화되고 정부는 부실 공기업들의 적자를 보존해주기 위해 국민의 세금을 투입하는 부담을 피할 수 없다는 논리다.

이 같은 민영화 논리는 1980년대 신자유주의 바람을 타고 영국, 미국에서 시작되어 1990년대 아르헨티나와 같은 남미로 확산되었고 2000년대 초반까지 글로벌 스탠더드라는 이름아래 전 세계의 정부혁신, 기업혁신(?)의 대명사로 자리 잡았다. 우리나라 역시 완만하게 추진되어 왔던 민영화 정책이 1997년 외환위기를 분기점으로, 주요 공기업들과 은행에서 빠르게 진행되었다.

그러나 1990년 중반부터 민영화된 영국 철도공사, 미국 캘리포니아 전력산업, 그리고 각 국가들의 금융기관 등지에서 폐해가 드러나기 시작한다. 민간(사적자본)이 소유하고 경영하면 서비스 질이 높아지리라 기대했지만 실제로는 서비스 이용료가 치솟는 부작용이 확대되었고, 정부 독점사업은 사적 자본독점사업으로 바뀌었을 뿐 경쟁에 의한 건전한 산업발전은 크게 눈에 띄지 않게 된다. 그 결과 민영화는 2000년대 들어서 현저히 추진력을 잃게 되고 결국 2008년 금융위기로 결정적인 제동이 걸리게 된 것이다.

이 같은 결과는 어찌 보면 필연적일 수 있다. 민영화 정책 추진의 전제가 잘못되었기 때문이다. 특히 민영화가 정부에게 재정 부담만 안겨주는 비효율적인 적자, 부실 공기업을 민영화시켜 효율성을 높이고 정부재정 안정에 기여한다는 전제는 우리나라 민영화 역사만 보아도 사실에 전혀 부합하지 않는다는 것이 밝혀졌다.

외환위기 이후 민영화된 대표적인 공기업들인 KT, KT&G, 두산중공업(당시 한국중공업), POSCO 등은 사실 민영화 이전에도 흑자를 내면서 정부에게 오히려 재정적 이익을 주고 있던 알짜 공기업들이었다. 또한 한국전력공사, 대한주택공사, 한국도로공사 등 중앙정부가 관리하는 24개 공기업들도 2007년 기준으로 매출이 평균 12퍼센트나 늘었고, 순이익도 20.6퍼센트나 증가하는 등 무려 21개 공기업이 순이익을 기록 중이다.

1차 민영화 계획안에 전격 포함된 인천국제공항공사 역시 2007년 순이익이 2,000억 원을 넘어섰다. 정부가 공식화하고 있지는 않지만 내부적으로 여전히 검토 대상에 올라와 있는 우정사업본부 민영화 역시 마찬가지다.

뿐만 아니라 정부가 공적자금을 투입해서 지분을 유지해왔고 현재 매각을 서두르고 있는 대우조선해양, 쌍용건설, 산업은행 전부가 흑자를 내고 있다. 대우조선해양은 경기불황이 덮친 2008년에도 무려 4,000억 원 이상의 순이익을 냈을 정도다.

심지어 2009년 1월 15일 5차 공기업 선진화 방안을 발표하면서 공공기관이 출자한 자회사나 손자회사 111개사의 지분을 매각하기로 했는데, 정부는 “출자회사들 중에 알짜회사들이 많아 관심이 가는 민간기관이 많을 것”이라며 민영화가 알짜기업 매각임을 숨기지 않고 있다.

사실 이는 당연한 것이다. 민영화를 하고자 하는 정부 입장에서야 부실하고 적자가 나는 공기업을 매각하여 부담을 털어버리고 싶겠지만, 민영화되는 공기업을 매수하고자 하는 사기업 입장에서 보면 적자가 나고 수익이 날 가능성이 없는 공기업을 사고 싶지는 않을 것이기 때문이다. 민영화란 공기업을 팔려고 하는 정부와 사려는 사적 기업 사이의 엄연한 ‘기업거래’에 불과하다. 사적 기업이 사려고 하지 않을 적자 공기업을 정부가 무슨 재주로 팔 수 있겠는가.

민영화하고 싶어도 팔수가 없다

그런데 글로벌 금융위기로 인해 민영화 정책은 정부가 예상치 못한 또 다른 암초를 만나게 된다. 금융위기와 실물경제 불황은 공기업(또는 공적자금투입기업)을 인수하려는 사적 기업들의 인수 자금조달 통로를 막아버렸기 때문이다.

통상 기업들이 타 기업이나 공기업을 인수하기 위해 필요한 자금을 세 가지 경로를 통해 조달한다. 하나는 기존 기업자산 매각이나 잉여현금을 동원하여 자체 조달하는 것이고, 두 번째는 주거래 은행 등에서 대출을 받는 것이며, 세 번째는 사모펀드와 같은 재무적 투자자와 컨소시엄을 형성하는 것이다.

그런데 최근에는 매각할 자산 가치는 떨어지고, 은행 대출 자체가 어려워지고 있으며 대규모 자본을 동원할 투자자를 찾는 것이 극히 어려워지고 있다. 대표적으로 기업역량을 총 동원해 대우조선해양을 인수하려한 한화그룹이 이런 상황에 빠졌다. 애초에 한화그룹은 공적자금 투입 기업이었던 대우조선해양을 약 6조 원에 인수하기로 산업은행과 계약을 하고 1/3은 자체 조달, 1/3은 은행대출, 1/3은 재무적 투자자 컨소시엄을 고려했던 것으로 보인다. 그러나 자금 조달 통로가 막히면서 결국 2009년 1월 대우조선해양 인수를 포기하고 계약 납입금 3,000억 원마저 날릴 수밖에 없게 되었다.

한국자산관리공사(캠코)가 다수 지분을 가지고 있는 쌍용건설은 2008년 7월 동국제강이 인수하는 것으로 결론이 났지만, 12월 동국제강이 인수자금에 대한 부담으로 인수유예를 선언하면서 매각이 무산된 바 있다. 우리은행이 다수 지분을 가지고 있던 대우일렉트로닉스 역시 2008년 10월 29일 미국계 사모펀드인 리플우드가 인수자로 선정되었지만, 자금조달 문제가 풀리지 않아 인수를 포기했다.

대우조선해양이나 쌍용건설은 물론 14개 공적자금투입기업 가운데 당초 매각을 추진하려고 했던 하이닉스나 현대건설, 그리고 금융지주회사 설립 후 민영화 단계를 밟으려고 했던 산업은행은 매각 시도조차 아직 못하고 있는 형편이다.

인수자가 자금조달하기가 어렵게 된 것만이 글로벌 금융위기의 여파는 아니다. 매각 대상 공기업과 공적자금투입 기업들의 주식 가격이 폭락하면서 더 이상 예전의 인수가격으로 매각하기가 더 불가능해지고 있다. 사실 지금과 같이 기업의 자산가치가 저평가 되고 매수자도 많지 않은 상황에서, 서둘러 공기업을 매각한다면 필연적으로 ‘헐값 매각’ 논란이 일어날 수밖에 없다. 이처럼 민영화 논리 자체의 타당성을 접어두더라도 현재의 글로벌 경제 불황은 민영화, 즉 공기업 매각을 서두르기에는 최악의 조건이라고 할 수 있다.

감세 메우기 위해 알짜 공기업을 팔아야 하나?

민영화 정책의 정당성과 효과 자체가 점점 의문시되고 있으며, 글로벌 경제위기로 민영화 환경 역시 최악임에도 불구하고 민영화를 강행한다면 도대체 어떤 이유에서 일까.

감세로 인한 재정적자를 공기업을 팔아 보존하겠다는 단 하나의 이유만이 남는다. 2009년 들어서 정부는 이 사실을 굳이 숨기지 않고 있다. 이미 정부는 2009년 1월 15일 5차 선진화 계획을 발표하면서 111개 공공기관 출자회사와 손자회사 지분을 팔아 4조 6,000억 원의 매각 수입을 확보하겠다고 발표한 바 있다.

또한 2009년 2월 6일에는 국책은행인 기업은행 지분을 팔아 재정적자를 메우겠다고 발표 했다. 기획재정부 관계자는 “올해 예산에 잡혀 있는 21조 5,000억 원의 세외수입 가운데 1조 2,000억 원은 기업은행 지분 7,000만 주를 팔아 마련할 것"이라고 밝혔다.

2009년 2월 10일 기획재정부가 수정 발표한 올해 경제성장률은 -2퍼센트다. 올해 예산을 짤 때 기준이 되었던 성장률 4퍼센트에 비해 무려 6퍼센트나 줄어든 것이다. 물론 이 조차도 낙관적으로 전망했다는 비판도 만만치 않다. 국제통화기금(IMF)은 지난 2월 초 한국의 2009년 경제성장률을 G20 국가들 가운데 가장 낮은 수치인 -4퍼센트로 전망한 바 있다.

경제성장률이 1퍼센트 낮아질 때 마다 평균 1.5~2조 원의 세금 수입이 줄어드는 것으로 알려졌다. 가계의 소득이 줄어들면 소득세가 감소하고, 기업 이윤이 줄어들어 법인세가 줄어들게 되며, 판매가 부진하면 부가가치세가 줄어들 것이기 때문이다. 그렇다면 정부 추산 성장률 -2퍼센트로 잡아도 성장률 하락으로 인한 올해 우리나라 조세 수입이 정부의 당초 계획 대비 10조 원 가량 줄어들 것으로 예상된다.

이미 약 20조 원 정도의 적자를 예상해서 그 만큼의 국채발행을 준비하는 상황에서 다시 10조 원 이상의 재원이 조달되어야 한다는 뜻이다. 그뿐이 아니다. 정부는 급격하게 악화되고 있는 고용사정과 경제사정에 대비하기 위해 다시 10조 원 이상의 추가경정 예산이 필요하다고 주장한다. 재정적자가 눈덩이처럼 불어날 것임을 예고하고 있다.

상황이 이쯤 되면 당초의 감세정책을 전면 유보하고 재원확보에 나서야 하며 4대강 정비사업과 같은 고용유발효과가 낮은 재정투입도 재검토하여 고용창출력이 높은 분야에 재정이 투입될 수 있도록 사업조정을 하는 것이 상식이다. 그런데 정부 방침은 감세가 아니라 알짜 공기업을 팔아 매각 대금으로 감세를 보전하겠다는 것이다.

지금 전 세계적으로 경기불황과 실업대란에 대처하기 위해 천문학적인 정부 재정투입이 추진되고 있다. 미국의 8,000억 달러 경기부양책, 중국의 4조 위안 경기부양책은 시작에 불과하다. 그러나 어떤 나라도 공기업을 팔아 재원을 마련하겠다고 발표한 나라는 없다. 대한민국이 거의 유일하다.

나라 재산인 공기업은 한번 팔아버리면 그것으로 끝이다. 다시 회복될 수 없는 불가역적인 정책이라는 것이다. 때문에 정부의 공적 재산을 매각할 때에는 여러 가지 신중한 고려가 필요하다. 국가재산은 5년짜리 행정부가 집권기간 5년만을 내다보고 관리해서는 안 되는 것이기 때문이다. 훗날 역사에서 공기업 팔아서 경제위기 탈출을 시도한 유일한 나라로 꼽힐 수도 있다. 그 불명예를 이명박 정부가 지지 않기를 바랄 뿐이다.

5. 이명박 정부의 고용정책

(자료집 현장 배포)

이명박 정부 1년, 복지정책의 현주소와 향후 과제

이명박 정부 1년, 복지정책의 현주소와 향후 과제

- 사회정책의 기조와 관련하여

이태수 (현도사회복지대학교 교수, 사회복지학)

1. 이명박시대의 사회정책 : 1년의 평가

□ 정책기조 차원

○ 경제올인정책 - 사회정책에 대한 몰 개념

- 태생적으로도 천박한 시장주의와 경제지상주의였고, 미국의 금융위기발 신자유주의 위기 속에 국내 위기가 증폭되면서 더욱 더 경제에 올인 하는 경향 보임

- 따라서 지난 10년간 어렵게 쌓아온 경제와 복지의 선순환 담론 실종. 사회정책을 경제정책의 논리로 취급

○ 부유계층 위주정책

- 부유계층에 대한 감세 및 종부세 환급 등 주도, trickling-down effect에 집착

- 소위 서울강남계층을 확고한 지지기반으로 하면서 상류층의 여론선도 기능을 통해 몰계급적 서민의식을 교묘히 활용

○ 구시대적 정책 패러다임

- Lee-Man Brothers‘로 상징되는 정책 핵심층의 사고가 물적 투자에 기초하는 이른바 ’토건국가시대‘의 발상에 그침. 대운하, 녹색성장 등에서 전형이 드러남.

- 지식기반사회의 인적투자에 대한 개념 자체가 실종

○ 천박한 보수의 이념에 기초

- 사회전체를 ‘비민주’ 나아가 ‘반민주’의 사회로 급속히 퇴행시키면서, 경제와 사회의 창발성과 자율성을 급격히 약화시킴. 심지어 남북관계를 통한 경제사회적 돌파구조차 스스로 봉쇄

- 민주주의와 자본주의의 상승효과라는 20세기 후반 선진국의 기본덕목조차 상실

□ 사회정책의 실질적 집행 상의 특성

○ 근거 없는 ‘능동적 복지’

- 애초에 능동적 복지라는 정체불명의 개념으로 모호한 출발

- 1년이 지난 지금, 능동적 복지라는 용어조차도 폐기된 듯 쓰여지고 있지 않음

- 복지정책에 대한 정권차원의 의지나 비전, 철학이 없는 가운데, 복지정책의 실질적 기조를 읽을 수 없음

○ 굳이 표현하자면 ‘권능부여복지국가(enabling welfare state)'

- 현정부의 복지정책을 사후적으로 판단해보면, 민간의 재원 동원, 경쟁과 효율위주의 민간전달체계 활용을 특징으로 하는 e.w.s라고 볼 수 있음.

※ enabling welfare state의 5가지 핵심 원칙(by N. Gilbert)

① 조세유인책의 활용

② 서비스별 가격에 따라 수요자 부담

③ 법적 강제를 통한 개인과 기업의 참여

④ 현금 또는 voucher를 활요한 공공서비스의 제공

⑤ 서비스 구매계약을 통한 조달

○ 전정권의 복지정책에서 신자유주의적 요소는 적극 전승하면서도 복지강화적 요소는 배제

- 의료민영화, 바우쳐제도, 구매계약제 등은 더욱 확대

- 공교육 강화, 공공보육의 확대, 복지재정 확대는 거부

- 아동수당, 보험사각지대해소, 자영자소득파악 등에 대한 공감대 실종

○ 사회정책의 C/T 부재

- 전 정권에서는 정책 contents를 갖고 관료들을 견제하며 상층부에 영향력을 행사하고 심지어 일부 정책의 주도력을 지닌 일부의 진보적 학자군과 시민사회 리더들이 있었으나 현 정권 하에서는 이러한 세력 부재

- 청와대-복지부에는 온통 기회주의적이거나 무력한 관료들 판이며, 집권 여당 내에 교육전문가, 노동전문가, 환경전문가, 복지정책가는 거의 없는 상태

○ 제2의 경제위기에 대한 사회정책 차원의 대응 능력 실종

- DJ정부 때 비록 사후적이지만 대담한 실업정책과 공공부조정책을 감행했던 것에 비해 현 정부는 경제위기에서 민생을 지탱하는 정책 능력을 보이지 못하고 있음

- 이는 차후 사회적 혼란과 민심의 급격한 이반에 대한 또 하나의 뇌관이 될 것으로 예상

○ 일상적인 사회정책에서의 무능력 드러냄

- 노인장기요양보험의 개선 의지 실종, 아동․청소년 통합정책에서의 갈팡질팡 행보, 국민연금기금 투자 및 지배구조 개선의 미온, 복지계의 임금이나 노동조건 개선 의지 부재와 어설픈 전달체계 개편

- 보수적인 사회복지 현장에서 조차 소수 기득토호세력들을 제외하고는 대다수 종사자들의 민심 이반 초래

□ 이명박 정부의 향후 사회정책 전망

○ 이명박 정부의 향후 복지정책 기조

- 현 정부는 여전히 다음과 같은 기조를 밟을 수밖에 없음

▷ 국가역할의 강화보다는 민간에 대한 부담 전가

▷ 재정확대보다는 재정 효율화

▷ 공공성보다는 경쟁과 효율

▷ 보편주의보다는 잔여주의

등 색채는 지속될 수밖에 없음

○ 향후 야기될 부작용

- 이로부터 시간이 지나감에 따라 다음과 같은 부작용이 극대화될 것

▷ 사회양극화 확대로 인한 다양한 사회적 위기상(생계형 자살, 가족해체, 실직자의 비참한 생활상, 중산층의 몰락 등) 속출

▷ 보수진영에서 조차 이견초래

○ 향후 한국사회의 귀결 방향

- 전반적으로 멕시코류의 양극화사회, 미국류의 SICKO 사회, 남미류의 족벌사회 정도의 사회상을 향해 달려갈 것으로 예상

2. 이명박 정부 1년간의 복지정책 세부 평가

1) 능동적 복지 하 복지정책의 전개과정

(1) 능동적 복지의 등장

○ 2008. 2.5 이명박 정부의 인수위에서는 5개 국정지표 192개 국정과제를 발표하는 가운데, 복지 분야에 해당하는 것으로서 ‘능동적 복지’라는 국정지표 하에 42개의 세부 국정지표를 열거하였음. 그 구체적인 내용은 <그림 1> 과 같음.

◯ 여기에서 핵심은,

- 복지 분야의 국정지표를 ‘능동적 복지’로 내세운 점

- 4대 전략을

▷ 평생복지기반 마련

▷ 예방 ․ 맟춤 ․ 통합형 복지

▷ 시장기능을 활용한 서민생활 안정

▷ 사회적 위험으로부터 안전한 사회

등이 될 것임. 또한 4대 전략에 상응하는 구체적인 추진과제 42개를 제시하였으며, 구체적인 내용은 역시 그림과 같음.

<그림 1> 이명박 정부의 복지부문 국정지표․전략․국정과제

국 정 지 표		Ⅳ. 능동적 복지
		⇧			⇧			⇧			⇧
전 략 목 표		1. 평생 복지기반 마련			2. 예방․ 맞춤․통합형 복지			3. 시장기능을 활용한 서민생활 안정			4. 사회적 위험으로부터 안전한 사회
국 정 과 제 (42개)
		(핵심과제) 2개 ▪국민연금․기초노령연금 통합 ▪지속가능한 의료보장체제 구축 (중점과제) 6개 - 임신에서 취학전까지 의료서비스 지원 - 공무원연금 등 특수직역 연금 개선 - 국민연금 등 공적연금 연계방안 마련 - 효율적인 국민건강안전망 개혁 - 비만, 당뇨 등 예방적 건강관리체계 개편 - 노인 장기요양보험제도 적용 확대 (일반과제) 2개 ․양성평등 수준 향상 ․국민연금 기금운용체계 개편			(핵심과제) 1개 ▪저소득층 자녀 지원을 위한 드림스타트 사업 (중점과제) 3개 - 수요자 중심의 보육정책 개편 - 맞춤형 개별급여, 부양의무자 기준 완화 - 빈곤층의 공직진출 확대 (일반과제) 8개 ․농어촌 재가 노인복지시설 설치 ․농업업인 소득․경영 안정시스템 구축 ․농어촌 생활여건 개선 ․보육시설 미이용 아동지원(양육수당) ․사회서비스를 통한 자활지원 ․사회복지 종사자의 처우 개선 ․사회복지 지방이양사업 분류 재편 ․장애인의 삶의 질 개선			(핵심과제) 4개 ▪금융소외자 신용회복지원 ▪지분형 분양 주택 ▪재래시장 활성화 ▪부동산시장 안정 (중점과제) 4개 - 장기보유 1세대 주택 양도세 경감 및 유류세 인하 - 고속도로 통행료 조정 및 출퇴근시 50%인하 - 신혼부부 보금자리주택 공급 - 가계통신비용 부담 경감 (일반과제) 4개 ․서민주택 담보대출 부담완화 ․LPG경차 허용 ․연탄가격 인상에 따른 보완대책 마련 ․납품가격의 원자재 가격 연동 유도			(핵심과제) 1개 ▪통합적 안전관리 체계 구축 (중점과제) 2개 - 교통사고 예방 및 안전관리 대책 - 안전하고 효율적인 수돗물 공급체계 구축 (일반과제) 5개 ․국가지리정보체계 구축 ․청소년의 사회적 역량 강화 ․식품안전관리 강화 ․여성폭력 취약 계층에 대한 보호대책 마련 ․아토피 등 환경성 질환 예방․퇴치프로그램 시행

◯ 이를 통상적인 사회복지분야영역별로 재구성해보면 다음과 같음.

<표 1> 복지영역별 국정과제의 분포

분 류 영역별		핵심과제	중점과제	일반과제
공공부조		-	-맞춤형개별급여, 부양의무자기준 완화 -빈곤층 공직진출확대	-사회서비스를 통한 자활 지원
사회보험	연금	국민연금의재구조화	-특수직역연금 개선 -공적연금 연계	-국민연금기금운용체계 개선
	건강보험	지속가능한 의료보장체계	-	-
	산재보험	-	-	-
	고용보험	-	-	-
복지서비스	노인	-	-노인장기요양보험제도 적용 확대	-농어촌재가노인복지시설 설치
	아동/청소년	드림스타트사업	-수요자중심의 보육정책	-양육수당 도입 -청소년 사회역량강화
	장애인	-	-	-장애인삶의질 개선
	여성	-	-	-양성평등수준향상 -여성폭력취약층보호
농촌복지		-	-	-농어업인 소득안정 -농어촌 생활여건개선
보건의료	보건	-	-국민건강안전망 개혁 -예방적건강체계 구축 -안전수돗물 공급	-아토피등 환경성질환 예방/퇴치
	의료	-	-취학전까지 의료서비스지원 -신성장동력으로서의 의료산업 육성*	-
	식․의약	-	-	-식품안전관리 강화
주거복지		-주택공급 확대 -지분형 분양주택제	-주택양도세 경감 등 -신혼부부 주택공급	-서민주택 담보대출부담 완화
복지재정		-	-	-지방이양사업 재분류
복지전달체계		-희망복지129센터*	-	-종사자처우개선

* : 여타 국정지표에 포함된 복지관련 과제임.

◯ 이에 대해서는 다음과 같은 평가를 내릴 수 있음.

◯ 첫째, 정체불명의 ‘능동적 복지’ 개념

- 능동적 복지라는 용어의 어원과 그 개념이 무엇인지 정확히 제시되지 않았으므로 이명박 정부의 복지정책 기조를 나타내는 ‘능동적 복지’가 무엇을 의도하는 지 현재로서 정확히 알 수는 없음.

- 그러나 이를 유추하자면, 2000년대 초반부터 벨기에 Verhofstadt 정부를 비롯하여 영국의 블레어정부에서 사용하였던 'active welfare state'로 연결시키기에는 그 내용과 철학적 기반이 빈약함.

- 왜냐면, active welfare state의 핵심은 복지수혜계층이 지니고 있는 노동력 행사 회피현상을 극복하기 위한 강력한 일자리유도정책이지만, 우리나라에는 복지수혜계층의 ‘복지병’ 존재에 대한 근거가 없을뿐더러, 인수위의 국정과제로부터 이러한 일자리유도 정책의 치밀한 의지를 읽기 어려움.

- 다른 측면에서 보면 1990년 말 미국에서 등장했던 ‘enabling welfare state'로 볼 수도 있는데, enabling welfare state는 복지 분야에 있어 국가의 책임을 민간으로 이동시킨다는 점에서 ’능동적 복지‘에 더 부합되는 개념으로 보임.

- enabling welfare state는 5가지 핵심 원칙을 보이고 있는데(by N.Gilbert)

① 조세유인책의 활용

② 서비스별 가격에 따라 수요자 부담

③ 법적 강제를 통한 개인과 기업의 참여

④ 현금 또는 voucher를 활용한 공공서비스의 제공

⑤ 서비스 구매계약을 통한 조달

등이 핵심임. 이는 민간으로부터의 재원조달과 민간의 서비스제공이라는 두 가지 기조가 핵심임.

- 이렇게 볼 때 이명박 정부의 능동적 복지는 부분적으로는 근로를 강조하는 active welfare state를 부분적으로 염두에 두면서 enabling welfare state의 개념을 주로 바탕에 깔고 있는 것으로 보임

◯ 둘째, 양극화와 저출산 ․ 고령화이라는 양대 사회적 위기에 대한 해결 의지 미흡

- 양극화해소나 저출산 ․ 고령화에 대한 언급이 없을뿐더러 세부적인 정책이 이들의 문제 해결과 어떤 효과를 가질 것인지에 대한 확신도 갖기 어려움

- 즉, 양극화 해소의 핵심인 노동시장에서의 대응정책이 부재하며, 복지정책 영역에서 보여준 맞춤형 개별급여나 빈곤층 공직진출 확대, 농촌복지 증진 등으로는 매우 미약할 수밖에 없음.

- 또한 고령화 사회에 대비한 연금제도 개혁은 평가할만하지만, 여타 노인복지 및 아동 ․ 여성분야의 정책과제는 저출산문제에 대한 대응책으로 보기 어려움.

◯ 셋째, 후보시절 제시한 핵심 공약과 비교할 때 후퇴한 정책기조

- 이미 2. 11자 한겨레신문에서 언급되었듯이 민생대책에 대한 대선공약에서 볼 때,

“국정과제에선 민생 부문 정책 공약들이 대거 모습을 감추거나 뒤로 밀렸다. 대선 때 매우 적극적이고 구체적인 민생 공약들을 제시하던 것과는 사뭇 분위기가 다르다. 이 당선인이 대통령 후보 시절인 지난해 12월11일 발표한 민생 분야 공약인 ‘민생경제 살리기 10대 과제’와 인수위가 5일 발표한 ‘이명박 정부 국정과제’를 비교해 보면, 45개의 민생경제 세부 공약 가운데 새 정부 국정과제에 포함된 것은 20개 정도로 절반 이상이 사라졌다.

이 중에서도 국정과제 최우선 순위인 ‘핵심과제’에 들어간 것은 선언적 의미가 강한 ‘300만개 일자리 창출’을 비롯해 △국민연금과 기초노령연금 통합 △저소득층 자녀 지원 △금융소외자 신용회복 지원 △재래시장 활성화와 영세상인 보호 등 다섯 가지뿐이다.

반면에 대선 때 민생 공약으로 좋은 평가를 받았던 △고용영향평가제 △육아휴직 급여를 최저임금 수준으로 상향 조정 △비정규직 해소 우수업체에 법인세·소득세 경감 △장애인고용할당제 등 사회복지적 성격이 강한 정책들은 국정과제에서 아예 빠졌다. 공약 당시부터 현실성 논란이 일었던 △청년층 비정규직 50% 축소 △영세업자 신용카드 수수료 인하(3∼5%→1.5%) △약값 20% 인하 △농어촌지역 뉴타운 조성 등도 국정과제에 포함되지 않았다. 한나라당 관계자들은 “국정과제에서 아예 빠진 공약들은 사실상 철회된 것으로 봐야 한다”고 말하고 있다.“(한겨레신문 ‘08. 2. 11자)

- 이러한 정책기조의 후퇴는 공약과 실제정책집행과의 괴리를 역대정부가 모두 내보인 한계라고는 하지만, 이명박 정부의 복지정책에 대한 심각한 우려와 비교할 때 향후의 복지정책 전망을 더욱 어둡게 하는 부분임.

◯ 넷째, 화려한 수사, 구체과제의 부실

- 국정과제에서 선보인 4대전략 중 ‘평생복지기반 마련’이나 ‘예방․맞춤․통합형 복지’ 등의 용어는 매우 적극적인 복지 또는 보편적 복지를 지향하는 용어로서 통칭 한국의 복지정책 상 주요한 지향점으로 인정되고 있는 바임.

- 그러나 그 아래 나열한 정책들이 상위의 전략을 구현하는 핵심적인 정책과제인 지에 대해서는 매우 회의적이라는 점에서 적극적 복지를 나타내는 용어들은 하나의 수사(修辭)에 그치는 것으로 평가할 수밖에 없음.

2) 능동적 복지의 개념 구체화 단계

(1) 복지부 업무보고

○ ‘08.3.25 보건복지가족부는 대통령 보고 석상에서 ‘능동적 복지’를 “빈곤과 질병 등 사회적 위험을 사전에 예방하고, 위험에 처한 사람들이 일을 통해 재기할 수 있도록 돕고, 경제성장에 기여하는 복지정책을 의미”한다고 보고

○ 이 자리에서 복지부는 ‘일자리, 기회, 배려’로 능동적 복지 실현 ”을 주제로 한 보고에서 1)평생복지 안전망 확충, 2)경제성장과 함께하는 보건․복지, 3)미래에 대비하는 가족정책, 4)국민의 건강과 안전보장을 4대 목표로 제시

<그림 2> 업무보고에 나타난 보건복지가족부의 연간계획

‘일자리’, ‘기회’, ‘배려’를 통한 능동적 복지 실현

⇧			⇧			⇧			⇧
평생복지 안전망 확충			경제성장과 함께하는 보건․복지			미래에 대비하는 가족정책			국민의 건강과 안전보장
						▶포괄적 가족정책 강화 ▶보육정책 개편 ▶건강한 아동․청소년 육성 ▶노인장기요양보험 실시
▶국민연금 개혁 ▶건강보험 재정 안정 ▶기초생활 급여체계 개편 ▶장애인 삶의질 개선			▶보건의료산업 육성 ▶복지서비스 시장창출 ▶일을 통한 복지						▶건강안전망 구축▶예방적 건강관리 ▶식품 안전관리 강화

◯ 한편 이를 통해 새정부가 달성하려 하는 정책 달성치는 다음 표와 같음.

<표 2> 새정부의 복지정책 목표 달성치

목 표	지 표	2008년	2012년
평생복지 안전망 확충	국민연금 수급자	234만명	300만명
	건강보험 재정	△ 1,433억	5,102억
	의료급여 수급자	186만명(3.8%)	292만명(5.9%)
	장애수당 수급자	56만명	82만명
경제 성장과 함께 하는 보건 복지	복지서비스 일자리	16만 7천명	30만 2천명
	자활사업 취업성공률	14%	25%
	민간분야 노인일자리 창출	2만명	10만명
	해외환자 국내유치	2만명	10만명
미래에 대비하는 가족정책	드림스타트 지역	32개 시군구	232개 시군구
	무상보육료 지원 아동수	40만명(14.6%)	80만명(30.7%)
	노인장기요양보험 대상자	16만명	25만명
국민의 건강과 안전보장	건강수명	67.8세(‘05년)	72세
	고혈압/당뇨 지속치료율	22%/27%	50%/50%

(2) 2009년 예산편성지침

◯ 지난 4월말 2009년도 예산편성을 위한 재정전략회의를 개최하고 이를 토대로 「2009년 예산편성지침」을 아래 상자안의 내용처럼 발표함.

[참고자료 : 예산지침서를 통해본 이명박정부의 복지정책]

□ 제도개선 사항

ㅇ 유사․중복사업 통폐합

▪ 사업 주관부서, 서비스 제공기관별로 다기화된 사업을 수혜자 중심으로 통합

* 예시 : 노인돌보미바우처와 독거노인 생활지도사사업 통합

ㅇ 복지전달체계 효율화

▪ 복지․보건․고용 등 핵심서비스를 통합․연계하는 원스톱 전달체계를 구축, 대국민 체감도․만족도 제고

▪ 사회복지 통합정보망 구축, 민․관 복지자원 연계, 사례관리 강화 등을 통한 중복․부정수급 방지에 역점

ㅇ 복지서비스 질 제고를 위한 경쟁시스템 확산

▪ 복수의 서비스 공급기관이 있는 경우 바우처 방식으로 전환

* 예시 : 보육바우처, 가사간병 등

▪ 복지서비스 제공기관과 성과계약제 도입 등 성과와 재정지원을 연계하는 방안 강구

* 자활근로사업은 참여자의 소득증가율 등 성과지표 설정, 자활지원 기관의 실적에 따라 재정지원 차등화

ㅇ 수혜자별 사례관리 확대를 통한 서비스 질 향상

▪ 수혜자별 특성과 필요를 감안해 교육․복지․고용 통합형 서비스 사업 확대

* 예시 : 저소득층 아동에 대한 통합서비스 제공을 위한 드림스타트 사업 등

□ 재원배분의 중점

ㅇ ‘일을 통한 복지’ 구현을 위해 저소득층 근로의욕 고취와 일자리 창출과 관련되는 분야에 대한 지원 확충

▪ 노동부문, 여성․보육부문에 대한 지원 강화

▪ 기초생활보장․취약계층지원 부문은 근로능력개발을 통해 자활을 촉진할 수 있도록 사업내용 개편

ㅇ 재정은 저소득층 위주로 지원, 민간의 복지자원 적극 활용

▪ 상위소득 계층에 대한 재정지원은 최소화하고, 시장을 통한 복지서비스 공급 확충방안 강구

▪ 근로능력이 없거나 미약한 빈곤층에 대해서는 탈빈곤이 가능한 적정 수준의 지원 제공

- 출처 : 「2009년도 예산안 편성 및 기금운용계획 작성 지침」, pp.50-51.

◯ 이에 앞서 기획재정부 장관은 “그간 복지재정이 너무나 빠르게 확대되었으므로 더 이상의 복지재정 확충은 없다. 다만 효율화를 통해 수혜 폭은 늘릴 수 있다”는 취지의 기자회견을 행함.

- 이를 통해 이명박 정부는 복지에 있어 적극적 확충 의사가 없음을 확인하였으며 대신 민간전달체계의 시장화와 같은 시도를 행할 것으로 전망됨.

- 이러한 방식으로의 전환은 소비자의 선택권 확보와 서비스의 질 향상이란 잇점을 예상할 수 있음에도 불구하고,

· 민간기관의 공공적 성격 훼손

· 공급기반의 불안정성

· 종사자 신분이나 근로여건의 악화

· band wagon effect에 의한 교란

등의 문제점이 심각한 문제를 초래할 것임.

◯ 결국 이명박 정부 하에서 복지에 대한 양적 확대를 전망하기는 어렵고 대신 내부 효율화를 빌미로 전달체계 개편작업이 가속화될 것으로 전망되고 있음.

(3) 2009년 정부예산(안)

◯ 정부는 드디어 9월말 정부의 예산(안)을 확정하여 국회로 제출하게 되었는데, 이때 복지부 소관의 예산은 다음과 같이 전년대비 10.7% 증가한 규모로 편성되어있음.

< 표 3 > 2009년 보건복지가족부 예산 및 기금운용 계획안_세출

(백만원)

구 분	‘08예산 (A)	‘09예산안 (B)	증 감 (B-A)
				%
총 계	16,477,186	18,237,423	1,760,237	10.7
□ 총 지 출	16,303,308	18,047,040	1,743,732	10.7
ㅇ 사회복지	12,153,549	13,062,280	908,731	7.5
- 기초생활보장	7,264,372	6,937,870	△326,502	△4.5
- 취약계층지원 (아동·장애인 등)	818,928	845,170	26,242	3.2
- 공적연금	50	280	230	460.0
- 보육·가족 및 여성	1,583,417	1,795,733	212,316	13.4
- 노인·청소년	2,121,581	3,125,021	1,003,440	47.3
- 사회복지일반	365,201	358,206	△6,995	△1.9
ㅇ 보 건	4,149,759	4,984,760	835,001	20.1
- 보건의료	619,837	806,941	187,104	30.2
- 건강보험	3,529,922	4,177,819	647,897	18.4
□ 내부거래	173,878	190,383	16,505	9.5
ㅇ 회계, 계정간거래	102,156	118,197	16,041	15.7
ㅇ 기금전출금	71,722	72,186	464	0.6
※ 별도 통계
- 인 건 비	277,518	281,519	4,001	1.4
- 기본경비	47,430	46,071	△1,359	△2.9

◯ 복지부는 내년도 예산안의 주요 특징을 저출산 ․ 고령화 등 미래위험요인에 대한 선제적 대응과 예방적 복지 강화, 최근의 어려운 경제 여건을 고려한 서민생활 안정, 미래성장산업으로 보건의료산업에 대한 투자 강화 등으로 설명하고 있음.

◯ 그러나 과연 정부는 감세로 인한 세수의 위축에도 불구하고 복지예산에 있어 적절한 편성을 한 것일까?

- 우선 정부는 일반예산 전체의 증가율이 6.0%이며 보건복지관련 총예산(복지부, 노동부, 국토해양부 등의 복지관련 예산 모두 포함한 개념)은 9.0% 증가하여 모두 6조 588억 원이 늘어난 73조 7,104억 원이라고 발표하고 있으나, 이는 참여정부 때부터 이루어진 제도의 설계에 따라 자동적으로 늘어날 수밖에 없는 예산들을 제외하면 고작 8천억 원 정도만이 늘어난 꼴.

- 이에 대한 논거는 다음과 같음.

<표 4> 보건복지관련예산의 증액사유 분석 결과  (단위 억원)

‘08년 예산액	‘09년 예산액	증가액	증액사유
676,516	737,104	60,588	제도 확대에 따른 자연 증가분	▷ 국민연금 급여지출 등 증액 24,168 ▷ 산재, 실업급여, 보훈연금 등 증대분 5,830 ▷ 주택전세자금 5,579 ▷ 기초노령연금 8,749 ▷ 노인장기요양보험 1,917 ▷ 건강보험재정부담금 6,566 ▶ 소계 52,809
			이명박정부 의지에 따른 증가분	▶ 소계 7,779

- 따라서 이명박 정부의 의지가 실린 정책을 중심으로 할 때의 증가율은 1.2%정도에 불과하다.

◯ 이는 보건복지가족부(이하 복지부) 예산으로 한정하면 더욱 심각한 결과를 가져오게 되는데, 복지부 자료에 따르면 복지부의 일반회계와 특별회계를 합친 예산의 ‘09년 증대분은 추경 불 포함 시 2조 2천억 원(전년대비 14.0% 증가), 추경 포함 시 1조 7천억 원(전년대비 10.7%) 각기 증대된 것으로 외형적으로는 나타나며, 복지부도 따라서 적극적인 예산배정이라 말하고 있으나 위의 <표 1>에서 보는 바와 같이 복지부 소관 자연증가분은 아래와 같음.

▷ 기초노령연금                       8,749

▷ 노인장기요양보험                   1,917

▷ 건강보험재정부담금                 6,566

▶ 소             계                 17,232

- 따라서 복지부 예산 증대분 가운데 실제적인 정책의지가 실린 사업은 없다고 볼 수밖에 없어, 그 결과 당연히 복지부 사업 중 빈곤계층이나 일반 취약계층의 사업예산이 정체 또는 축소되는 결과를 보이고 있으며, 또 다른 한편으로는 급여혜택자 1인당 급여액이 최근의 폭등하는 물가상승에도 불구하고 전년과 동일한 수준으로 머무는 것으로 나타나게 된다.

◯ 결국 앞에서 본 바와 같이 복지부 예산 가운데 빈곤계층과 취약계층에 직결되는 사업 가운데 실제적으로 사업예산이 감소되거나 급여액 자체가 동결된 경우는 다음과 같음.

<표 5> 복지부 빈곤/취약계층 관련 예산 중 동결 또는 축소된 사업 예

(단위 : 억원)

분류	사업명	‘08년예산	‘09년 예산	증감
예산 축소 사업	기초생활보장	72,643	69,378	△3,265
	장애인수당	3,552	3,133	△419
	저소득장애인지원	135	68	△ 67
	장애인 LPG 지원	1,381	1,105	△276
	장애인 직업재활	1,295	1,244	△ 51
	청소년활동 및 복지증진	102	24	△78
	노인돌봄서비스	659	492	△167
	지역사회서비스투자사업	1,149	795	△354
급여자의 수혜액 동결사업	그룹홈	그룹홈 당 인건비 17,454원
	장애수당	월 13만원

◯ 또한 이명박 정부는 능동적 복지를 천명하면서, ‘예방적’, ‘통합적’, ‘맞춤형‘ 복지등을 천명하였지만, 이번 예산을 통해 이러한 부문에 대해 어떤 적극적인 예산 배정도 찾아볼 수 없음.

- 복지부의 발표에서 오로지 ‘예방적’ 복지란 보건사업을 통해 질병과 장애를 예방한다는 의미로 축소되고 있다.

* 참고자료(복지부의 예방적 사업 예)

▷ 민간병의원에서의 필수예방접종 가능7

▷ 18세 미만 언어․청각․자폐․지적장애아 1만 8천명에게 재활치료서비스 제공

(304억원, 신규)

▷ 임산부 영유아 보충영양관리사업이 전국 보건소로 확대

(‘08년 92억 원→’09년 161억 원)

▷ 노인에 대한 의치 보철 사업 확대

(‘08년 70억 원→’09년 106억 원)

- 그러나 예방적 사업이란 사회적 위험에 직면하여 생활상의 곤란이 오기 이전에 위험대처능력을 배양해주는 사업으로서 사전적이고 보편적인 서비스를 행하는 사업으로 해석되는 것이 일반적이며, 이런 관점에서 볼 때 이번 복지부 예산 가운데 이런 의미로 풀이되는 사업은 거의 없다고 보아야함.

◯ 또한 능동적 복지에서는 ‘일자리를 통한’ 복지의 의미가 담겨져 있는 것으로 풀이되고 있는 바이나, 실제 이번 예산안에서 자활사업과 장애인일자리, 노인일자리 등에 대한 예산 투여는 매우 미미하며, 특히 사회서비스 등을 통한 사회적 일자리 창출 사업예산은 삭감됨으로써 일자리 창출에 대한 의지가 매우 소극적인 것이 드러남.

2. 능동적 복지의 본질

1) 능동적 복지의 기조

(1) 시장/경쟁(vs. 공공성)

○ 지금까지 보여준 바에 의하면 이명박 정부는 복지부문에서 시장과 경쟁의 적극 도입을 추진할 것이 명백함. 따라서 그간 복지부문에서 요구되어왔던 공공성의 원칙은 상당정도 훼손되거나 퇴보할 수밖에 없을 것임.

- 특히 보건의료부문에 시장을 통한 영리화, 경쟁을 통한 효율화의 논리가 거세게 등장할 것이라 예측되며, 국민연금, 보육, 복지서비스 등 대부분의 복지 분야도 이러한 원리에 의거하여 공공성의 입지가 좁아질 것임.

- 사실 이 부분은 이미 노무현정부에서부터 시작되었으며, 이명박 정부는 이를 계승, 더욱 증폭시키는 것에 불과한 것임.

○ 따라서 ‘시장화 = 산업발전’, ‘경쟁화 = 효율화’의 등식을 어떻게 깨느냐는 것이 관건이 될 것이므로 복지부문에서 공공성이 지니고 있는 비교우위를 어떤 논리와 담론형성을 통해 확산시켜나가느냐가 중요한 일임. 또한 그간 복지 분야가 지니고 있던 내부적 비효율이 침소봉대되어 시장과 경쟁의 논리를 정당화시켜주지 않도록 해야한다는 면에서 내부의 자정도 절실한 과제임.

(2) 기초생계 보전(vs. 보편적 복지)

○ 이명박 정부는 빈곤층은 국가책임으로, 그 이상의 계층은 개인의 자조능력과 능력신장을 촉진하는 방향으로 복지정책의 기본방향을 확보할 것임. 이는 최근 국정목표에서 ‘능동적 복지’라는 용어를 표현한 것에서도 드러남.

- 이는 이명박 정부의 전반적인 정책기조가 성장 중심이며, 재정의 자생적 확충을 전제하기 때문에 재정제약의 상황을 매우 의식하는 가운데 나올 수 있는 필연적인 대응책일 수밖에 없음.

○ 따라서 보편적 복지를 통해 탈상품화정도를 높이고 신․구 사회적 위험에 대해 능동적으로 대처해야한다는 주장과는 거리가 멀 수밖에 없음.

(3) 민간중심(vs. 국가중심)

○ 복지의 전달체계에 있어 이명박 정부는 분명히 민간주도 내지 민간위주의 방식을 선호할 것임. 이는 이미 시장 및 경쟁을 통한 복지효율화에 의해 필연적으로 대동될 수밖에 없는 정책이기도 하지만, 이미 의료부문의 민간부문 비중 95%, 보육부문 역시 90% 등을 차지하고 있는 시점에서 가속적인 민간중심의 전달체계는 복지제도의 공적 성격을 더욱 탈각시킬 것임.

- 더군다나 복지서비스의 대다수도 민간위탁의 형태로 정부의 재정이 민간법인과 시설에 흘러 들어가고 있는 시점에서 민간의 과잉현상이 몰고 올 부작용이 염려되는 바임.

(4) 재정효율화(vs. 재정확대)

○ 무엇보다도 이명박 정부의 복지정책이 지닌 취약성을 그대로 보여주는 것은 재정확보방식에 있음. 앞에서 본바와 같이 기존 정부재정의 10% 삭감분과 경제성장에 따른 자연적인 재정확대분을 복지재정의 원천으로 삼고 있다는 점에서 향후 복지재정의 확보는 매우 불투명한 상황임.

- 이는 이미 이명박의 서울시장 재임시설, 청계천사업을 위해 복지사업을 포함 모든 사업예산을 동결했던 전철을 생각할 때 충분히 짐작 가는 부분이기도 함.

○ 따라서 복지제도 확대의 관건인 재정확충, 더군다나 OECD 선진 국가와 비해 현격한 차이를 여전히 보이고 있는 한국의 왜소한 복지재정을 생각할 때 복지재정의 정체 내지는 소극적 운영은 한국 복지제도 발전의 지체로 직결될 것임.

2) 능동적 복지정책 하의 전망

○ 따라서 이명박 정부 하의 한국복지제도는 그 기본속성에 있어

- 민간중심

- 경쟁과 효율 중심

- 잔여주의적 성격

등을 핵심으로 한다는 점에서, 한국사회에 복지국가로서의 기반에 있어 상당정도의 공공성 및 국가책임의 후퇴가 발생할 것으로 예상됨.

○ 이명박 대통령은 연초에 ‘신사회정책’을 언급하며 “사회적 약자에 성장의 과실이 돌아가도록 하겠다”는 의지를 천명하고도 있어, 복지정책이 일면적으로는 강조될 수 있지만, 경제정책의 우위와 복지정책의 기본원칙을 고려할 때 적극적인 복지정책의 구사와는 거리가 멀 것임. 취임사에서도 복지 분야에 대한 강조가 있었던 점은 그나마 다행. 그러나 현재까지 보여준 구체적인 정책과제들과 전반적인 새정부의 기조를 볼 때 복지부문은 경제성장에 종속적 개념이 되기 쉬우며, 비록 복지의 확충이 있다해도 부분적이거나 단기적 성과에 집착한 발전이 예상됨.

○ 만일 이명박 정부가 경제성장우선주의를 강력하게 유지한다면 한국은 ‘개방화 -> 사회양극화 → 개방화의 가속화 → 사회양극화의 심화...’의 악순환을 겪고 있는 멕시코의 길을 따라갈 것이며, 만일 위에서 보인 시장과 경쟁, 민간 중심의 복지정책의 기조 하에 복지정책을 강화한다면, 결국 우리나라 복지국가로서의 기조를 앵글로색슨류, 그중에서도 정확히 말하면 미국형의 복지체제를 고착시킨다는 점에서 치명적인 왜곡을 낳을 것임.

- 이는 향후 한국의 복지국가 건설에 치명적인 왜곡으로 작용할 것이며, 추후 보편주의에 입각한 북구형 복지국가 모형으로 나아가고자 할 때 많은 사회적 비용을 치르게 될 것임.

- 더군다나 복지의 이념과 철학 측면에서 시장과 경쟁이 강조됨으로써 이를 제대로 제압해내지 못한다면 오히려 그간 상대적으로 발전되어온 ‘복지담론’에 있어서도 상당정도의 역진현상이 발생하여 국민의 복지의식 수준의 후진성을 초래할 것임.

3. 향후 복지정책의 논쟁점과 대응 방안

1) 복지재정관련

(1) 분권교부세제

○ 가능한 대안 및 평가

번호	개선안	내용	지지그룹
1	국고보조사업으로의 환원	- 지방이양사업에 대한 전격 국고보조사업으로의 환원. ‘04년 이전 상황으로 돌림. - 특히 생활시설운영비 등에 대한 환원 강조 - 그러나 국고보조사업이 갖고 있었던 기존의 한계 재발와 중앙정부의 재정확보에 대한 어려움 존재	▷ 행안부 ▷ 사회복지계 현장
2	사회복지교부세 도입	- 지방이양사업 중 사회복지관련사업만 별도의 교부세로 묶어 내국세의 일정 %를 할당하여 지자체가 이 범위 내에서 재원을 사용토록 함 - 중앙정부의 재정조달 부담은 적지만 분권교부세제가 갖고 있는 재원 총량의 부족 현상 재발 가능성	▷ 복지부
3	포괄보조금제 도입	- 지방이양사업에 대한 재정조달은 중앙정부가 행하지만, 예산을 포괄적으로 지급함으로써 세부 예산 배정은 지자체의 자율에 맡김. - 중앙정부가 재정을 확보하는 데에 따른 부담(감세 등으로 인한 국가재정 축소 여지) 등 존재. - 그러나 중앙정부의 책임(재정조달)과 지방정부의 자율성(사업 실시)이 조화된 방식	▷ 일부 복지단체
4	일반교부세로 편입	- 예정대로 2010년도에 일반교부세로 가는 방안. 일부 사업만을 제한적으로 국고보조사업으로 편입	▷ 기획재정부

- 이외에도 절충적 방안으로서 일부사업(생활시설 지원 등 기초생활보장에 관련된 사업)은 국고보조사업으로 환원하고 나머지에 대해서는 포괄보조금으로 가자는 안(국고보조 + 포괄보조)이나 국고보조사업으로 환원하고 나머지는 사회복지교부세로 가자는 안(국고보조 + 사회복지교부세) 등이 제시되고 있음.

(2) 사회복지공동모금회법 개정

○ 문제의 본질

- 보건복지부의 공동모금회 산하기관화 시도

- 이명박정부의 민간재원동원령 및 코드인사

○ 문제의 심각성

- 관치모금으로 인한 민간자율성 파괴

- 기부문화의 퇴행

- 사회복지재원 배분의

○ 대응방안

- 현행 공동모금회법의 사수

- 공동모금회 사업보고서 국회제출을 통해 정부가 아니라 국회에서 최종 관장

- 심재철의원 개정안의 제정법 처리

2) 사회보험관련

(1) 노인장기요양보험제도

○ 현행 제도의 문제점

- 제도의 포섭율이 극히 낮음(12% vs. 3%)

- 판정체계의 미비로 인한 부적절한 탈락 사례 속출

- 비급여 및 본인부담율을 통한 실제부담의 증가

- 기존 노인복지서비스 및 기초생활보장제도와의 정합성 저하

- 요양보호사 부실 양산 및 처우 미비

- 시설 설치율 실질적 미비

- 영리시설을 통한 공적 전달체계의 붕괴

○ 대응방안

- 단/중기적 국가재정투여의 확대

- 국공립/비영리법인/영리에 대한 역할 분담

(2) 국민연금 급여 정상화

○ 현재의 문제점

- 기초연금제에 대한 논의 실종

- 삭감된 급여(용돈연금)에 대한 복구 시도 실종

- 기초노령연금의 급여율(20년간 5%p 인상)과 연금급여 삭감(20년간 10%p 삭감)과의 연동이라는 암묵적 전제 파기

○ 대응방안

- 기초연금제에 대한 공세적 주장

<그림 3> 최저연금보장제(참여연대)

최저연금보장급여(30%)

기초연금급여(10%)

국민연금 미가입자	국민연금 가입자

※ 제도의 소요재원 규모(기초연금+최저연금보장)

년도	65세 인구비율(%)	최저보장연금지출 (GDP대비 %)
		급여수준 (10%)	급여수준 (15%)	기초보장연금(30%)
2010	10.88%	0.86 %	1.28 %	0.57 %
2020	15.66%	0.95 %	1.42 %	0.67 %
2030	24.12%	1.33 %	1.99 %	1.00 %
2040	31.96%	1.77 %	2.66 %	1.40 %
2050	37.29%	2.09 %	3.13 %	1.73 %

* 위 표의 추정치는 간이 산식에 의한 것이므로 인용 시 주의할 것.

(3) 국민연금기금운용체계의 개편

○ 현행 정부안의 문제점

- 연금기금운용체계의 이원화

<그림 4> 연금기금의 운용 절차

<1단계>

기금운용계획 수립/심의/의결

- 중장기 기금운용 전망

- 연간 기금운용계획지침 작성

; 기금의 연간 수입․지출에 따른 여유자금 규모 결정

- 여유자금 중 공공성 투자와 수익성 투자의 규모 결정

- 기금운용에 대한 전반적인 정책 의사결정

<2단계>

전략적 자산배분

- 기금운용지침 작성

; 금융 자산에 대한 목표수익율과 허용위험기준 책정

- 주식, 채권, 수익증권, 부동산투자, 해외투자 등 금융자산에 대한 portfolio 등 결정, 세부연간자금운용계획 수립

<3단계>

실제 자산 운용

- 전술적 자산배분

전략적 자산배분과 세부운용지침에 따라 실제 자산 운용

- 기금운용본부에서 행함

<4단계>

compliance 적용 및 성과 평가

- 상시적으로 compliance 준수 여부 점검

- 자산운용에 대한 성과 평가

- 무주공산(無主空山) 내지 금융전문가의 독식체제

- 가입자 참여민주주의의 퇴행

- 기금운용위원회위상의 전락 : 공사의 이사회

개정법률안의 모형(A) (조직 일원화 모형)							대안적 모형(B) (조직 이원화 모형)
							국민연금기금운용위원회 (상설조직)
	국민연금기금운용위원회
							↓ 지시․감독	↑ 운영사항 보고
							국민연금기금운용공사 (자산운용전담)
기금운용공사 (자산운용전담)

- 형식적인 상설화

국민연금기금운용위원회의 실질적 상설화 모형
			국민연금기금운용위원회
		↗	↑			↑		↖
	기금투자정책국 (국장은 상임위원)		준법감시국 (국장은 상임위원)			성과분석국 (국장은 상임위원)			행정사무국
↓ 지시․감독					↑ 운영사항 보고
국민연금기금운용공사 (자산운용전담)

○ 대안 모색

<표 6> 국민연금기금운용위원회 구성안 비교표

구 분	현행	연대회의 법률안 (국민연금기금운용위원회등의설치및운영에관한 법률제정안)
□ 기금운용의 책임	제4조 보건복지부 장관은 .... 및 국민연금기금의 운용에 관한 계획 등을 포함한.... 제83조 ②복지부장관은 ... 국민연금기금운용위원회의 의결에 따라 다음의 방법으로 기금을 관리운용하되... 제87조 (기금운용계획등) ①보건복지부장관은 매년 기금운용계획을 수립하여 운용위원회 및 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 얻어야	제4조 (기금운용에 관한 계획에 대한 복지부 장관 권한 삭제) 제83조 국민연금기금운용위원회가 의결한 바에 따라 위원장이 관리하고 국민연금기금운용전문공사가 운용(국민연금법 개정 사항) 제87조 삭제
□ 상설화여부	비상설(21인)	상설 (15인)
□ 위원회소속	보건복지부	독립기구
□ 위원회구성
- 위원장	복지부장관	민간전문가 (정무직 공무원)
- 상임위원	-	3인(자격요건 有) 정무직 공무원 자격, 상임위원이 각 국의 국장을 겸임
- 정부위원	6인 (재경․농림․산자․노동․예산처차관, 공단이사장)	2인 (보건복지가족부 장관, 기획재정부 장관)
- 비상임위원	14인	9인
□ 조직	없음	- 기금투자정책국, 성과분석국, 준법감시국, 사무국을 둔다.
□ 산하위원회	- 실무평가위원회	- 심의위원회 (상임위원인 국장/간사 + 비상임위원/심의위원장 + 전문가로 구성) - 감사위원회, 징계위원회 별도 설치
□국민연금기금운용본부	국민연금관리공단 내에 설치-	국민연금기금운용위원회 산하에 국민연금기금운용전문공사 설립

(4) 사회보험징수 일원화

○ 현행 추이

- 국세청 모형 실종, 건보공단으로의 일원화 모형 부상

○ 문제점

- 건보공단의 거대화

- 자영자소득파악 능력의 제고란 목적의식 실종

- 기구효율화라는 측면에서만 접근하는 한계

○ 대안

- 사회보험청의 설치

- 국세청으로의 일원화, 공단의 서비스 기관화

3) 사회복지서비스

(1) 아동청소년통합법

○ 문제점

- 보건복지가족부의 탄생에 따른 인위적, 기계적 통합 시도

- 아동과 청소년의 누적된 문제 해소를 회피한 임시방편적 봉합책

- 아동청소년기본법이 지닌 법률체계상의 부정합성

- 복지/활동이란 단순 이분법

- 전문인력에 대한 종합적 구도 부재 : 현행 인력만 인정

○ 대응방안

- 연령별 구분, 전달체계, 전문인력, 재정, 급여 등에 대한 근본적 대안 마련

(2) 보육바우처

○ 문제점

- 문제투성이인 보육바우처제도가 올해 시범사업의 형태로 시행

- 국공립보육시설 미비, 시설의 편재성 온존, 강력한 영리기제의 작동 속에서 바우처제도는 결국 보육비용의 부담 가중이 필연적

○ 대응방안

- 시범사업의 엄밀한 평가를 통해 바우처제도 폐기

(3) 사회서비스바우쳐 확대

○ 문제점

- 무절제하고 단순한 바우쳐방식의 확산

; 예산담당부처의 효율화 논리와 복지부의 철학 없는 성과주의의 합작품

- 전달체계의 공공성 파괴

○ 대응방안

- 한국적 현실에서 바우쳐방식의 제한적 적용에 대한 합의 도출

- 복지부 발의의 바우처관련법의 폐기

- 사회복지서비스에 대한 종합적 발전 방안 제시/복지부 내의 총괄적 부서 설치등

4) 기초보장

(1) 기초생활보장제도의 개선

○ 문제점

- 빈곤선 책정의 문제점 그대로 노출

- 상대적 빈곤선 도입의 미온

- 긴급복지지원제도로의 우회

○ 대응방안

- 경제위기에 맞추어 기초생보제도의 대대적 손질

5) 전달체계

(1) 희망복지129체계

○ 문제점

- 참여정부에서 강력히 추진한 주민생활서비스체계의 평가 없이 이명박 정부의 성과라는 측면에서 접근

- 협애한 복지우선주의적 시각 팽배

- 민간복지영역과의 파트너십 파괴

○ 대응방안

- 전담공무원 증원 없는 개선책은 근본적으로 호도책

- 주민생활서비스체계의 충실한 이행 및 평가 후 보완

4. 친복지진영의 상황과 향후 전략

1) 친복지진영의 현황

□ 시민사회, 진보진영의 1년 평가

○ 지난 1년간의 흐름 요약

- 이명박집권에 따른 망실감(1월~4월) → 촛불정국에 따른 담론의 쓰나미현상(5월~7월) → 탄압정국에 따른 위축감(7월~10월) → ?(냉정한 반격의 시기 대비?)

□ 시민사회, 진보진영의 동향

○ 싱크탱크집단의 동향

- 진보담론과 진보적 정책의 재생산 기반 마련 중. 특히 오바마의 등장에 따른 미국의 ‘경제정책연구소’. ‘진보적 미국사회(Progressive American Society)' 등의 역할에 주목

- 경제정책연구회(홍종학, 유종일, 박순성 등 주도) 결성

- 복지국가소사이어티의 기반 확대

○ 진보적 지식인 내의 복지정책에 대한 관심 뚜렷

- 김수행․정성진 등 맑스주의자, 장상환․조연희 등 진보적 경제학자들조차 사회복지 또는 복지국가에 대한 구체적 관심 확대

- 이들 경제학자는 물론 정치학자, 사회학자 등에서 복지정치, 복지국가, 복지정책 등에 대한 성과 기대

- 사민주의적 색채를 가진 단체들 탄생 가능성 존재

○ 시민사회단체의 위축은 여전

- 시민사회단체는 현재 단체의 생존 자체가 지상최대의 관심사가 되고 있으며, 사회적 담론 형성이나 아젠다에 적극 참여하기에는 시간과 조건의 변화가 필요

○ 노동운동 진영

- 노동운동 진영 역시 구조조정에 따른 방어적 태세와 살아남기에 주력할 가능성

- 산별노조 중심의 운동 등은 당분간 정체될 가능성, 복지이슈의 채택 가능성도 높지 않음.

○ 진보적 정치인의 동향

- 상대적으로 진보적인 정치인들은 복지정책에 대한 관심과 중요성인식도 증대. 그러나 여전히 진보적 정치의 토대는 미미

- 최근 민노당과 진보신당의 재통합 논의가 시작되면서 진보진영의 토대에 변화 가능성

2) 친복지진영의 지난 1년 평가

○ 이명박 정부의 반(反)복지정책에 대한 전선 형성에 실패

- 이명박 정부의 복지정책에 대한 예측력 미비

- 발 빠른 분석과 대응의 방향성 제시에 실패

※ 지난 10년간 정부의 복지정책에 대한 ‘참여속의 개혁’이란 기능을 수행해 왔음에 따라 그 관성이 그대로 유지되어 복지정책 전반을 보기보다는 세세정책의 부분적인 보완 또는 현실에서의 부분적 성과 취득이란 점에 집착했던 것은 아닌가?

○ 진보적 이념에 기초한 복지이념과 복지정책 생성 역할 미진

- 몰염치한 보수로의 급격한 회귀 사태 속에 많은 대중과 지식인들이 ‘인간존중’과 ‘사회정의’에 기초한 진보적 이념에 목말라 함에도 이러한 진보적 이념에 기초한 복지정책의 진수를 보여주는 역할 하지 모함

- 현실의 복잡한 복지정책의 개선점 모색(기초생보, 국민연금기금운용체계, 보육바우처, 노인장기요양보험 등)에 주력한 것은 평가할 수 있으나 진보적 이념에 투철한 참신한 정책 대안을 제시하지는 못함.

○ 친복지 진영간의 교감폭 협소

- 앞에서 살펴본 시민사회, 진보진영에서의 친복지인사들과 단체들이 새롭게 존재감을 형성하는 시점에서 이들 간의 유대관계 형성 미진

○ 복지의 대중적 지지기반 확대 역할 미진

- 장기요양보험이나 전달체계 개편처럼 복지현장에 엄청난 저항이 야기되는 정책에 있어 다중의 판단을 이끌만한 자료나 분석결과 제시 못함

- 대중적인 지역복지운동단체들과의 교류와 연대를 통한 지역적 확산 기제 활용기회를 제대로 살리지 못함

3) 친복지진영의 전략

○ 강고한 ‘복지동맹’ 또는 ‘복지연대전략’ 형성 필요

이명박 정부의 외교안보정책의 평가, 전망 및 대책

이명박 정부의 외교안보정책의 평가, 전망 및 대책

홍현익(세종연구소 수석연구위원)

1. 이명박 정부의 외교안보정책 평가

1) 한·미동맹

o 이명박 정부 들어 한‧미관계는 신뢰가 보강되고 21세기 전략동맹으로 나아가기로 합의하는 등 우호관계가 증진되고 격상되었음

o 작년에 예정되었던 주한미군 3,500명의 철수를 보류시키고 주한미군 방위비 분담금의 현물 전환과 한‧미 통화 스왑에 합의하였으며 자이툰 부대를 예정대로 철수한 점은 성과로 평가됨.

o 반면 쇠고기 협상에서의 일방적인 양보, 최신형이 아닌 F-15전투기 21대 구매, 방위비 분담금의 증액 및 기지이전사업으로의 전용 허용 등 동맹의 관리 비용이 증가하고 있음.

2) 비핵화와 남·북·미 3자관계

o 남북 당국 간 관계의 단절에도 불구하고 북핵의 신고가 이루어졌고 불능화도 진전을 보이고 있음. 그러나 이러한 진전의 주된 요인은 우리 정부의 노력보다는 부시 행정부가 대북정책을 협상 쪽으로 전환한 데 있었음. 결과적으로 남‧북‧미 3자관계에서 우리의 입지와 역할은 위축되고 있음.

o 과거 북한에 대해 미국은 엄한 경찰역 우리는 좋은 경찰역 또는 중재역을 맡았었지만 이명박 정부가 들어선 뒤는 한‧미가 역할을 바꾼 듯한 모습을 보여옴. 미국은 북한과 계속 북핵 협상을 주도하면서 대북 식량지원도 하여왔으며 한국 및 일본 정부의 불만에도 불구하고 북한을 테러지원국 명단에서 해제하였음.

o 그 결과 미국은 국제사회에서 관용적인 국가 이미지를 고양하는 반면 우리 정부는 북한 정권의 행태를 도덕적으로 비난하는데 열중하느라 동포가 굶주려도 인도주의적인 지원도 하지 않는 매정한 모습을 보여옴.

o 또한 북핵문제 해결이나 북한 관리를 미국의 처분에 의존하게 됨으로써 한국 외교를 자승자박하고 외교 협상력을 스스로 약화시켰으며 ‘통미봉남’의 구조를 자초한 측면이 있음.

3) 남북관계

o 이명박 정부의 대북정책 기조는 보다 엄격한 상호주의에 입각하고 후보 시절 공약사항인 ‘비핵·개방·3000’구상을 실천하면서 ‘생산성과 실용’을 추구하는 것이라고 천명됨.

o 이명박 정부가 김대중·노무현 정부시절의 남북관계가 경제적 측면에서 우리의 지원이 받는 것보다 월등히 큰 데도 북한이 관계를 주도하는 저자세 외교였으며 우리의 대북 안보 의식이 이완되었다고 지적한 것(퍼주기론)은 어느 정도는 설득력이 인정됨. 그러나 경제적인 지원의 대가로 우리가 얻은 다른 형태의 유무형 이득(국가안보 강화, 중소기업의 활로 보장, 경제·사회적 안정, 북한 주민 교육 및 홍보, 통일 기반 조성, 통일 기반 조성 등)을 경시한 점은 이러한 비판의 한계로 제시할 수 있음.

o 정권 내부의 대북 강성 기류에도 불구하고 통일부가 노력하여 정부의 대북정책 지침으로 ‘상생과 공영’을 설정한 것은 성과로 평가됨. 또한 구체성을 결여한 구상의 수준에 머물러있었고 순차적으로 적용하면 MB 정부 5년간 남북관계를 정체시킬 수도 있다고 비판받은 ‘비핵·개방·3000’을 점차 수정하여 이제는 비핵, 개방, 3000을 단계적이고 포괄적으로 추진해야 한다는 수준으로 유연성을 가미하게 된 것도 약간의 진전으로 평가됨. 그러나 아직 북한이 핵 시설을 불능화하고 이것이 검증을 통해 확인되면 즉각 ‘비핵·개방·3000’ 구상의 가동준비에 착수 한다고 밝히고 있는 것은 검증의정서가 합의되는 것은 전혀 기약하기 어렵다는 점에서 금년 내에도 남북관계의 진전을 도모하지 않겠다는 것과 큰 차이가 없음.

o 개성공단 사업을 제외하고 거의 전 분야에서 중단되고 위축된 남북관계를 볼 때, 이명박 정부의 대북정책의 성과는 참담함. 물론 북한이 우리 새 정부의 새로운 대북정책을 고분고분하게 받아들이지 않고 금강산 관광객을 살해하고도 진심으로 사과하지 않은데다 개성관광도 중단시키고 군사적 위협까지 서슴지 않고 있는 것을 고려하면, 현재 남북 당국 간 관계가 파행되다 단절된 것의 근본적인 책임은 북한당국에게 더 많이 있다고 평가할 수 있음.

o 그러나 이명박 정부의 대북 정책의 성과는 정부 스스로 내세운 ‘생산성과 실용’이라는 기준으로 보면 매우 실망스러움.

- 북한의 인권을 개선하도록 도모하는 노력을 기울인 것은 취지는 이해하나 결과적으로 남북간 이념적 대립과 갈등만 증폭시켰고, 실질적인 성과는 거의 거두지 못했음. UN에서 대북인권결의안에 찬성표를 던지는 것을 넘어 발의자로 적극 관여한 것은 북한입장에서는 내정 간섭 또는 대북 적대시 정책으로 간주하는 사항이었음. 수십만 명의 촛불시위를 진압한 한국 정부가 대북 인권단체들의 김정일 비난 전단 살포를 결과적으로 막지 못하고 있는 것 역시 북한 입장에서는 남한정부의 남북 관계 개선의지가 크지 않음을 보여준다고 인식하고 있을 것임. 북한 주민의 생명과 관계된 생존권적 인권 차원에서의 식량지원을 전혀 하지 못했고, 정치적 인권에 집중하여 북한 인권 개선을 압박하였으나 성과를 거둔 점을 찾기 힘듦. 오히려 수세에 몰린 북한 정권이 주민 기강 단속 차원에서 주민 동원과 교육을 강화하는 결과를 초래함. 더구나 지난 정부에서 만족스럽지는 않지만 이산가족들이 직접 상봉하거나 화상 상봉을 가졌지만, 이명박 정부 들어서는 전혀 이루어지지 않았고, 본격적인 가족상봉을 위해 완공된 금강산면회소 건물은 빈 건물로 남아있음. 또한 국군포로나 납치자 송환은 협상조차 시도하지 못하고 있음.

- 경제부문에서도 우려스러운 상황이 진행되고 있음. 먼저 금강산 관광 및 개성관광 사업이 전면 중단되어 현대아산이나 관련 협력업체들이 도산의 위기를 맞고 있음. 또한 지난 정부에서 추진했던 공단 입주 기업 증가로 개성공단의 생산량은 소폭 증가하였으나 내부적으로 문제가 심각해지고 있음. 북한이 작년 12월 1일 남북 군사분계선 통행에 대한 제한을 엄격히 강화하고 남북 간 긴장이 고조되면서 93개 입주 기업들의 수주량은 급감하고 있고, 기업주들은 언제 공단 자체가 폐쇄될지 모른다는 불안감에 사로잡혀 있으며, 3,100여개 거래·협력업체(고용인원 16만명) 역시 피해를 보고 있음. 남북경협시민연대(대표 김규철)는 2009년 1월 12일 “남북경협이 전면 차단되면 민간의 대북기업 투자와 정부의 사회간접자본 지원 등 총투자손실은 3조7천억 원, 총 영업 손실도 3조7천억 원에 달한다”며 “여기에 남북경협 협력업체까지 포함해 남한에서만 최소 8천800명이 일자리를 잃을 수 있다”고 우려를 제기했음. 한편 남한으로부터 지원을 받지 못하는 북한의 대중 경제 의존도는 계속 높아지고 있어 민족의 자산인 북한의 지하자원이 중국에게 싼 가격에 넘어갈 우려가 더 커지고 있고, 북한 붕괴시 우리의 북한 관할권도 확보되지 못하고 있음.

o 더구나 남북 관계는 긴장 국면으로 악화할 가능성이 커지고 있고, 남북관계 단절로 분단의 외교적인 비용도 급증하고 있음. 특히 과거와 달리 한반도 긴장상황이 더 고조될 때 미국이 아니라 우리가 전위로 나서야하는 상황으로 몰리고 있음.

4) 주변 강국과의 관계

o 중국과는 관계를 전략적 협력 동반자 관계로 격상하였으나 작년 5월 이명박 대통령 방중시 중국 외교부 대변인이 “한·미동맹은 냉전시대의 유물”이라 폄하하는 등 중국이 이명박 정부의 대미 일변도 외교에 대한 반감을 노골적으로 드러내어 한·중간 협력이 내실화·본격화되지 못했음.

o 일본에게는 과거를 접고 미래지향적인 한·일관계를 다지자고 앞서 나가다가 독도 문제로 뒤통수를 맞음. 물론 이후 경제 협력을 다지면서 셔틀외교를 복원한 것은 성과로 볼 수 있음.

o 러시아와는 이명박 대통령의 방문도 늦게 이루어졌고 양국 정보외교관의 맞추방으로 상호 관계가 악화되었음. 양국 간 우주 협력을 하면서도 급작하게 한국 우주인의 교체가 이루어진 것 등도 양국 간 껄끄러운 관계의 단면을 보여주었음. 정상회담에서 극동지역의 천연가스를 북한을 통과하는 파이프라인을 통해 도입한다는 구상이 발표된 것도 북방외교 및 자원외교의 성과로 평가될 수 있으나, 정작 파이프라인이 통과해야 하는 북한과는 상의도 하지 못한 한계를 노정하였음. 즉 이 사업 역시 북한에 대한 압박 차원에서 추진된 것이 아닌가라는 의구심을 자아냈음.

5) 기타

o 자원외교를 강화하는 취지는 바람직했으나 이를 지나치게 큰소리로 강조하여 오히려 자원보유국들의 경계심을 유발하거나 자원 가격 협상에서 불리함을 겪는 등의 부작용도 있었음.

o 7월 ARF(아세안 지역포럼) 외무장관 회담에서 금강산 관광객 피살사건에 대한 북한의 책임을 국제적으로 물으려다 북한 외교에 의해 좌절된 데다 의장 성명 건으로 낭패를 당한 것은 남북관계를 악화시켰을 뿐 아니라 국제사회에서 협력하기로 남북 간에 문서로 수차례 합의한 사항을 어긴 것이므로 향후에도 북한에게 추궁을 당할 소지를 제공한 것임. 국제사회에서 우리 정부의 이미지도 어느 정도 훼손되었다고 여겨짐.

2. 2009년 한반도 외교안보 정세 전망과 대책

1) 오바마 행정부의 대외전략 기조 관련 사항

o 2009년 한반도 안보정세에 가장 큰 변화를 가져올 변수는 미국 민주당 오바마 행정부의 새로운 동북아 정책임.

o 오바마 행정부의 대외전략 기조는 크게 보아 자유주의적 국제주의와 현실주의적 실용주의로 정리될 수 있음.

o 주의할 점은 집권 정당이 바뀌어도 초강대국인 미국의 국가목표 자체에는 큰 변화가 있기 어렵지만, 이를 달성하기 위한 방법인 전략과 전술에서는 상당한 변화가 있을 것이라는 점임.

o 우리가 이러한 변화에 유연하고 탄력적인 사고와 전략으로 대응할 수 있느냐에 따라 미국의 변화가 우리에게 엄청난 기회가 될 것인지 또는 가혹한 시련이 될 것인지가 정해질 것임. 우리의 동맹국인 미국이 책임 있는 초강대국으로 거듭나고 한반도 정세가 획기적으로 호전될 수 있다는 점에서는 일단 기회이고, 미국의 대외전략이 동맹관계를 넘어설 것이고 우리에게 보다 큰 비용 부담을 지을 수 있다는 점에서는 도전적인 변화임.

o 먼저 미 행정부가 자유주의적 국제주의에 의거하여 동북아 전략을 중국 및 일본과 긴밀하게 상의하면서 전개할 가능성이 큼. 따라서 미국의 동북아 전략만 추종하다가는 우리의 입장과 국익이 제대로 반영되지 않을 가능성이 큼. 미국과의 우호관계를 계속 유지하면서도 우리의 입장을 적극적으로 개진하여야 하고, 대미일변도 외교를 지양하여 중국, 일본, 러시아와도 보다 적극적으로 우호관계를 유지하면서 협력을 도모하는 ‘전방위 균형적 실용외교’를 펼쳐야함. 동시에 6자회담의 진전과정을 활용하여 동북아 다자안보협력 체제를 구축하는 데 앞장서야함.

o 오바마 행정부의 현실주의적 실용주의는 미국의 국제질서 운용에서 한국의 비용 분담을 보다 적극적으로 요구하는 양상으로 나타날 것임. 따라서 우리가 한·미동맹의 중요성을 ‘지나치게’ 강조한다면 이러한 비용 부담을 덜 수 없음. 외교력을 발휘하여 최소한의 비용을 지불하면서 한·미동맹을 강화해가는 방안을 찾아나가야 함.

o 오바마 행정부는 국제문제 해결 방식으로 외교적인 수단에 무게를 두고 우선 대화를 통한 설득을 시도하되, 점차 외교적 압박과 경제적 압력 등을 동원하며, 그래도 성과가 없을 경우에는 최후 수단으로 군사력 사용도 배제하지 않을 것임. 따라서 적극적인 대북 협상 노력이 결정적으로 좌절된다면 미국이 군사 제재도 고려할 가능성이 있음. 그러나 우리가 현재처럼 남북관계가 단절된 채로 미국에게 북한 관리를 맡겨두는 상황이 지속된다면 갑자기 이를 만류하기 어려워짐. 1994년 김영삼 대통령도 대북 강경노선을 주장하다가 결국은 클린턴의 영변 공습을 말릴 수밖에 없었던 역사를 되새겨 남·북·미 3각관계에서 우리의 적극적인 역할을 회복해야함.

2) 한‧미동맹 관련사항

o 오바마 행정부가 아프가니스탄과 파키스탄에서 반테러 전을 전개할 예정이므로 한국군의 파병을 요청하여 한국이 응하지 않을 경우 보병 2사단의 일부를 감축하여 이동시키거나, 아니면 순환 배치 병력으로 성격을 전환시킬 가능성이 있음.

o 아프가니스탄 파병 요청에 대해서는 정부가 이미 일본 정부와 공동지원프로그램을 운용하기로 합의하였음. 특히 민간 의료인력 중심의 지방재건팀(PRT)의 규모를 24명에서 100명으로 증원하는 것에 더해 전투병까지 파견하기는 어렵다고 미국을 설득해야 함. 만일 정부가 아프가니스탄에 재파병을 해야겠다고 결정하고 이를 시행하려한다면 반드시 미 행정부로부터 이에 상응한 대가를 얻어야 할 것임.

o 오바마 대통령이 북핵 폐기를 위한 전향적인 대북정책을 추진하여 북한이 최종적으로 핵을 포기하는 대가로 북·미 관계 정상화와 경제 지원뿐 아니라 한반도 평화체제 구축을 위하여 상호위협감소 원칙에 입각하여 주한미군을 포함한 남북간 재래식 군사력의 균형을 유지해 준다는 차원에서 주한미군의 추가 감축을 제안할 수도 있을 것임.

o 오바마 행정부의 전향적인 대북정책에 끌려가 ‘통미봉남’의 굴레에 빠지기보다는 우리가 먼저 유연한 사고와 전략관에 입각한 대북정책을 펼쳐야 함. 예를 들면 미 행정부와 상의하면서 우리 정부가 “북한이 핵을 포기할 경우 대북 경제 지원뿐 아니라 상호안보 또는 상호위협감소 원칙에 의거하여 주한미군을 포함한 남북 간 재래식 군사력 균형을 유지하는 군축을 시행할 용의가 있다”고 제안하여 북핵문제의 최종적인 해결과 한반도 평화체제 구축을 주도해야함.

o 오바마가 현실주의적 실용주의에 입각하여 동맹의 틀을 넘나들게 되면 한‧미동맹 관계로 인한 한국 정부의 행동의 제약도 어느 정도 느슨해질 것이므로 우리 정부 역시 외교의 다변화와 유연성 및 탄력성을 키워나가야 함. 외교력을 키우면서 신중하고 합리적인 외교정책을 펼쳐야하나, 상황이 도래하면 민첩하게 판단하고 현명하게 행동할 수 있어야 함.

o 한·미동맹을 한국 안보전략의 주축으로 삼되 주변강국들과의 쌍무적 안보협력과 동북아 다자안보 협력체제 구축도 모색하여 한국의 안보를 중층적으로 확보‧강화해야함.

o 한‧미동맹의 미래비전 마련과 관련해서는 양국 간에 상호 존중 의지를 가지고 미래 전략 동맹을 ‘협의를 통해 구상하고 기획’하며 양국의 역할을 부문별로 분담한 뒤, 정책의 시행과정에서도 적극적으로 역할을 조정해가면서 결과적으로 ‘이익을 호혜적으로 배분’하여야 함.

o 정부는 한‧미동맹의 미래 청사진을 사전에 치밀하게 작성하여 설득력있게 미국측에 제시하고 서두르지 않는 차분한 자세로 이를 지속적으로 협의‧조정해가야 할 것임.

3) 오바마 행정부의 대북정책과 우리 정부의 대응방안

o 미국의 정권이 교체되기는 하였지만 동북아에서 미국의 초강대국으로서의 위상은 크게 변하지 않았기 때문에 한반도정책에서 북핵의 검증가능한 완전 폐기, 한반도 상황의 안정적 관리, 한반도 및 동북아에서 미국의 우월한 지위 유지 등 기본 정책목표는 별로 변화하지 않을 것임.

o 부시 행정부가 2006년 10월 북한 핵 실험 이후 북한에 대한 ‘악의적인 무시(malign neglect)’ 태도를 버리고 그 동안 비난해왔던 클린턴 행정부의 대북정책 방식인 북·미 양자협상을 수용하여 ‘행동 대 행동’의 원칙에 따라 단계적으로 북핵문제 해결과정을 진전시켜왔기 때문에 오바마 행정부는 부시 행정부 말기의 북핵 해법의 큰 골격은 유지할 것으로 여겨짐.

o 그러나 부시 행정부 때와는 방식 면에서 차이를 보일 것임. 북‧미관계 개선을 선행시키거나 동시행동으로 이행하여 이를 북한의 핵 포기 결단을 이끌어내는 기제로 사용할 수 있다는 사고를 보이고 있음. 즉 현재의 북핵 해법 구조의 큰 골격은 유지하면서 전향적인 방향으로 사고와 전략을 전환시켜 북한의 핵 포기 결단을 보다 적극적으로 유도할 가능성이 큼. 평양에 연락사무소나 외교대표부를 설치하는 것을 북한에 대한 선물로 생각했던 부시 행정부와 달리 이를 선행적으로 또는 핵 폐기 과정 진전과 동시적으로 시행하여 북한을 국제사회로 유인하고 북한의 인권 개선을 도모하는 동시에 최종적인 핵 포기 결심을 유도하려할 수 있음.

o 이처럼 유연한 사고에 입각한 현실주의적인 실용주의와 전향성외에도 오바마 행정부가 대북정책에서 부시 행정부와 차별될 가능성이 큰 사항들은 다음과 같음.

- 6자회담은 유지하되 북‧미간 양자대화에 더 큰 비중을 둘 가능성.  ‘과감하고 직접적인’ 고위급 회담을 시도할 가능성.

- 페리 프로세스를 이어받아 북‧미 협상에서 단계적 일괄타결을 모색하는 포괄적인 접근(comprehensive approach)을 취할 가능성.

- 안보 개념에서 군사적 우위에 입각한 일방안보보다 북한의 안보딜레마를 감안한 상호안보를 추구할 가능성: 이는 주한미군 감축을 포함한 한반도 군축으로 이어질 수 있음.

- 북핵문제가 잘 해결될 경우 6자회담 틀을 동북아 다자안보 협력체제로 발전시키는 데 주도력을 발휘할 가능성.

o 1990년대 초부터의 북핵문제의 경과를 살펴볼 때 오바마 행정부 하에서 이 문제가 최종적으로 해결될 가능성이 큼.

o 이렇게 예측되는 오바마 행정부의 대북정책에서 우리는 한‧미 정부간 정책의 엇박자, 오바마 행정부의 시선을 끌고자 북한이 돌출행동을 취할 가능성, 북한의 통미봉남, 한반도 안보에 대한 미‧중 타협, 미국이 북한의 핵 확산을 억지하는 한도 내에서 파키스탄처럼 북핵의 현 상황을 묵인하고 확산만 억지할 가능성, 그리고 가능성은 크지 않지만 북‧미관계 파탄시 또는 북한 급변사태 발생 시 미국의 대북 군사행동 가능성 등 여섯 가지를 우려하고 대비해야 함.

o 김영삼 정부 이후 한·미간 대북정책에서 엇박자가 나지 않던 시기는 1998년 8월 북한이 대포동 미사일을 시험 발사한 뒤 페리프로세스가 시작되어 클린턴 행정부가 종료될 때까지와 2006년 10월 북한이 핵실험을 감행한 뒤 노무현 정부가 끝날 때까지 정도였음. 작년 1년 동안 우리가 보아온 것처럼 향후에도 남북관계가 소강상태에 처해도 북·미관계는 진전될 수 있음. 또한 역으로 북·미관계 개선 시 남북관계도 개선된다는 보장은 없음.

o 오바마의 당면 국정과제에서 한반도 문제는 경제, 이스라엘, 이라크, 아프가니스탄, 이란 다음에야 위치하므로 오바마가 북핵문제를 중시하여 적극적인 정책을 펴는 데는 상당한 시간이 소요될 가능성이 있음. 중동사태 해결의 절박성과 국무부 고위인사들의 인사청문회 등으로 북한문제는 여름쯤에야 관심의 대상이 될 수 있음. 이 경우 북한이 오바마의 관심을 끌고자 장거리미사일 발사나 2차 핵실험 동향을 보여 한반도 안보 상황을 저해할 수 있음. 이에 대비하여야 함.

o 더 심각한 시나리오는 이미 최근 미 국방부나 정보기관을 통해 시사되는 것으로서 미국이 북한의 핵물질 추가 생산과 확산은 차단하면서 북핵의 현 상황을 묵인하는 경우임. 우리 정부가 뒤늦게 미국 측에 이의를 제기하더라도 미 행정부로부터 “그간 우리에게만 해결을 미뤄두었다가 갑자기 웬 성화냐”는 답변만 들을 수 있을 뿐 아니라 한‧미 우호관계마저 흔들릴 수 있음.

o 우리 민족의 운명과 직결된 문제를 비록 동맹국이지만 남(미국)에게 맡기는 것은 현명하지 않음. 경제위기 극복과 중동문제 때문에 여념이 없는 오바마가 한반도 문제 해결에 성의를 보이더라도 우리의 입장을 자국의 이익처럼 배려해 준다는 보장이 없기 때문임. 이 모든 우려를 방지하는 최선책은 정부가 발상을 전환하여 진정한 실용주의 대북정책을 펼쳐 남북관계를 재개하고 발전시켜 나가는 것임.

4) 북한의 모험주의 정책과 우리 정부의 대응방안

o 남북 군사분계선 통행에 엄격한 제한과 차단을 감행한 12·1조치에 이어 북한은 새해 들어 대남 압박을 더욱 강화하고 있음. 인민군 총참모부와 조평통 성명을 통해 남북간 ‘전면적 대결태세’에 들어갈 것을 선언하고 남북기본합의서 같은 남북간 정치‧군사적 대결 해소를 위한 합의를 무효화하며 서해상의 북방한계선(NLL)도 존중하지 않을 것임을 선언하는 등 이명박 정부에 대해 강력한 압박을 가하고 있음.

o 미국을 겨냥해서는 북한을 핵보유국으로 인정하고 6자회담을 핵보유국간 군축회담으로 전환해야하며, 북한의 핵 포기는 미국의 대북 적대시정책 포기와 남한의 비핵화에 대한 검증이 있을 때야 가능하다고 압박하면서 대포동 2호 장거리미사일 시험발사 움직임을 보이고 있음.

o 북한 주민을 굶주리게 하고 인권을 경시하는 유일독재체제를 견지하면서 민족 전체의 상생‧공영보다는 자기 정권의 유지만을 추구하는 데서 기인하는 이러한 북한 정권의 모험주의 정책은 반시대적이고 무모한 이기주의 정책으로서 비난받아 마땅함.

o 그렇다고 하여도 북한의 행태만 비판하면서 남북관계를 단절된 상태로 방치하고 북한이 반성하고 대화에 나올 때를 마냥 기다리는 정책은 현명하지 않음. 북한의 체제와 북한 정권의 태도를 개선하는 것이 우리 국민 모두가 바라는 바이지만 그렇다고 우리의 보다 중요한 국익을 등한시해서는 안 됨. 한반도의 평화와 경제적 안정을 수호하며 경제위기를 극복하여 복지국가로서의 번영을 성취하는 등의 주요 국가목표를 달성하려면, 정부는 북한 정권이 일탈된 행동을 할 수 있는 명분과 빌미를 주지 않고 북한을 철저하게 관리하는 보다 책임 있고 능력 있는 모습을 보여주어야 할 것임.

o 북한에 대한 이념적‧도덕적 접근보다는 진정한 실용정신에 입각하여 남북관계를 조속히 정상화하는 것이 최상책임. 물론 한‧미동맹을 견지하는 한편 대북억지 및 국가안보 태세는 확고히 유지해가야 할 것임.

o 그렇게 하기 위해서는 이명박 대통령이 남북 최고지도자간에 이미 합의한 사항은 최대한 존중할 것임을 공식 천명하여 북한을 일단 대화와 협상으로 이끌고, 우리가 비교 우위를 가진 경제 분야에서의 협력을 활용하여 북한을 통제하고 관리함으로써 북한이 우리 정부와 국민을 존중할 수밖에 없도록 하는 정책을 펼쳐야 함. 북이 내심 두려움을 가지면서도 경협에 나서도록 유도하고 그 결과로 초래되는 체제 불안은 스스로 감당하면서도 우리의 지원을 매우 소중하게 생각하도록 만들어야 함.

o 끝으로 돌발사건으로 북한에서 급변사태가 발생할 경우 중국이나 미국이 모든 수단을 동원하여 개입할 가능성이 있는데, 남북경협이 현 상태 정도라면 북한문제에 대한 우리의 권익을 주장하기가 쉽지 않음. 경협을 더 확대하여 유사시 북한문제에 대한 발언권을 확보해야함. -끝-