제17대 대통령직인수위원회 활동평가 대토론회

이명박 정부, 어디로?

인수위 활동 평가와 정책 제언

일시 : 2008년 2월 20일(수), 9:30 ~ 18:30

장소 : 프란치스코 교육회관 2층, 4층 (정동)

주최 : 경제개혁연대/녹색교통운동/녹색연합/민주사회를위한변호사모임/복지국가소사이어티/세교연구소/좋은정책포럼/진보와개혁을위한의제27/참여연대/코리아연구원/한국여성단체연합/한국YMCA전국연맹/함께하는시민행동/환경운동연합/환경정의

글 싣는 순서

토론회 순서	1
제1분과 [정부조직 개편_발제문] 인수위 정부조직 개편안의 평가와 제언 김태일 / 고려대 행정학	3
[정부조직 개편_토론문] 정부조직 개편에 관한 인수위 활동 평가 김상묵 / 서울산업대 행정학	16
재2분과 [외교․안보․통일 정책_발제문] 이명박정부의 “글로벌 코리아” 구상에 대한 비판적 검토와 제언 -외교안보정책과 대북정책을 중심으로- 구갑우 / 경남대 북한대학원 정치학 ․ 참여연대 평화군축센터 소장	29
[외교․안보․통일 정책_토론문] 초당외교 포기한 통일부 해체 해프닝, 외교 안보 정책 어디로 가나? 이정철 / 숭실대 정치학	43
제3분과 [경제 정책_발제문] 이명박정부 경제 정책의 7대 실패를 경계한다 홍종학 / 경원대 경제학	50
[경제 정책_토론문] 이명박 정부의 부동산 정책에 대한 의견서 김남근 / 민주사회를위한변호사모임 민생경제위원장	69
[경제 정책_토론문] 금융소외자 신용회복 정책에 대한 의견서 김남근 / 민주사회를위한변호사모임 민생경제위원장	78
[경제 정책_토론문] 부동산 정책을 중심으로 한 인수위 활동 평가와 제언 변창흠 / 세종대 행정학	84

제4분과 [특별주제-환경 정책_발제문] 이명박 정부엔 환경 정책이 없다! -신자유주의 개발국가의 등장과 한국사회의 탈녹색화- 조명래 / 단국대 도시지역계획학	88
[특별주제-운하 정책_발제문] 경제성없는 운하, 환경재앙만 부른다 박진섭 / 생태지평 부소장	105
제5분과 [노동 정책_발제문] 이명박 정부 노동 정책 전망 -인수위 활동 평가를 중심으로 - 김유선 / 한국노동사회연구소 소장	128
[교육 정책_발제문] 인수위원회 교육 정책 평가와 제언 김하수 / 연세대 국어학․김호기 / 연세대 사회학	133
[교육 정책_토론문] 다양화’, ‘자율화’ 뒤에 숨은 교육 양극화 박이선 / 참교육학부모회 수석부회장	143
[교육 정책_토론문] 이명박정부의 교육정책, 어떻게 볼 것인가 이인규 / 한국교육연구소 소장	147
제6분과 [복지 정책_발제문] 이명박정부와 복지 정책의 미래 이태수 / 현도대 사회복지학	159
[여성․가족 정책_발제문] 신사회 위험의 확대와 이명박정부의 정책 밑그림: 여성ㆍ가족(복지)정책 영역을 중심으로 윤홍식 / 전북대 사회복지학	180
[여성․가족 정책_토론문] 성평등 정책을 어떻게 수립하고 실행할 것인가? 이윤상 / 한국성폭력상담소 부소장	198
[여성․가족 정책_토론문] 이명박 정부의 보육 정책의 방향과 이슈 백선희 / 서울신학대 사회복지학	204

토론회 순서

안내   9:30~9:45

인사말 9:45~10:00 임종대(참여연대 공동대표)

제1부 정치와 외교 분야 10:00~12:00

제1분과	정부조직 개편

사회 홍성태(상지대 사회학)

발제 김태일(고려대 행정학)

토론 김상묵(서울산업대 행정학)

박수정(행정개혁시민연합 정책실장)

박원석(참여연대 협동사무처장)

제2분과	외교․안보․통일 정책

사회 이남주(성공회대 정치학)

발제 구갑우(경남대 북한대학원 정치학)ㆍ참여연대 평화군축센터

토론 서동만(상지대 정치학)

이정철(숭실대 정치학)

이희옥(성균관대 정치학)

임원혁(KDI 경제학)

정욱식(평화네트워크 대표)

제2부 경제와 환경 분야 1:00~3:00

제3분과	경제 정책

사회 박순성(동국대경제학)

발제 홍종학(경원대 경제학)

토론 권영준(경희대 국제경영학)

김남근(민주사회를위한변호사모임 민생경제위원장)

김상조(한성대 경제학)

변창흠(세종대 행정학)

제4분과	특별주제-운하와 환경정책

사회 안병옥(환경운동연합 사무총장)

발제 환경정책 조명래(단국대 도시지역계획학)

운하     박진섭(생태지평 부소장)

토론 오성규(환경정의 사무처장)

장성익(환경과생명 주간)

최승국(녹색연합 사무처장)

제3부 사회 분야 3:15~5:15

제5분과	노동․ 교육 정책

사회 전성환(YMCA 정책실장)

발제 노동정책 김유선(한국노동사회연구소 소장)

교육정책 김하수(연세대 국어학)․김호기(연세대 사회학)

토론 박이선(참교육학부모회 수석부회장)

이병훈(중앙대 사회학)

이상호(진보정치연구소 상임연구위원)

이인규(한국교육연구소 소장)

제6분과	복지․여성 정책

사회 김종해(카톨릭대 사회복지학)

발제 복지정책     이태수(현도대 사회복지학)

여성․가족정책 윤홍식(전북대 사회복지학)

토론 김창보(건강세상네트워크 시민건강증진연구소 사무국장)

문진영(서강대 사회복지학)

박기남(한국여성연구소 부소장)

백선희(서울신학대 사회복지학)

이윤상(한국성폭력상담소 부소장)

종합토론 5:30 ~ 6:30

사회 김민영(참여연대 사무처장)

토론 남윤인순(한국여성단체연합 대표)

민만기(녹색교통운동 사무처장)

이병천(강원대 경제학)

정해구(성공회대 정치학)

하승창(함께하는시민행동 정책위원장)

정부조직 개편_발제문
인수위 정부조직 개편안의 평가와 제언
		김태일 / 고려대 행정학과

1. 들어가며

본 발제문의 목적은 대통령직 인수위원회(이하 인수위)에서 발표한 정부조직개편(안)을 평가하고, 향후 보완 사항을 제안하는 데 있다.

인수위의 정부조직개편안에 대한 평가는 ‘형식’과 ‘내용’의 두 측면에서 이루어질 수 있다. 형식 측면에서의 평가는 정부조직개편이 인수위가 해야 할 일인가와 조직개편안의 도출 과정이 적절한 절차에 따라 이루어졌는가의 두 가지에 대한 평가이다. 그리고 내용에 대한 평가는 조직개편안의 내용이 타당한가 혹은 바람직한가에 대한 평가이다.

그 동안 이루어진 인수위의 정부조직개편안에 대한 논란들을 보면 형식에 대한 평가는 비교적 분명해서 원칙 대 현실의 문제로 정리된다. 즉 원칙으로 따지면 부적절하다는 주장에 대하여 현실적으로 어쩔 수 없지 않느냐는 반론이 맞선다. 따라서 원칙을 중시하는가 아니면 현실을 인정하는가에 따라 찬반 혹은 호불호의 평가는 갈리겠지만 판단의 근거는 명확하다.

형식에 대한 평가에 비하여 내용에 대한 평가는 복잡하다. 내용 자체가 여러 가지이기 때문에 개별적으로 찬반이 달라진다. 하지만 더 중요한 것은 근본적으로 조직개편은 정답이 없다는 점이다. 물론 누가 봐도 황당한 개편이라면(가령 국방부를 없앤다던가 재경부와 보건복지부를 통합한다던가) 틀렸다고 자신있게 말할 수 있겠지만 그런 개편은 현실적으로 발생할 리가 없으며, 대부분의 개편은 나름대로 타당한 논리와 수긍할만한 이유를 갖기 마련이다. 각자는 자기가 바람직하다고 생각하는 조직개편안을 가질 수 있다. 그러나 대다수가 동의할 수 있는, 여타의 조직개편안보다 더 우월한 특정의 조직개편안이 존재하기는 어렵다.

그동안 이루어진 내용에 대한 외부의 평가들을 보더라도 모든 내용에 대한 찬성이나 반대는 찾기 힘들며, 개별 부처의 개편에 대한 찬반만이 존재한다. 그리고 동일한 내용에 대해서도 어떤 사람은 찬성하는 반면에 다른 사람은 반대하고 있는데, 각자의 논리가 나름대로의 타당성을 지니고 있다.

본 발제자 역시 나름대로 바람직하다는 생각하는 조직개편안이 있으며, 인수위 조직개편안의 개별 내용에 대하여 찬반의 견해를 갖고 있다. 그러나 조직개편안은 정답이 없는 것이므로, 발제자가 선호하는 특정의 개편안에 근거하여 인수위 개편안의 내용을 평가하는 것은 적절하지 않을 것이다. 그보다는 인수위 개편안에서 나타나는 개괄적인 특성을 파악하고, 이에 대해 일반적으로 제기할 수 있는 문제점을 짚고 필요한 제언을 하는 것이 더 적절할 것이다.

이러한 취지에 이하에서는 ‘형식’과 ‘내용’ 측면에 대한 평가와 제언이 이어진다. ‘형식’ 측면은 논점이 적으므로 보다 짧게, ‘내용’측면은 논점이 많으므로 보다 길게 다루어진다.

2. 형식의 평가

정부조직개편이 인수위에서 이루어져야 할 일인지, 그리고 인수위에서 작업을 마치고 새 정권의 취임 이전에 조직개편을 단행하는 것이 맞는 것인지는 불분명하다. 인수위의 업무를 엄격히 규정한다면 정부조직개편 작업은 인수위 업무 범위를 넘어설 것이며, 현 정권 기간 내에서 새 정권이 담당할 조직개편을 완성해야 할 의무는 없다. 그러나 현실적인 여건을 고려하면 인수위의 업무 범위에 포함하는 것이 타당할 것이며, 자신이 구성한 조직체계를 갖고 정권을 출범한다면 효율적일 것이다. 대통령 선거가 끝나자마자 다양한 단체와 조직들이 만든 정부조직개편안이, 소위 정권실세들에게 전달된 것도 정부조직개편이 인수위의 최대 현안이 될 것으로 예상하였기 때문일 것이다.

정부조직 개편의 형식을 문제 삼는 사람들도 이것이 인수위 업무를 벗어난 것이며, 새 정권 출범 이후에 이루어져야 할 일이라고 지적하지는 않는다. 그보다는 조직개편이 충분한 논의와 공론화 과정을 거치지 못한 채, 몇몇 인사에 의하여 급하게 폐쇄적으로 이루어진 것을 비판하고 있다. 인수위의 조직개편안이 급하게 폐쇄적으로 이루어진 것은 맞는 것 같다. 비록 인수위 구성 이전에 여러 단체와 조직에서 다양한 개편안을 만들었다고는 하지만, 이들 중의 다수는 몇몇 학자들이 피상적인 관찰을 근거로, 주변에서 떠도는 의견들을 참조하여 만들었던 것으로 판단된다. 정말 부처의 업무 현황과 문제점을 깊이 파악하고, 진지한 고민 끝에 도출된 개편안이 얼마나 있었는지에 대해서는 회의적이다. 그리고 개편안 도출 과정에서 들려온 소식들에 따르면 개편의 폭과 내용이 짧은 기간 동안 수차례 바뀌었던 것 같다. 이러한  점들은 분명이 아쉬운 대목이다.

그러나 다른 한편 생각하면 조직개편은 science가 아닌 art의 영역에 해당한다. 또한 최고 통치권자의 국정 구상을 반영해서 설계되는 것이며, 정치적 산물이기도 하다. 더구나 정권 출범 전에 조직개편을 마쳐서 새 술을 새 부대에 담을 수 있다면, 그렇지 않은 경우에 비하여 분명히 많은 장점을 갖게 된다. 따라서 인수위의 조직개편안 도출 과정이 불만족스럽기는 하지만, 이해할 수는 있다. 다만 향후에는 이러한 문제점을 사전에 방지할 수 있는 장치가 마련되어서 원칙과 현실의 불일치를 해소할 수 있기를 바란다.

개인적으로는 조직개편안 도출 과정보다 그 이후의 여야 협상 과정에서 나타난 행태가 더 걱정스러웠다. 비록 현 여당의 대응의 불만족스러워도 공식적인 절차와 비공식적인 관례를 뛰어 넘는 것은 바람직하지 않다. 설사 원하는 대로의 협상이 이루어지지 않는다면, 그 한계 내에서 할 수 있는 것들만 하고, 나머지는 정권 출범 이후 여건이 변화된 후에 마저 하는 것이 더 낫지 않을까? 하나의 사례를 갖고 나머지를 예단하고 싶지는 않지만, 향후의 국정운영에서도 이처럼 절차와 관례를 경시하는 행태가 나타나지 않을까 우려가 되었다. 이러한 걱정이 기우에 그치길 바란다.

3. 내용의 평가

이명박 정부가 지향하는 정부 운영 방향은 후쿠야마의 정부유형 분류에 따르면 「작고(혹은 작지만) 강한 정부」라고 할 수 있다. 후쿠야마는 ‘State Building(2004)’에서 정부 운영 특성을 2S(Scope와 Strength) 기준에 의하여 네 가지로 구분하였다. Scope는 정부가 하는 일, 즉 기능(function)의 범위를 말하는데, 이는 사회생활을 구성하는 세 주체인 국가, 시장, 가족 중에서 국가가 무슨 일을 어디까지 할 것인가를 정하는 것을 의미한다. 물론 국가 vs. 시장 혹은 국가 vs. 가족 중에서 국가의 영역이 상대적으로 클수록 정부 기능의 Scope는 넓어지게 된다. Strength는 정부가 일을 수행하는 능력, 즉 역량을 의미한다. 주어진 기능을 효과적으로 잘 할수록 Strength는 높게 된다.

이와 같은 유형 분류에서는 Scope의 좁음과 넓음에 따라 작은 정부와 큰 정부가 나누어지고, Strength의 강도에 따라 약한 정부와 강한 정부가 구분된다. 따라서 두 기준의 조합에 의하면 ‘작고 약한 정부’, ‘작고(혹은 작지만) 강한 정부’, ‘크고(혹은 크지만) 약한 정부’, ‘크고 강한 정부’의 네 유형이 존재한다. 그런데 정부 운영의 네 가지 형태 중에서 어느 것이 가장 바람직한 형태인가는 말하기 어렵다. 이는 ‘범위’에 대한 판단과 ‘역량’에 대한 판단은 서로 다른 성격을 갖기 때문이다.

정부가 해야 할 일의 범위를 정하는 것은 가치 지향적인 것으로서 맞고 틀림(혹은 옳고 그름)의 문제인 것은, 즉 정답이 있는 것은 아니다. 각자의 가치관에 따라서 정부 vs. 시장(및 가족)에서 상대적으로 정부가 큰 것을 지지할 수도 있으며, 시장(및 가족)이 큰 것을 선호할 수도 있다. 반면에 정부가 일을 수행하는 능력에 대해서는 역량이 높은 것이 낮은 것보다 좋다는 것에 대하여 대부분이 동의할 수 있다.

따라서 정부운영의 네 가지 형태 중에서 가장 바람직한 하나를 선택하기는 어렵지만, 적어도 ‘작고 약한 정부’보다는 ‘작고 강한 정부’가 더 바람직하며, ‘크고(혹은 크지만) 약한 정부’보다는 ‘크고 강한 정부’가 더 소망스럽다는 것은 분명하다.

모든 정권은 자신들이 운영하는 정부가 역량이 높은 정부가 되길 바랄 것이다. 즉 실제 운영에서는 약한 정부와 강한 정부가 갈라지겠지만, 적어도 ‘지향’의 측면에서는 모두 강한 정부이길 희망할 것이다. 따라서 각 정권이 추구하는 정부 형태는 ‘작고 강한 정부’ vs. ‘크고 강한 정부’ 중의 선택이 될 것이다. 이렇게 각 정권이 지향하는 정부 형태를 둘로 구분할 때, 이명박 정부가 노무현 정부에 비하여 상대적으로 작은 정부를 추구한다는 데는 대부분 동의할 것이다.

이명박 정부가 추구하는 정부운영 형태가「작고 강한 정부」라면, 정부조직개편안이 그러한 지향성을 담고 있을 것으로 예측하는 것은 자연스러운 일이다. 실제로 인수위가 배포한 정부조직개편안 설명 자료를 보면 이러한 지향성이 분명하게 제시되어 있다. 다음의 박스 안의 내용은 인수위 발표 자료 중에서 일부를 발췌한 것이다.

1. 정부개편을 추진하는 이유는?

<우리나라 정부조직 편제에 대한 비판>

비대한 정부와 과잉규제로 민간과 지방자치가 위축되고 정작 해야 할 일은 제대로 못함

2. 정부가 어떻게 달라지나?

❍ 정부 규모가 대폭 줄어들게 됩니다.

- 중앙행정기관은 56 → 43개로 13개,

장관(급) 공무원은 40 → 29명으로 1/4이 줄어듭니다.

❍ 개편안에 따르면 중앙행정기관 수로는 ‘69년 이후 최소, 부․처수로는 ‘60년

이후 최소 규모로 평가됩니다.

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Ⅱ. 개편의 방향과 특징

1. 기본방향

❍ 민간과 지방의 활력을 북돋우는 작은 정부

□ 정부와 시장, 국가와 자치단체가 할 일을 명확하게 구분

□ 민간과 지방의 창의와 다양성을 존중하며, 중앙정부의 간섭과 개입을 최소화

□ 고령화, 지구 온난화, FTA 등 새로운 정책수요에 대응

❍ 겹치는 조직을 기능 중심으로 간소화하고 광대역화

□ 각 부처로 흩어져 있는 비슷한 기능들은 한군데로 통합

□ 옥상옥의 조정기구를 정비해 정책결정과정을 간소화

□ 책임은 없이 권한만 행사하는 위원회를 크게 줄여 부처중심 분권화를 뒷받침

2. 개편 원칙

❍ 정부 역할을 원점에서 재검토∙정비

□ 시대에 뒤쳐진 일이나 세계표준과 동떨어진 규제는 없애고, 꼭 해야 할 일 위주로 정예화

□ 중앙정부는 정책개발․조정에 치중하고, 민간이나 지방이 더 잘 하는 것은 과감하게 이양ㆍ이관

❍ 겹치는 조직을 기능 중심으로 간소화하고 광대역화

3. 이번 개편의 특징

1) 상층부를 줄이고 부처 중심의 책임행정을 구현

2) 미래에 대비하는 기능과 거시적인 기획ㆍ조정을 강화

3) 수요자 입장에서 기능을 정비

4) 각 부처로 흩어진 비슷하거나 연관된 기능을 광역화

5) 꼭 해야 할 일은 확실히 챙기도록 강화

6) 조직개편과 규제개혁을 연계해 확실한 성과를 확보

정부기능과 조직개편(2008.1.16), 인수위 발표자료에서 발췌

인수위 발표자료에 제시된 「작고 강한 정부」를 위한 개편의 원칙과 특성은 ①규모ㆍ기능의 축소, ②기능의 통합ㆍ조정, ③Control Tower의 역할 강화로 요약할 수 있다. 이 중에서 규모ㆍ기능의 축소는 주로 작은 정부를 위한 것에 해당하며, 기능의 통합ㆍ조정과 Control Tower의 역할 강화는 주로 강한 정부를 위한 것에 해당한다. 이와 같은 세 가지 특성에 따른 개편 내용은 현행 체계에 비하여 나름대로의 장점이 있는 반면에 단점 역시 존재한다. 장점에 대해서는 인수위가 발표자료 등을 통하여 충분히 홍보하고 있으므로 여기에서 다시 길게 논의할 필요성은 적다. 따라서 이하에서는 단점 혹은 보완할 점을 위주로 논의를 전개하고자 한다. 본 세미나의 주목적이 향후 정부 운영에 대한 제안에 있다는 점을 감안하더라도 칭찬보다는 쓴 소리를 하는 편이 더 바람직할 것이다.

이 세 가지는 황성돈 교수가 인수위 조직개편안 토론회에서 지적한 것을 필자가 일부 수정한 것이다.

1) 작은 정부를 위한 개편 - 규모ㆍ기능의 축소에 대한 평가

정부조직개편안에 작은 정부 지향적 내용은 민간이양을 통한 기능 축소와 부처 통폐합을 통한 규모 감소로 구분할 수 있다(이 중에서 부처 통폐합을 통한 규모 감소는 후쿠야마(2004)의 논의에 따르면 정부 역량과 관련된 것이므로 강한 정부 지향에 해당한다. 그러나 일반적인 인식은 작은 정부 지향일 것이므로 여기에 포함한다). 기능축소의 예로는 정보통신부와 교육인적자원부의 경우를 들 수 있으며, 규모감소의 예는 별도의 설명이 필요 없을 것이다. 이러한 작은 정부를 위한 개편 내용에 대하여 필자가 판단하는 단점 혹은 우려점을 정리하면 다음과 같다.

(1) 작은 정부에 대한 집착과 상징성

정부의 규모와 기능(역할)에 대해서는 수년 전부터 큰 논쟁이 있어 왔으며, 전술하였듯이 정답은 없다. 하지만 사회 전반의 분위기는 작은 정부를 선호하는 것이 대세이며, 국민이 이명박 정부를 선택한 데도 작은 정부에 대한 지지가 큰 작용을 하였을 것이다.

따라서 이명박 정부가 작은 정부를 강조하는 것은 당연한 일이며, 전술하였듯이 정부 운영의 첫 단추인 조직개편에서 가시화된 작은 정부 지향성이 나타날 것임은 예견된 일이었다. 그런데 실제로는 조직개편 자체는 작은 정부와 연관성이 낮다. 작은 정부는 정부의 기능(역할) 축소와 그에 따른 인력, 예산, 규제 등의 규모 감소를 의미한다. 부처가 통폐합되더라도 정부 기능이 축소되지 않는다면 규모는 크게 변하지 않는다. 즉 작은 정부의 달성에는 조직개편 자체보다는 운영과정이 훨씬 중요하다. 조직개편을 통하여 부처수를 줄이고 장관 자리를 없앤다는 것은 정부 축소의 실제적인 효과보다는 상징적인 면이 더 크다.

상징도 중요하다. 하지만 상징을 위하여 조직의 통폐합이 이루어진다면 이는 주객이 전도된 것이다. 정부가 할 일이 무엇인가를 정한 후에, 이를 위한 효과적인 수행체계의 설계 차원에서 조직개편이 이루어지는 것이 순서일 것이다.

물론 이번 인수위의 조직개편에서 단순히 부처수를 줄이기 위하여 무리한 통폐합이 나타났다는 것은 아니다(이는 현재로서는 판단할 수 없다). 다만 앞에서 제시한 박스 안의 인수위 설명자료를 보면 정부 개편 후 달라진 모습(정부가 어떻게 달라지나?)에서 오직 정부 규모 축소만 언급되고 있다는 점(중앙행정기관은 56→43개로 13개, 장관(급) 공무원은 40 → 29명으로 줄며, 중앙행정기관 수로는 ‘69년 이후 최소, 부․처수로는 ‘60년 이후 최소 규모라는 것만 언급)은 인수위가 이번 조직개편에서 기관 수 감축을 매우 중시하였음을 짐작하게 한다. 더구나 이러한 조직개편에 의하여 공무원 규모가 현재의 951,920명에서 944,969명으로 6,951명이 줄어든다고 ‘명’ 단위까지 구체적으로 제시하고, 동시에 이를 통한 재정절감액을 제시하고 있는 것을 보면, 인수위가 정부 규모 감축에 지나치게 집착하고 있다는 걱정을 하게 된다. 이처럼 규모 감축을 강조하고 감축 규모를 미리 제시하면, 여기에 발목이 잡혀서 나중에 인력 운영이 경직되고 정작 필요한 인력도 충원하지 못하는 일이 발생할 수 있지 않을까 염려스럽다.

개인적으로는 이 조직 개편안이 수용되면 어떻게 6,951명이 줄어드는 지 이해하기 어렵다. 마찬가지로 연간 약 4,900억원의 재정절감이 가능하다는 것도 잘 납득이 가지 않는다. 또한 한시조직 및 우정사업 공사화까지 포함한다면 연간 약 2.7조원의 재정절감이 발생한다는 것도 어떤 계산법에 의한 것인지 궁금하다.

(2) 기능 이양에 따른 부작용 방지

지방정부의 능력이나 민간의 책임성은 중앙정부에 비하여 떨어지는 경우가 많은데, 이는 중앙정부 기능의 지방/민간 이양 시 문제를 일으키기 쉽다. 가령 대학입시 업무를 대학과 민간자율기구(예. 대교협)로 넘길 경우, 입시 비리 등의 문제가 발생할 개연성은 더 높아질 수 있다. 구더기가 무서워서 장 담그는 것을 포기할 수는 없는 노릇이다. 하지만 구더기가 들끓는 채로 장을 담그는 것보다는 위생적으로 장을 담그는 게 더 좋을 것임은 물론이다.

중앙정부 기능의 지방/민간 이양은 많은 경우에 장점이 단점보다 많을 것이다. 그러나 예상할 수 있고 줄일 수 있는 단점이라면 미리 대비하는 것이 옳을 것이다. 그리고 대비가 충분하지 못할 때는 이양의 속도와 폭을 늦추고 줄이는 유연성도 필요할 것이다.

2) 강한(역량 높은) 정부를 위한 개편 - 기능의 통합ㆍ조정과 Control Tower의 역할 강화

후쿠야마(2004)는 정부 역량의 구성요소로서 다음과 같은 것들을 들고 있다: ① 최소의 관료제로 정책을 수립하고 실행하는 능력; ② 부패와 뇌물을 통제하는 능력; ③ 투명하고 책임성 있는 정부를 유지하는 능력; ④ 법을 제대로 집행하는 능력.

인수위의 조직개편에서 강조하는 ‘기능의 통합ㆍ조정과 Control Tower의 역할 강화’는 후쿠야마가 제시한 네 가지 구성 요소 중에서 첫 번째인 최소의 관료제로 정책을 수립하고 실행하는 능력을 높이려는 것에 해당한다. 그런데 최소의 관료제로 정책을 수립하고 실행하는 능력을 높인다는 것은 단순히 능률성(efficiency)을 높인다는 것은 아니며 그보다는 효과성(effectiveness)을 높인다는 것에 해당한다(예를 들면 세계은행은 후쿠야마의 정부 역량을 측정하는 지표들을 제시하고 있는데, 그 중에서 최소의 관료제로 정책을 수립하고 실행하는 능력을 측정하기 위한 지표로서 정부의 효과성을 들고 있다). 능률성은 투입 대비 산출, 즉 비용에 대한 개념인데 비하여 효과성은 목표의 달성도, 즉 성과에 대한 개념이다.

‘기능의 통합ㆍ조정과 Control Tower의 역할 강화’는 주로 능률성을 높이는 데 초점을 둔 것이라고 할 수 있다. 물론 일정 부분 효과성 향상과도 관련되어 있다. 그러나 정부정책의 효과성 향상에는 다양한 요소들이 결합되어 있는데, 이 ‘기능의 통합ㆍ조정과 Control Tower의 역할 강화’는 효과성 향상과 관련하여 부정적인 면 혹은 염려스러운 면도 존재한다. 이들은 다음과 같다.

(1) 대통령실에 집중된 국정기획 기능에 대한 견제 기능 필요

‘Control Tower 역할 강화’의 대표적인 예는 국정기획수석을 신설한 것을 들 수 있다. 국정기획수석의 신설은 국정의 방향 설정과 기획ㆍ조정 역할을 일원화하여 최고 통치자가 주관하겠다는 것을 의미한다. 과거에는 이러한 기능이 기획예산처, 대통령비서실, 국무총리실, 재정경제부 등에 분산되어 있었다. 분산된 기능을 일원화하고 이를 최고 통치자가 직접 챙기는 것은 국정기획조정의 추진력을 높인다는 면에서는 장점을 갖는다. 그러나 독점된 권한은 독주로 흐르기 쉽고 이는 정책 오류의 예방과 시정을 어렵게 한다.

의사결정구조는 직렬식과 병렬식으로 구분할 수 있다. 두 방식의 장단점은 건전지를 직렬로 연결할 때와 병렬로 연결할 때의 장단점과 유사하다. 직렬식은 능률적이지만 한 군데가 잘못되면 전체가 잘못된다. 병렬식은 느리고 비용이 많이 들지만, 전체가 고장 나지 않는 한, 오류를 시정할 기회를 갖게 된다. 이에 따라 잘못된 결정으로 인한 비용이 큰 경우는 능률성이 떨어지더라도 병렬식을 취할 것을 조직학 교과서는 권하고 있다. 국정기획은 정부 의사결정 중에서도 잘못된 결정으로 인한 비용이 가장 큰 영역에 해당할 것이다. 따라서 이에는 반드시 오류 예방과 시정 기능이 있어야 한다.

대통령실로 집중된 국정기획 기능에 대한 오류 예방과 시정 기능은 어디에서 어떤 형태로 담당할 것인가? 이는 향후 이명박 정부가 풀어야 할 주요 과제가 될 것이다.

(2) 기능 통합의 마이너스 시너지(minus synergy) 효과 경계

마이너스 시너지는 필자가 임의로 정의한 용어이다.

서로 다른 조직ㆍ기능을 통합하는 것은 이를 통하여 시너지 효과를 얻는 데 있을 것이다. 즉 1+1을 통하여 2 이상의 효과를 얻기 위함일 것이다. 그런데 이번 조직 개편안에서 이루어진 조직ㆍ기능의 통합 사례 중에는 자칫 1+1을 통하여 오히려 2보다 작아지게 되는 경우도 발생할 수 있을 것 같다. 이들은 기획예산처와 재경부의 기획재정부로의 통합, 중앙인사위원회와 행정자치부의 행정안전부로의 통합, 금융 정책기능과 감독기능의 금융위원회로의 통합 등이다.

기획예산처와 재경부의 통합으로 인수위가 기대하는 효과는 예산과 조세 등 재정기능의 일원화를 통하여 정책 조정비용을 줄임으로써 능률성을 높이는 데 있다고 한다. 정부조직이름의 끝에 붙는 ‘처’와 ‘부’는 해당조직이 수행하는 기능에 따라 정해진다. 주업무가 다른 부처와 구별되는 고유한 영역인 경우에는 ‘부’자가 붙게 되며, 고유한 업무라기보다는 여러 부처와 관련되어 있으며, 주로 내부고객을 상대하는 경우는 ‘처’자를 다는 게 원칙이다.

기획과 예산은 각 부처의 업무를 조정하고 업무 수행을 위한 재원을 배분하는 일이다. 따라서 이는 ‘처’에서 담당하는 것이 조직구성 원리에는 맞다. 그런데 ‘처’와 ‘부’가 통합될 경우 ‘처’의 업무는 ‘부’의 업무의 영향을 받게 되며, 이는 모든 부처를 대상으로 효과적인(혹은 공정한) 업무를 수행하는 데 지장을 가져올 수 있다. 물론 재경부의 주업무는 재정정책의 수행이므로 ‘국방’이나 ‘교육’처럼 특정 분야 정책 업무와는 성격이 다르다. 하지만 재경부는 그 특성 상 정부가 추구하는 두 가치 중에서 ‘형평성’ 보다는 ‘능률성’을 강조하기 쉽다. 따라서 별도로 독립된 기획예산처에 비하여 기획재정부는 경제에 치중된 기획과 재원 배분을 할 가능성이 있을 것인데, 이는 긍정적이기 보다는 부정적인 시너지 효과에 해당할 것이다.

중앙인사위원회와 행정자치부는 과거의 총무처와 내무부가 개편된 조직이다. 즉 총무처 기능 중에서 인사 정책 기능을 분리 강화하여 중앙인사위원회를 설립한 것이다. 이는 인사의 공정성과 전문성이 정부 운영에 중요하다는 인식에 따른 것이다. 중앙인사위원회와 행정자치부가 통합된 행정안전부는 ‘조직ㆍ인사’와 ‘안전’이라는 상당히 이질적인 두 기능을 갖추게 되었다. 한 기능은 ‘처’의 성격을 갖고 다른 기능은 ‘부’의 성격을 갖는다는 것도 문제일 수 있지만, 더 문제는 ‘조직ㆍ인사’는 장기적인 시각이 필요한 업무인 ‘안전’은 현안 대응적성격이 강하다는 데 있다. ‘조직ㆍ인사’ 정책은 별다른 개선없이 현상만을 유지해도 밖으로 드러나는 문제는 없다. 그러나 ‘안전’은 언제 어떤 사고가 터질지 모르며, 일단 사고가 발생하면 가용한 자원을 총동원해서 이를 수습해야만 한다. 따라서 하나의 조직에 ‘조직ㆍ인사’와 ‘안전’ 업무가 공존할 경우 조직 최고 책임자의 관심은 ‘안전’ 업무에 더 치중하기 쉬우며, 이에 따라 ‘조직ㆍ인사’ 기능은 약화될 우려가 있다.

정책 기능과 감독 기능이 하나의 조직에 공존하는 형태가 된 금융위원회 역시 실제 내용은 차치하고라도 형식면에서 불합리한 면이 있는 것은 사실이다. 일부에서 제기하는 관치금융까지는 아니지만 감독 기능이 제대로의 역할을 하기 어려울 것이라는 우려는 충분한 근거가 있다(그렇다고 과거의 금융감독위원회가 제 역할을 했다는 것은 아니다).

다시 말하지만 조직 통합의 목적은 1+1을 통하여 2 이상의 효과를 얻기 위함이다. 즉 1+1을 통하여 2보다 작은 효과를 얻는다면 이는 통합이 잘못되었음을 의미한다. 조직 통합이 본래 의도한 시너지 효과를 얻을 수 있도록, 마이너스 시너지 발생의 위험을 보완할 수 있는 장치가 필요할 것이다.

(3) 물리적 통합을 화학적 통합으로 전환하려는 노력 필요

1+1로써 2 이상의 효과를 얻는다는 것은 물리적 결합이 화학적 결합으로 전환될 때 가능하다. 두 개의 조직을 물리적으로 통합하더라도, 통합 이후 화학적 기능 결합을 위한 노력이 이어지지 않는다면, 이 기능들은 한 지붕 두 가족으로 남을 우려가 크다. 흔히 부처통폐합을 위한 벤치마킹 사례로서 일본을 든다. 일본은 2001년 1부 22성ㆍ청인 중앙정부 조직을 12성ㆍ청으로 대폭 축소한 바 있다. 그런데 얼마 전 학술세미나에 참석했던 일본인 학자에 따르면 물리적인 통폐합만 이루어졌을 뿐, 각 기능들은 통폐합 이전과 달라진 게 별로 없다고 한다. 물론 특정 학자의 개인적인 평가이므로 이를 일반화하기는 어렵다. 그러나 물리적 통합이 곧 바로 화학적 통합을 가져오지 않는다는 것은 분명하다.

1+1로써 2보다 작은 효과를 얻는다면 그러한 통합은 분명히 잘못된 것이다. 1+1로서 2만의 효과를 얻는다면 그러한 통합은 아니함만 못하다. 통합은 그 자체로서 비용을 초래하기 때문이다. 1+1로써 2 이상의 효과를 유도하기 위해서는, 즉 통합이 본래 의도한 효과를 발휘하기 위해서는 지속적인 노력이 필요할 것이다.

(4) 공무원의 자긍심과 만족도 증진을 위한 노력 필요

인수위의 조직 개편 작업 기간 중에, 폐지가 확실시되는 조직의 한 공무원이 ‘공무원은 영혼이 없는 존재’라는 발언을 해서 화제가 된 적이 있다. 원래 이 말은 베버의 관료제론에서 나온 것으로서 본래의 의미는 긍정적인 것이었지만, 번역의 부정확과 맥락의 이해 부족으로 인하여 부정적인 뜻을 지니게 되었다. 원래의 의미는 공무원의 정치적 중립성 또는 불편부당성을 강조하는 것이다. 공무원의 정치적 중립성과 불편부당성은 관료제의 핵심이다. 만일  집권당의 이념이 자신과 맞지 않는다고 해서, 직업공무원이 정책 수립과 집행과정에서 태업을 하거나 몽니(!)를 부린다면 어떻게 되겠는가?

집권층의 정책구상을 구체화하고 집행하는 것은 관료들의 몫이다. 제대로 된 정책성과를 위해서는 정책의 기본틀을 올바르게 짜는 것도 중요하지만, 이를 구체화하고 집행하는 과정이 더욱 중요하다. 즉 국민이 집권층이 섬겨야 할(!) 고객이라면, 관료는 함께 일을 해 나갈 파트너이다.

인수위의 조직개편 과정과 결과를 보면 공무원을 파트너라기보다는 개혁대상으로 보는 시각이 더 강하게 느껴진다. 작고 강한 정부를 위해서는 공무원에 대한 개혁이 필요한 면도 있을 것이다. 그러나 그에 못지않게, 혹은 더 중요하게 공무원을 파트너로 인식하고 함께 개혁을 이루어나가는 것이 필요할 것이다.

(5) 부패 통제를 기능의 보강 필요

후쿠야마가 제시한 정부 역량의 네 구성요소 중의 나머지 세 개(부패와 뇌물을 통제하는 능력, 투명하고 책임성 있는 정부를 유지하는 능력, 법을 제대로 집행하는 능력)를 향상시키는 것은 이번 인수위 정부조직 개편안에서는 찾기 어렵다. 오히려 인수위 정부조직 개편안에는 자칫 이 세 요소를 후퇴시킬 우려가 있는 내용들이 발견된다. 물론 이 세 개의 요소는 조직설계 자체보다는 실제 운영내용과 연관성이 더 높은 측면이 있기 때문에 조직개편안만으로는 향상과 후퇴 여부를 판단하기는 어렵다. 하지만 이를 고려하더라도, 조직개편안에서 보여 지는 우려점들은 충분히 논의할 필요가 있다. 이들을 명확히 인지해야 예방이 가능하고 그럼으로써 우려점들은 현실화되지 않은 채 기우로 그칠 수 있기 때문이다.

후쿠야마의 정부 역량 네 요소 중 나머지 세 요소를 후퇴시킬 우려가 있는 내용으로서 필자가 주목한 것은 국가청렴위원회를 국민고충처리위원회 및 행정심판위원회와 통합하여 국민권익위원회를 신설한 것이다. 국가청렴위원회는 공직부패방지가 주업무인 반면에 국민고충처리위원회 및 행정심판위원회는 국민일반의 권익보호가 주업무로서 서로 업무 성격이 상이하다. 따라서 이들을 하나의 조직으로 한다고 해도 어떤 시너지 효과를 기대하기는 어렵다. 그보다는 앞에서 언급한 마이너스 시너지 효과를 발생할 가능성이 더 크다. 마이너스 시너지 효과로서 특히 우려되는 것은 부패 통제 기능이 약화될 가능성이다.

이명박 정부는 경부운하건설 예정과 기업친화적 정책 등과 같이 예정된 정책 내용이나 정권의 특성으로 인하여 많은 사람들로부터 정경유착에 대한 걱정을 하게 한다. 이러한 걱정 혹은 오해를 불식시키려면 부패 통제에 대한 뚜렷한 의지를 천명하는 작업이 필요하다. 그런데 국가청렴위원회를 없애고, 이 기능을 성격이 다른 기능과 통합한 것은 오히려 부패 통제 의지가 약화된 듯이 보이게 한다. 배나무(오얏나무) 아래서는 갓을 고쳐 쓰지 말라고 했다. 하물며 아예 갓을 벗어 던지는 행위를 할 필요가 있겠는가.

기존의 국가청렴위원회가 제 기능을 했는가에 대해서는 필자 역시 회의적이다. 그런 면에서는 국가청렴위원회의 개혁이 필요하다고 생각한다. 하지만 이는 국가청렴위원회의 통폐합이 아닌 보다 효과적인 부패 통제 장치를 마련하는 것이 되어야 할 것이다. 기구를 신설하지 않더라도 상관없다. 기존의 검찰조직을 이용해도 좋고 감사원조직을 활용해도 괜찮다. (다른 정부도 마찬가지지만) 특히 이명박 정부는 부패 통제와 행정 투명성 향상을 강조해야만 정부 역량 강화라는 목표를 달성하고, 국민의 지지를 획득할 수 있을 것이다.

(6) 지속적인 모니터링과 후속조치

과거에도 정부조직 개편은 여러 번 있었다. 모든 개편의 목적은 훌륭하였다. 하지만 이들을 대상으로, 개편을 통하여 애초의 목적을 얼마나 달성하였는가, 혹은 개편을 통하여 그 이전에 비하여 얼마나 업무 성과가 향상되었는가, 또는 다양한 개편 비용을 감안하더라도 새로운 조직으로 대체한 것이 기존 조직의 운영 개선을 위해 노력하는 것보다 효과적이었는가를 묻는다면 자신있게 그렇다라고 답할 수 있는 경우는 많지 않을 것이다.

기존 조직을 잘 운영하는 것이 쉽지 않은 일이라면, 새로운 조직을 잘 운영하는 것은 더더욱 어려운 일일 것이다. 조직은 기계가 아니다. 업무를 새롭게 규정했다고 해서, 집행이 그래도 이루어지지는 않는다. 그리고 조직구조가 문제라고 생각했던 것이 실제는 사람과 운영방식이 문제인 경우도 흔하다.

새롭게 짜여진 조직은 많은 갈등과 시행착오를 겪게 마련이다. 당연한 말이지만 개편된 조직에 대한 지속적인 모니터링과 그에 근거한 적절한 후속조치가 수반되지 않는다면 이번 조직개편 역시 처음의 목적을 달성하기는 어려울  것이다.

4. 마치며

사회현상의 변혁에는 긍정적인 효과와 부정적인 효과가 모두 존재하기 마련이다. 따라서 긍정과 부정의 두 효과 중에서 어느 것이 더 큰가에 따라 변혁의 타당성이 인정될 것이며, 가능한 한 긍정적 효과를 높이고 부정적 효과를 낮추기 위한 노력이 요구된다. 이는 정부 개편도 마찬가지이다.

학자라는 존재는 긍정적인 효과에 대한 기대보다는 부정적인 효과에 대한 걱정을 더 하는 습성이 있다. 그다지 바람직한 태도는 아니겠지만, 이것이 사회가 기대하는 학자의 중요한 역할일 것이다.

새로운 출발에는 기대와 염려가 함께 하기 마련이다. 정책 입안자가 낙관적인 기대보다 현실적인 염려에 귀를 기울일 때, 그 정책은 좋은 성과를 가져올 가능성이 높아질 것이다. 비록 낙관보다는 비관에 익숙한 학자이지만, 오늘 세미나에서 나오는 충고와 비판만큼은, 새 정부의 정책 성과를 높이는 데 기여할 수 있기를 희망해 본다.

<참고문헌>

문명재ㆍ주기완(2008). 작고 강한 정부를 위한 탐색적 연구: 정부의 규모 (Size), 기능 (Scope), 역량 (Strength)을 중심으로. 미발표원고.

황성돈(2008). 희망제작소  주체 인수위 정부조직개편안 세미나 토론문

Fukuyama., F(2004). State-Building: Governance and World Order in the 21st Century. Cornell University Press.

정부조직개편_토론문
정부조직개편에 관한 인수위 활동 평가
		김상묵 / 서울산업대 행정학

1. 대통령직인수위원회의 역할

1) 인수위의 사명

○ 대통령 당선인이 원활하고 순조롭게 대통령직을 인수하도록 함으로써, 한편으로는 국정운영의 계속성과 안정성을 도모하고 다른 한편으로는 국정운영의 혁신과 발전을 도모하도록 대통령당선인을 보좌해 대통령직의 인수와 관련된 업무를 담당

2) 인수위의 역할

(대통령직인수에관한법률 제7조 (업무) 위원회는 다음 각호의 업무를 수행한다)

1. 정부의 조직·기능 및 예산 현황의 파악

2. 새 정부의 정책기조를 설정하기 위한 준비

3. 대통령의 취임행사 등 관련 업무의 준비

4. 그 밖에 대통령직의 인수에 필요한 사항

3) 인수위 활동 평가방향

○ 정부조직개편과 관련하여 인수위가 지금까지 수행한 활동에 대한 전반적인 평가

○ 인수위의 사명과 역할을 기초로 한 평가

○ 대통령후보의 공약과 새 정부의 정책기조간의 연계를 중심으로 한 평가

2. 정부조직개편 논의의 고려사항

○ 우리나라에서는 왜 대통령선거가 있을 때마다 정부조직개편이 거론되는가?

- 정치권력(국민 포함)이 관료권력을 견제할 수 있는 최초의(유일한?) 수단

- 정책 실패에 대한 부처의 책임을 추궁할 수 있는 기회

- 새로운 집권세력이 국민에게 보내는 가장 효과적인 정치적 메시지

- 5년이라는 기간(길지도 않지만 짧지도 않은)의 특성

- 관리방식의 개혁이 성공한 경험 부족

○ 우리나라에서는 왜 정부부처(공무원)가 조직개편에 관심을 갖는가?

- 조직․인력․예산이 부처의 권력 크기를 결정하는 핵심적 변수

- 정책 성과에 대한 책임 규명이 미흡

- 부처제일주의, 국익보다는 조직의 이익을 우선시하는 문화

- 고위직 (또는 고위직이 되려는) 공무원 개인의 영달에 미치는 영향

○ 정부 조직개편이 너무 빈번하게 일어나는가?

- 민간기업에서는 일상적으로 일어나는 현상으로 볼 수 있다

○ 만약 정권교체기에도 정부조직개편에 대한 논의가 없다고 가정한다면:

- “한 번 생긴 조직은 절대 없어지지 않는다”는 신화

- “한 번 생긴 조직은 지속적으로 확대된다”는 신화

- “무책임 정부만능시대”의 도래

- 한 나라에 정부부처 수만큼의 공화국(농림공화국, 교육공화국) 탄생: 철의 이각(?)

※ (검증된 사항은 아니지만) 정책에 대한 이해집단의 순응을 확보하기 못하거나 주요 정책을 실패한 경우에는 부처조직에 대한 불이익이 주어져야 할 필요가 있음. 정책 성과의 미흡 또는 정책 실패의 경우 인력과 예산 부족이라고 방어막을 치고, 이를 근거로 인력과 예산을 오히려 확대하는 경향을 보게 됨. 이는 “정책 실패 ⇒ 인력과 예산의 증대” 라는 부정적인 학습을 초래하지 않을까 우려.

3. 정부조직개편에 관한 인수위 활동

1) 정부조직개편안 발표 (인수위 발표자료, 「정부 기능과 조직 개편」, 2008. 1. 16.)

(1) 정부조직개편의 기본방향

❍ 앞날에 미리 대비하고 기회를 선점하는 유능한 정부

❍ 민간과 지방의 활력을 북돋우는 작은 정부

❍ 최선을 다해 국민을 섬기는 정부

❍ 칸막이 없이 유연하게 창의적으로 일하는 실용정부

(2) 개편안의 특징

❍ 상층부를 줄이고 부처 중심의 책임행정을 구현

❍ 미래에 대비하는 기능과 거시적인 기획ㆍ조정을 강화

❍ 수요자 입장에서 기능을 정비

❍ 각 부처로 흩어진 비슷하거나 연관된 기능을 광역화

❍ 꼭 해야 할 일은 확실히 챙기도록 강화

❍ 조직개편과 규제개혁을 연계해 확실한 성과를 확보

(3) 개편 후의 정부조직: 2원 13부 2처 17청 5위원회 4실 (△5부 △2처 △1청 △5위원회)

개편

기능,소관변경

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대통령

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해양경찰청

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방위사업청

식품의약품안전청

소방방재청

문화재청

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중소기업청

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도시건설청

행정중심복합

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2) 개편안 발표이후의 논란

2008. 1. 16.

인수위는 1월 16일 이 당선인의 최대 역점 과제 중 하나인 정부조직 개편안을 발표했다. 출범 20여 일 만에 내놓은 개편안은 현 18부 4처의 중앙 행정 조직을 13부 2처로 줄이고, 일반 공무원(교원 경찰 교정직 제외)의 5.3%인 6951명의 공무원을 감축하는 건국 이후 최대 규모의 정부조직 개편안으로 기록되고 있다. (동아일보)

2008. 1. 16.

대통령직인수위원회의 정부조직개편안이 16일 확정되자 정부 부처들은 수용과 반발로 엇갈리고 있다. 재정경제부 등 상당수 부처들은 “만족스럽지는 않지만 어쩌겠느냐”며 수용 입장을 보인 반면 해양수산부와 정보통신부 등은 노골적으로 반발하며 국회를 통해 막판까지 생존로비에 나설 계획이다. (문화일보)

2008. 1. 19.

인수위는 ‘분단국가였던 서독에도 통일 전담 부서가 없었다’는 외국 사례를 들면서 굳이 통일 문제를 전담하는 통일부를 둘 필요가 없다고 설명했다. 하지만 이는 사실과 다르다. 서독은 분단 직후부터 ‘독일 문제’를 전담하는 부처를 따로 뒀고 이 부처는 독일 통일 뒤인 1991년 1월에야 해체됐다. 인수위가 정부조직 개편 과정에서 한국과 같이 분단을 경험했던 독일의 사례조차 제대로 검토하지 않았음을 보여준다. 이런 일이 나온 것은 이명박 당선인의 통일에 관한 철학이 ‘실용’에 치우친 점과 무관하지 않다. 이 당선인은 통일부 업무의 특수성보다 대부서제를 통한 효율성에 중점을 뒀다. 인수위 전반의 헐거운 철학과 준비 부족은 임기응변식 대처로 나타나고 있다. 통일부 폐지에 대해 ‘반통일 발상’ ‘헌법정신 위배’란 비판이 무성하자, 인수위는 발표 하루 만에 “해외자원 개발, 투자유치 등을 주업무로 하는 특임장관이 남북관계 업무도 맡는다”고 설명했다. (한겨레)

2008. 1. 21.

대통령직인수위원회는 21일 논란이 됐던 ‘인재과학부’ 명칭을 ‘교육과학부’로 바꾸겠다고 밝혔다. 김형오 인수위 부위원장은 이날 오전 삼청동 인수위 대회의실에서 열린 간사단 회의에서 “교육인적자원부와 과학기술부 등을 통합한 부(部)의 명칭을 인재과학부로 정했으나 교육부와 한나라당의 의견을 반영해 교육과학부로 변경하기로 했다”고 밝혔다. 인수위가 정부조직법을 개편한 이후 교육계 등은 정부수립 이후 정부 부처 명에 ‘교육’이라는 단어가 빠진 것에 대해 강력 반발했었다. 한편, 인수위는 정부조직개편 관련 정부조직법 개정안 등 48개 법안을 한나라당의 법안 형태로 이날 오후 국회에 제출하기로 했다. 인수위와 한나라당은 국회 행정자치위원회 심의에 들어가 28일쯤 본회의에서 개정안을 통과시키겠다는 계획이다. (조선일보)

2008. 1. 22.

노 대통령은 22일 오전 청와대에서 열린 국무회의에서 인수위의 조직개편안에 대해 "내용에 문제가 많고 절차가 심각하게 불합리하고 비민주적이라 정부조직개편안에 대해 거부권 행사를 배제하지 않는다"고 말한 것으로 알려졌다. 노 대통령은 "행정자치위원회의 일괄처리는 국정운영 절차에 맞지 않고 졸속"이라며 "정상적이고 합리적인 절차로 이뤄지려면 해당 상임위에서 40여개 법안을 검토해야 한다"고 말했다. (조선일보)

2008. 1. 23.

한나라당의 정부조직개편안이 정치권 안팎의 반발해 직면했다. 대통합민주신당과 민주노동당 등 한나라당을 제외한 모든 정당이 반발하고 있는데다 유엔 인권고등판무관실 등 국제기구까지 나서 인권위의 대통령직속기구화 방침을 비판하고 나선 점도 이명박 대통령당선인을 부담스럽게 하고 있다. 이에 따라 정치권에서는 정부조직개편안 수정이 불가피하다는 관측이 조심스레 나오고 있다. (내일신문)

2008. 1. 24.

여성계가 대통령직 인수위원회의 여성가족부 폐지 방침에 거세게 반발하고 나서면서 대국회 활동에 박차를 가하고 있다. 여성계는 여성계 원로, 여성학자 및 진보·보수 여성단체가 공동으로 여성가족부 존치를 촉구하는 범시민 서명운동을 벌이는 한편, 국회 행정자치위원회에서 인수위의 정부조직개편안이 통과하지 못하도록 하는 데 목표를 두고 국회의원들을 대상으로 본격적인 설득 작업에 나섰다. 1차 목표는 각 당의 여성 국회의원들이다. 여성계의 지지를 업고 비례대표 등으로 당선된 의원들이 당 내에서 여성가족부 폐지 반대에 적극적으로 나서줘야 한다는 입장이다. (한겨레)

2008. 1. 24.

김대중 전 대통령은 24일 “통일부는 통일에 대한 열망을 갖고 노력하고 있다는 상징이다. 통일부를 없애지 않으면 나라가 망하느냐”며 대통령직 인수위의 정부조직 개편 방향에 대해 불편한 심기를 드러냈다. (중앙일보)

2008. 1. 27.

이회창 전 총재의 인수위 활동과 정부조직개편안에 대한 평가

“전체적으로 볼 때 지난 세월에 왜곡, 정체된 것을 바로잡으려는 노력은 좋다. 하지만 인수위라는 것이 차기 정부의 나아갈 방향, 원칙 등을 정하기 위한 과정인데 이번에 보니 정부가 구성된 뒤 할 일을 대통령 취임도 하기 전에 너무 성급하게 하는 것도 있다. 정부조직개편에선 특히 대통령 권한을 굉장히 집중시킨 것이 문제다. 명백히 국무총리는 헌법상 내각을 통할하는 등 상당한 권한을 갖고 있고 대통령과 일정한 역할분담을 하도록 돼 있는데 개편안은 그런 정신을 위배하고 있다. 과학기술부도 폐지하면서 홀대했는데 국가발전의 원동력인 과학기술 분야를 산업과 기초 과학으로 나누는 것은 비효율적이고 방향이 잘못된 거다. 국회에서 바로잡아야 한다.” (경향신문)

2008. 1. 28.

노무현 대통령은 28일 대통령직 인수위원회의 정부조직 개편안의 내용과 절차에 대해 조목조목 반박하며 거부권 행사 방침을 밝혔다. 노 대통령은  이날 오후 청와대 춘추관에서 가진 긴급 기자회견에서 “참여정부의 정부조직은 시대정신을 반영한 것이고, 민주적이고 신중한 토론 과정을 거쳐 만든 것”이라며 “굳이 떠나는 대통령에게 (법안) 서명을 강요할 일이 아니라 새 정부의 가치를 실현하는 법은 새 대통령이 서명 공포하는 것이 맞을 것”이라고 말했다. (조선일보)

2008. 1. 29.

정부 부처들이 세부 직제개편 작업에 난항을 겪고 있다. 지난 23일 대통령직인수위원회가 정부 조직개편과 관련,‘직제·하부조직 개편 기준’을 각 부처에 제시하고 29일까지 세부계획을 제출하도록 지시했다. 하지만 제출한 곳은 없다. 개편 규모가 워낙 큰 데다 통합 부처간, 부처내 부서간 의견을 조율하기가 어렵기 때문이다. 설상가상으로 28일 인수위의 조직개편에 대해 강력히 비난한 노무현 대통령의 눈치까지 봐야 하는 형편이다. (서울신문)

2008. 1. 31.

대통령경호실이 31일 대통령직 인수위가 추진 중인 '정부조직법' 개정안에 따라 경호실이 대통령실의 산하조직이 되는 데 대한 문제점을 담은 문건을 여야 의원들에게 배포하는 등 집단반발하고 있다. (조선일보)

2008. 2. 3.

“반대를 위한 반대를 해선 안 된다”(정부조직개편 관련 반대여론과 관련해) 이명박 대통령 당선인이 자신의 정책에 대한 비판을 ‘반대를 위한 반대’라고 규정하는 일이 잦다. ‘특유의 화법’일 수도 있으나, 토론과 합의의 중요성을 간과하는 게 아니냐는 우려도 나온다. 정부조직 개편에 대해 그는 “야당이라고 무조건 반대하고, 물고 늘어지고, ‘반대를 위한 반대’를 해선 안 된다”고 말했다. (한겨레)

2008. 2. 4.

조선일보가 한국갤럽에 의뢰해 지난 4일 실시한 전화 여론조사에 따르면 '부동산 양도세 인하'에 대해 찬성(71.5%)이 반대(20.2%)를 압도했고, 정부조직을 18부 4처에서 13부 2처로 줄이는 '정부조직 축소 개편'에 대해서도 찬성(69.0%)이 반대(22.2%)보다 훨씬 많았다. (조선일보)

2008. 2. 5.

국회의 ‘정부조직법 개정안’ 처리를 위한 3륜(輪)이랄 수 있는 대통합민주신당(신당)과 한나라당, 대통령직인수위원회가 5일 국회에서 ‘6인 회동’을 열고 본격적인 협상에 들어간다. 국회도 4일 행정자치위와 운영위, 과학기술정보통신위 등 6개 상임위를 여는 등 ‘정부조직법 개정안’ 심의를 본격화하고 있다. (문화일보)

2008. 2. 9.

대통합민주신당(통합신당)과 한나라당, 대통령직 인수위가 정부조직 개편과 관련해 통일부를 존치시키고 국가인권위원회를 대통령 직속이 아닌 독립기구로 유지하는 내용에 의견을 모았다. (한겨레)

2008. 2. 10. - 12.

내일신문과 한길리서치의 2월 정례여론조사 결과다. 조사는 2월 10~12일 이뤄졌다. 전국 성인남녀 900명(신뢰도 95%, 표본오차 ±3.26%P)을 상대로 인수위가 내놓은 각 분야 6개 정책을 제시하고 가장 기대되는 것과 가장 우려스러운 것을 물었다. 가장 기대되는 새 정부 정책으로는  ‘올해 6% 경제성장’(41.4%)가 1순위로 꼽혔다. 2순위를 차지한 항목도 지분형 아파트, 1가구 1주택 종부세 완화 등이 제시된 부동산정책(17.9%)으로 역시 경제관련 분야였다. 예비여야간 기싸움이 팽팽한 정부조직 축소개편(14.4%)은 3위에 올랐다. (내일신문)

2008. 2. 12.

대통령직 인수위원회가 여야 대립으로 타결이 미뤄지고 있는 정부조직 개편안의 조속한 처리를 위해 적극 나섰다. 이경숙 인수위원장은 12일 오후 서울 삼청동 인수위에서 기자회견을 열고 대국민 담화문을 발표, 정부조직법 개정안의 순조로운 처리를 호소했다. 이 위원장은 “국민과 기업에 대한 서비스도 규제개혁이 이뤄지려면 작고 효율적인 정부로 뒷받침 될 때만 실효를 거둘 수 있다”며 해양수산부, 여성가족부, 농촌진흥청 등의 유지를 반대하는 인수위의 입장을 분명히 했다. 이어 이 위원장은 손학규 대통합민주신당 대표에게 “집권 경험을 갖고 있는 원내 제1당으로서 대승적 차원의 결단을 내려 상생의 새 정치를 보여달라”고 촉구했다. (경향신문)

2008. 2. 13.

정부조직 개편과 관련해 통합민주당(민주당)이 해양수산부와 여성가족부의 존치를 거듭 주장하고, 이명박 대통령 당선인이 “더 이상의 부처 양보는 없다”고 단호한 태도를 보이면서 긴장이 높아지고 있다. (한겨레)

2008. 2. 14 - 15.

대통합민주신당과 한나라당은 14일 오후 늦게 여성가족부 문제에 대해 일부 의견 접근을 보았지만 결국 의견 차를 좁히지 못했고 15일에는 협상 결렬의 책임을 서로에게 떠넘기며 협상 일정도 잡지 못한 채 교착상태를 이어갔다. 여야는 15일 다음 협상 일정도 잡지 못한 채 책임 공방만 벌였다. (동아일보)

2008. 2. 17.

인수위는 새 정부 출범 직후 우선 추진할 핵심 과제를 담은 100일 로드맵을 마련, 이 당선인에게 보고했다. 100일 로드맵에는 우선 정부조직 개편에 따른 감축 공무원의 활용 방안 및 하위 부서 개편 방안 마련이 포함된 것으로 전해졌다. (한국일보)

2008. 2. 17.

자유선진당 이회창 총재는 17일 통합민주당과 한나라당의 정부조직 개편안 협상과 관련해 "원칙과 철학도 없는 줄다리기 흥정을 중단하라"고 비판했다. 이 총재는 여의도 당사에서 기자회견을 갖고 "대통령직 인수위에서 2주만에 졸속으로 만든 정부조직 개편안은 국정기능의 조정과 효율화보다는 부처 줄이기에 급급하고, 이마저도 여당(민주당)과 정략적 협상을 거치면서 원칙 없이 표류하고 있다"고 주장했다. (국민일보)

4. 인수위 정부조직개편 활동에 대한 평가

1) 개편안에 대한 평가

(1) 현 정부조직에 대한 분석과 평가가 충분했는가?

○ 대상 부처에 대한 평가

- 정부조직에 대한 분석과 평가가 선행되어야 함

- 정부조직의 (1) 정책수행의지, (2) 정책수행능력, (3) 정책 성과 등을 평가하여, 조직개편의 합리적 이유를 제시할 수 있어야 함

○ 개편방안의 마련을 위해서는 원칙과 기준의 정립이 필요

- 현행 정부조직에 대한 진단 및 정부 수행 기능에 대한 검토를 바탕으로 공감할 수 있는 조직개편의 원칙과 기준이 정립되어야 할 것임

- 비능률과 낭비, 부처 이기주의와 부처간 충돌, 정책에 대한 혼선과 갈등, 동일 대상에 대한 중복적 관여, 정책의 낮은 정교성, 국익과 부처 이익의 충돌 등을 보다 중요하게 고려한다면 능률성, 통합, 변화지향성 등을 보다 중시할 필요가 있다고 봄

- 각 부처마다 이해관계가 깊은 여러 집단들이 있는 바, 이들의 반대를 극복하고 조직개편을 성공적으로 시행하기 위해서는 무엇보다도 개편방안이 대국민 설득력을 가져야 하며, 개편작업과 동시에 여론의 지지를 확보할 수 있어야 할 것임

◎ [평가] 현 정부조직에 대한 충분한 분석이 이루어지고, 조직개편의 이유가 국회와 국민들이 납득할 수 있을 만큼 충분히 제시되었는지는 의문스러움

(2) 개편안은 타당한가?

○ 조직개편의 목표와 수단의 연계가 명확하게 부각되었는지 의문

- 현행 18부 4처를 13부 2처로 줄이면 정부는 작아짐. 그렇다면,

- 정부 예산은 얼마나 줄어들게 되는가?

- 정부의 (불필요한) 규제와 간섭은 얼마나 줄어들게 되는가?

- 새 정부의 국정과제 실현에 어떻게 기여하는가?

- 시대적 요구의 반영 또는 진단에 따른 대안인가?

- 개편안의 장점과 단점은 무엇인가?

- 개편안대로 이루어질 경우, 어떤 이해득실을 예상할 수 있는가?

- 개편안이 최선의 선택가능한 대안인가? 복수안 마련은 불가능한가?

◎ [평가] 정부조직 개편의 긍정적인 효과와 부정적인 영향은 무엇이며, 조직개편이 국정목표 달성에 어떻게 기여할 수 있는지 충분히 제시되었는지 의문스러움

◎ [평가] 조직개편을 통해 얻을 수 있는 기대효과와 부작용에 대하여 국민들이 납득할 수 있도록 자료를 제공하고 있는지 의문스러움

(3) 개편안에 대한 공론화

○ 조직개편에 대한 개방적 논의 활성화를 통하여 국민적 공감대 및 의견 수렴이 가능함

- 개방된 논의과정을 통해 대안의 특징(장점, 단정 등)을 진솔하게 드러낼 수 있었는가?

○ 효율성만큼 민주성도 정부가 추구해야 할 중요한 가치임

◎ [평가] 개편안에 대한 개방적이고 공개적인 논의가 차단됨으로 인하여, 조직개편의 비전, 원칙, 기대효과 등은 제대로 전달되지 못하고 특정 부처 중심의 논란과 갈등만 증폭되는 결과를 초래하게 됨

2) 개편안 발표이후 활동에 대한 평가

(1) 전제： 정부조직개편은 정치적 게임이다

○ 정치란 다양한 참여자가 관여하는 게임

- 조직개편은 “공식조직의 성격, 주요 공직자에 의해 행사되는 합법적 권력, 이러한 권력에의 제한, 그리고 타 조직과의 관계 변화”를 초래한다. 정부조직의 개편과정에서 다양한 참여자들이 권력관계와 정책 산출에 대한 영향력을 행사하려는 목적으로 조직구조의 설계와 개편과정에 관여하고자 노력한다는 점에서 기본적으로 정치적 과정이다. “제도화된 구조는 정치적 참여자들의 정치적 선택의 결과”인 것이다.

- 민간부문의 조직개편도 마찬가지이다

- 조직개편에 대한 저항은 자연스런 현상이다

○ 정치란 상대가 있는 게임임을 충분히 인식했는가?

[백화종 칼럼] 인수위가 할 일，새 정부가 할 일 (국민일보 2008/01/27 입력)

정부조직 개편안에 대해선 일점일획도 못 고친다고 못박았다가 반대당들을 자극한 것은 물론이고 국민에게 오만하다는 인상을 심어주었다. 인수위의 뜻대로라면 국회는 통법부로 전락하고 새 정부의 정책 입안 집행 기능은 요식 절차에 불과하게 될 것이다.

(2) 반면교사

DJ정부 출범 때도 여·야 조직개편안 줄다리기, 동떨어진 원안 가까스로 통과

지난 16일 발표된 대통령직 인수위원회의 정부조직 개편안을 둘러싼 여야 간 신경전은 1998년 김대중 정부 출범 당시 상황의 ‘판박이’다. 당시도 여소야대 속 정권교체가 이뤄진 시기였다.

김대중 당선인 측은 인수위와 별도로 정부조직개편심의위원회를 구성, 그해 1월 ‘작은 정부’를 표방하며 기존 ‘2원14부 5처’를 ‘16부16청’으로 조정하는 것을 골자로 하는 정부조직 개편안을 확정해 발표했다.

개편안은 국무위원 수를 기존 21명에서 16명으로, 장관급은 33명에서 24명으로 각각 줄이고, 정무1·2장관, 해양수산부, 총무처 등 장관급 7개 부처는 통폐합한다는 내용이었다.

당시 제1당이었던 한나라당은 이에 반발, 당 차원의 독자적인 개편안을 국회에 제출해 맞불을 놨다. 한나라당은 특히 대통령 직속으로 기획예산처와 중앙인사위원회를 두는 점을 못마땅해 했다. 대통령이 예산권과 인사권을 장악할 경우 무소불위의 권한을 행사할 수 있다는 것이었다. 현재 제1야당인 대통합민주신당이 대통령의 권한 강화를 지적하는 것과 비슷한 맥락이다. 해양수산부도 존치시켜야 한다는 입장이었다.

여야 간 지루한 협상 끝에 정부조직 개편안은 그해 2월 임시국회를 가까스로 통과할 수 있었다. 하지만 개편안 내용은 당초 취지와는 동떨어진 모양새가 됐다. 원안에서 ‘행정개혁의 상징’으로 내세웠던 기획예산처는 기획예산위원회와 재경부 산하의 예산청으로 기능이 분리됐고, 폐지키로 했던 해수부는 김영삼 당시 대통령과 김 당선인 간의 개별협상을 통해 기사회생했다.

주고받기식 정치 흥정이 불가피했던 건 여소야대 국회에서 초대 내각 총리 등의 인사청문회 통과를 위해선 야당의 협조가 절실하기 때문이다. 이명박 대통령 당선인 측의 정부조직 개편안이 여야 협상 과정에 일부 변화가 예상되는 것도 같은 이유에서다.

(세계일보 기사입력 2008.01.18 (금) 22:15, 최종수정 2008.01.20 (일) 13:26)

(3) 개편안 발표이후 활동에 대한 평가

◎ [평가] 각종 여론조사에서 인수위의 정부조직개편방안은 국민들의 지지를 받고 있음에도 불구하고, 논의의 공론화 및 대국회, 대국민 설득이 제대로 이루어지지 않음으로 인해 오히려 대통령당선인의 부담으로 작용하고 있음

◎ [평가] 정부조직개편의 비전, 목표, 원칙에 대한 국민적 공감대 형성을 위한 인수위의 노력 부족을 지적할 수 있음

◎ [평가] 국회와 이해관계집단의 불안감을 해소하고 개편안을 수용할 수 있도록 만드는 보다 적극적이고 헌신적인 노력이 제대로 이루어지지 않고 있음

◎ [평가] 공론을 통한 설득과 합의라는 민주적 가치를 존중하면서도 개편안 처리를 위한 보다 체계적이고 적실성 있는 접근 필요

3) 법률상의 인수위 역할에 대한 평가

○ 지금까지의 인수위 활동을 바탕으로 다음과 같은 평가를 잠정적으로 내릴 수 있음

(1) 역할 1： 정부의 조직·기능 및 예산 현황의 파악

◎ [평가] 현 정부의 공과에 대한 종합적이고 체계적인 분석이 부족하다는 인상

- 개편안 논의에서 정부조직에 대한 분석과 평가가 제대로 이루어졌다면, 개편안의 타당성에 대한 보다 구체적이고 설득력 있는 논거를 제시할 수 있을 것임

- 현 정부로부터 계승해야 할 요소와 보완해야 할 요소에 대한 평가가 이루어졌다면, 개편안의 논리적 설득력을 보다 보완할 수 있을 것임

(2) 역할 2： 새 정부의 정책기조를 설정하기 위한 준비

◎ [평가] 개편안은 새 정부의 정책기조를 설정하기 위한 준비에 해당함

- 그 동안 축적된 연구결과를 바탕으로 조속히 개편안을 마련한 것은 평가할 만함

- 개편안 발표 직후 반발에 따른 수정 논란은 준비의 불충분을 보여준다고 할 수 있음

이 당선인은 ‘이명박식 경제 개혁’을 위한 환경 조성 차원에서 정부조직 개편안을 마련했다고 여러 차례 강조한 바 있다. 다시 말해 정부조직 개편→규제 완화→기업의 투자 활성화→일자리 창출로 연결되는 경제 살리기 프로그램의 첫 단추라는 것이다. (동아일보 08/02/16)

◎ [평가] 개편안의 국회 통과를 위한 준비는 부족

- 공론화 과정과 공감대 형성을 바탕으로 한 설득과 합의 도출을 위한 준비와 자세 미흡

- 과거 경험으로부터 교훈을 얻었어야

5. 향후 과제

1) 조직개편보다 개편이후 조직통합에 대한 준비가 보다 중요

○ 조직개편 이후 기능의 통합, 문화의 통합이 이루어져야 조직개편의 효과를 기대할 수 있음

- 조직개편의 당위성 확보를 통해 국민의 지지 획득

- 이질적 성격의 부처 공무원들에 대한 융합방안이 보다 정교하게 수립되어야 함

- 조직개편은 기능통합, 문화통합과 긴밀하게 연계되어 추진되어야 함

- 문화통합이 완전히 이루어질 때까지 조직 지도력의 유지와 지속적 관심 필요

- 조직개편이후 정부부처의 변화에 대한 지속적인 점검과 보완이 필요

외교․안보․통일 정책_발제문
이명박정부의“글로벌 코리아”구상에 대한 비판적 검토와 제언 -외교안보정책과 대북정책을 중심으로-
		구갑우 / 경남대 북한대학원 정치학 참여연대 평화군축센터 소장 참여연대 평화군축센터에서 공동 작성한 글입니다

1. 이명박정부 외교안보정책의 개요

2008년 2월 5일 제17대 대통령직인수위원회는 이명박정부의 국정과제가 담긴 보고서를 제출했다. 5대 국정지표-21대 전략-192개 국정과제가 담겨 있는 이 보고서에서, 노무현정부의 “평화와 번영의 동북아시대” 비견될 수 있는 국정지표가 “글로벌 코리아”다. 글로벌 코리아라는 국정지표는 “새로운 평화구조의 창출”, “실용적 통상외교·능동적 개방”, “세계로 나가는 선진안보”, “친환경 경제·에너지 구조”, “아름다운 삶과 창의문화”의 5개 전략으로 구성되어 있다. 이 글은, 새로운 평화구조의 창출 및 선진안보와 관련된 인수위의 구상을 중심으로 논의를 전개한다.

글로벌 코리아 구상에서, 평화·안보와 관련된 “핵심과제”는, “북핵폐기의 우선적 해결”, “비핵·개방 3000 구상 추진”, “한미관계의 창조적 발전”, “남북간 인도적 문제의 해결”, “자원·에너지 외교의 강화”, “국방개혁 2020의 보완 추진” 등의 순으로 정리되어 있다. “중점과제”로는, “나들섬 구상의 추진”, “동북아 신협력체제의 구축”, “비무장지대의 평화적 이용”, “기여외교를 위한 대외개발원조(ODA)의 확대”, “국제평화유지활동(PKO 등) 강화”, “외교부 인력충원 및 해외공관 인력조정”, “북한 군사위협 대비태세 강화”, “전시작전통제권 전환의 적정성 평가 및 보완” 등이 제시되고 있다. “일반과제”는, “동아시아 지역 전략적 파트너쉽과 경제·안보·문화공동체 구축”, “남북협력 기금의 투명성 강화”, “인권외교 및 문화외교 강화”, “남북간 군사적 신뢰구축 및 군비통제 추진”, “국방경영의 효율화”, “방위산업의 신경제성장 동력화”, “원자력 및 전력산업의 수출산업화”, “DMZ 생태·평화공원 조성” 등이다.

김대중·노무현정부 10년을 “지구상에서 뒤떨어진 이념 갈등”의 시대로 인식하는 이명박정부는, 글로벌 코리아 구상을 매개로 김대중·노무현정부와의 차별화를 시도하고 있다. 노무현정부의 신자유주의적 경제정책을 ‘계승’하여 노동배제적 정책으로 완성하려는 이명박정부에게, 전임정부의 외교안보정책, 특히 대북정책은 전임정부와의 차이를 생산하기 위한 ‘마녀사냥’의 대상이 되고 있다. 이명박정부 외교안보담론의 핵심적인 특징은 다음과 같이 정리될 수 있다.

첫째, 외교안보정책의 이념으로 실용주의를 선택하고 있다. 둘째, 대북정책을 외교안보정책의 하위범주로 설정하려 한다. 보편가치 대 특수가치, “국제적 보편주의 대 한국적 예외주의”라는 이항대립을 만들고 전자에 가중치를 두고자 한다. 보편의 외피를 가진 포괄적 안보와 인간안보를 정책을 결정하는 개념으로 설정하려 한다. 셋째, 실용주의와 보편주의를 내세우면서, 힘과 동맹에 기초한 정책을 우선시하려 한다. “새로운 평화구조”를 전략목표로 설정하고 있지만, ‘평화체제’에 대한 언급은 없고, 한미 “전략동맹”과 북핵문제의 해결과 그것이 가능할 때의 정책인 비핵·개방 3000을 통해 평화구조를 창출하려 하고 있다. 넷째, 외교안보정책의 국내적 기초를 한국군의 힘을 강화하는 국방정책을 통해 만들려 하고 있다. “국방개혁 2020의 보완 추진”의 의미다. 다섯째, 국제사회에 기여하는 외교를 위해 ODA의 확대와 PKO에의 참여를 언급하고 있다.

김성한, “2008년 새정부 대북정책의 과제와 전망: 한미관계를 중심으로,” 북한대학원대학교 2008년 초빙교수 연찬회.

인수위에서 발표한 이명박정부의 외교안보정책은 두 가지 근본적 문제점을 가지고 있는 것처럼 보인다. 첫째, 담론체계 내부의 모순이다. 실용주의 요체는 두 가지다. 하나는 이익을 평가의 기준으로 설정하는 결과주의다. 다른 하나는 항상 옳음을 전제하는 독단주의의 거부다. 이명박정부는 실용주의를 내세우지만 상황에 따른 이익의 변동을 고려하기보다는 선험적으로 설정한 가치-예를 들어 한미동맹의 창조적 재건-에 기초하여 이익을 계산하고 있는 것처럼 보인다. 힘과 동맹을 절대시하는 태도는 독단주의일 수 있다. 한반도, 동북아. 지구적 수준을 연계하는 정책구상도 보이지 않는다.

둘째, 이명박정부의 외교안보정책에는 의도의 과잉만 보일 뿐 그 의도를 실현하기 위한 방법이 보이지 않는다. 외교는 상대가 있는 게임이다. 따라서 정책의 목표에 도달하기 위해서는 상대방을 설득할 수 있는 수단과 방법이 정교해야 한다. 북핵이 폐기되면 무엇을 하겠다는 이명박정부의 대북정책에는 방법론이 결여되어 있다. 실용주의 운운하면서 강압과 포용 둘 다를 고려하지 않는 것은 실용주의를 위반하는 것이다. 강압에 기초한 이른바 “전략적 상호주의”는 정책의 부재를 야기할 수 있다. 대미정책과 대북정책에서도 미국의 ‘변화’에 대한 고려가 없는 것처럼 보인다.

2. 이명박정부의 외교안보정책은 실용주의가 아니라 도덕적 현실주의에 기초해 있다

외교안보정책의 철학적 기초로서 실용주의는, “결과에 특별한 중요성을 부여하면서 외교행위의 손익과 확률의 계산에 따르는 행동양식”이다. 이념보다 이익을 정책결정의 기초로 간주하는 실용주의에 입각한다면, 이념적 적대가 정책결정의 원천일 수 없다. 그러나 이명박정부의 외교안보정책은, 적과 친구라는 이항대립에 기초하고 있는 것처럼 보인다. 북한은 적이고 미국은 친구다. 이 구도는 절대불변의 가치로 간주되고 있다. 즉 이명박정부 외교안보정책의 철학적 기초는 실용주의가 아니라 선험적으로 선과 악을 구분하고 힘의 우위에 입각한 정책을 실천하고자 하는 ‘도덕적 현실주의’와 유사하다.

박건영, “이명박 정부의 대미정책과 대안: 외교안보 문제를 중심으로,” 2008년도 정치학회 학술회의 발표문.

도덕적 현실주의에 경도되어 있던 미국의 부시1기 행정부는 북한을 “악의 축”으로 규정했다. 2002년 10월에는 북한의 고농축우라늄을 이용한 핵개발 의혹을 제기했다. 그러나 6자회담과 북한과의 양자회담을 통해 2005년 9월 4차 6자회담에서는, 북한의 핵폐기와 북한에 대한 미국의 안전보장, 북미관계와 북일관계의 정상화, 6자의 경제협력, 한반도 평화체제 구축과 동북아 다자간 안보협력의 증진에 대한 합의를 도출하기도 했다. 이 9·19공동성명과 2007년 2·13합의를 거치면서 북한 핵의 불능화가 진행되고 있다. 그러나 이명박정부는 미국의 정책변화에도 ‘불구하고’, 부시1기 행정부의 대북인식으로, 냉전시대의 대북인식으로 회귀하고 있는 것처럼 보인다.

이명박정부의 대북정책은, 북한을 교정이 필요한 열등한 존재로 간주하고 본질적으로 타자화(他者化)하는 인식론에 기초하고 있다. 이 인식론은, 북한을 악의 화신으로 만드는, 폐쇄적 사유공간 속에서 순환하는 정치적 회로를 생산하는 원천이다. 미국에서 수입한 이 오리엔탈리즘(orientalism)의 덫에 걸릴 때, 북한은 스스로 변할 수 없고 따라서 외부의 개입에 의해서만 변할 수 있는 대상으로 인식된다. 그리고 오리엔탈리즘적 인식에 기반한 이론은 오리엔탈리즘적 지식의 확대재생산을 위한 도구가 된다. 이명박정부에서 북한의 붕괴또는 내파를 예견하면서 한미양국이 북한에 군사적으로 개입하고자 하는 “개념계획 5029”를 “작전계획 5029”로 바꾸어야 한다는 주장이 제기되는 것도 이명박정부가 열등한 국가이자 무법국가로 인식하는 북한을 희생제의의 대상으로 삼고자 하고 있음을 보여주는 하나의 사례다. 이 인식을 이명박정부의 행위자들이 공유하고 있다고 하더라도 이를 공개하는 것은 전략적 오류일 뿐만 아니라 이익의 극대화를 가로막는다는 점에서 실용주의를 위반하는 것이다.

이명박정부는 보편가치 대 특수가치의 대립을 전제하면서, 국제적 차원의 보편적 기준에 입각한 외교안보정책과 대북정책을 전개하겠다는 의사를 밝히고 있다. 우리는 그것이 누구의 보편인가, 라는 질문을 제기하지 않을 수 없다. 이명박정부는, “테러, WMD의 추구, 인권탄압 등”의 “그릇된 가치를 고수하는 지역에 자유를 확산시키고 개혁개방을 유도하는 근본적 처방을 내”려야 한다는 미국적 문제제기를 보편적 가치로 수용하려 하고 있다. 미국의 가치와 보편가치가 등치된다. 따라서 한미동맹의 강화가 보편가치의 실현이라는 논리가 전개된다. 대북정책의 특수논리는 국제사회에서 공감대를 얻을 수 없다는 것이 이명박정부의 주장이기도 하다.

김태효, “21세기 안보환경과 한미동맹의 비전.”

우리가 외교안보정책에서 보편가치의 중요성을 부정하려는 것은 아니다. 특수가치만을 강조하게 되면, 국제정치의 장은 서로의 차이가 절대화되면서 권력정치가 지배하는 공간이 된다. 소통의 기준이 없기 때문이다. 그러나 네오콘식 보편을 국제적 보편으로 사고하는 것은 실용주의라기보다는 도덕적 현실주의에 다름 아니다. 국제사회에서는 물론 미국 내에서도 미국의 일방주의를 보편가치로 생각하지 않는 정치사회세력의 목소리가 존재한다. 전쟁을 배제하지 않는 강압외교가 국제적 보편가치가 될 수는 없다. 한반도 문제를 보편가치에 입각하려 해결하고자 할 때, 우리가 합의할 수 있는 보편은 ‘평화적 방법’으로 한반도 평화를 달성하는 것이다. 이 방법만이 국제사회의 동의를 얻을 수 있다. 평화적 방법에 의한 평화는, 한반도 평화과정을 세계평화의 길에 기여할 수 있는 한 전범으로 만드는 작업이 될 것이다.

우리는 이명박정부의 도덕적 현실주의는 물론 ‘무원칙한’ 실용주의도 경계한다. 노무현정부도 “균형적 실용외교”를 주창한 바 있다. 균형적 실용외교는, “대외관계에서 우리가 동시에 실현해 나갈 대립되거나 상이한 목표와 요구들 간의 균형을 취하고, 설정된 목표를 달성하기 위해 외교적 유연성을 발휘하”는 것이었다. 노무현정부에서 실용주의는, 가치와 국익, 동맹과 다자협력을 “병행 발전”을 도모하는 외교안보정책의 이념이었다. 그러나 노무현정부의 외교안보정책과 대북정책은 의도하지 않은 결과를 산출했다. 담론과 정책의 불일치가 두드러졌다. 한미동맹의 재편과정에서는 이라크파병, 미군기지의 이전, 주한미군의 전략적 유연성 인정, 한미 FTA의 추진 등에서 볼 수 있듯이, 미국추수적 정책을 선택함으로써 미국이 원하는 방향으로 한미동맹을 재편했지만, 자주담론 덕택에 과도한 비용을 지불하곤 했다. 대북정책에서도 담론과 정책의 불일치 및 일관성의 부재가 나타났다. 경제와 사회문화부문에서는 자유주의적 접근을 지속했지만, 6·15시대의 한계로 지적되었던 군사적 신뢰구축을 위한 남북협력은 거의 이루어내지 못했다. 노무현정부는 협력적 자주국방이라는 미명 하에 군비증강을 선택했다. 협력적 자주국방은 강압적 대북정책이었다고 해도 과언이 아니다.

국가안전보장회의, □평화번영과 국가안보□ (서울: 국가안전보장회의 사무처, 2004).

□중앙일보□ 2008년 2월 15일의 “마이클 그린 전 보좌관이 밝힌 ‘노무현·부시 비화’” 참조.

이명박정부의 실용주의는 그 근저에 자리잡고 있는 도덕적 현실주의 때문에 실패할 가능성이 높다. 실용주의는 외교안보정책의 원칙이라기보다는 그 원칙을 실현하기 위한 방법이다. 평화적 방법에 의한 한반도 평화라는 보편적 원칙 하에서 독단주의를 벗어날 수 있어야 한다. 미국적 가치를 보편가치와 등치하고, 냉전시대의 한미동맹을 복원하는데 집중하면서 강압적 대북정책을 선택하려는 이명박정부의 외교안보정책은, 실용주의의 궤도를 이탈하려는 듯이 보인다. 한반도 평화를 위해서는 한미공조와 남북공조와 동북아협력이 함께 가야 한다. 북한 핵의 불능화과정이 지체되고 있는 현 시점에서 이명박정부는 북한 핵문제의 해결을 위한 실용주의적 대안을 제시할 수 있는 평화의 ’촉진자‘ 역할을 해야 한다. 이명박정부의 원칙 없는 실용주의는, 우리에게 평화 없이 살아가는 방법을 강요할 수도 있다.

이명박정부는 한반도의 미래와 관련하여 중요한 결정을 내리게 되는 정부가 될 것이다. 한반도 평화체제로의 길이 막히게 된다면, 위기 속에서 살아갈 수 있는 방안을 마련해야 한다. 한반도 평화체제로의 길이 진행된다면, 한 번도 가보지 않은 미지의 길을 갈 수 있는 지도를 제시해야 한다. 대북정책을 포함한 외교안보정책을 아우르는 큰 구상이 필요한 이유다. 우리는 이제까지 그러한 구상을 가져보지 못했다. 약소국 의식이나 피해자 의식도 한 몫 했을 것이다.

21세기 한국의 외교안보 독트린은 크지도 작지도 않은 중견국가의 정체성을 담지해야 한다. 냉전시대의 힘과 동맹에 기초한 안보담론을 평화적 방법에 의한 평화와 번영을 추구하는 평화담론으로 전환해야 한다. 친미냐 친북이냐 자주냐 동맹이냐의 이분법적 논리로 21세기 한반도의 평화와 번영을 실현하는 것은 불가능하다. 인류보편적 가치를 추구하면서 한반도 특수적 문제를 해결하려는 ‘평화국가’의 길이 21세기 외교안보정책을 관통하는 원칙으로 설정될 필요가 있다. 대북정책도 그 길 가운데 하나로 위치지울 수 있을 때, 국제적 동의를 획득할 수 있을 것이다.

3. 한반도와 동북아 평화체제 건설을 위한 정책이 없다

이명박정부의 외교안보정책의 대강이 담겨 있는 인수위 발표자료를 보면, 한반도와 동북아 평화체제에 대한 구상이 없다. 이명박당선인의 대선공약에서도 “아시아외교”가 언급될 뿐, 한반도 평화를 위해 반드시 필요한 동북아 차원의 평화와 협력을 위한 구상도 없었다. 노무현정부의 동북아시대 구상을 부정하려는 의도였을 것이다. 그러나 한반도적 수준과 지구적 수준을 매개하는 공간으로서 동북아 내지는 동아시아에 대한 구상은, 북핵의 폐기 및 한반도의 평화와 번영을 위해 반드시 필요한 21세기 한국외교의 지역정책이 되어야 한다.

이명박정부도 인수위 국정과제 가운데 중점과제로 “동북아 신협력체제 구축”과 일반과제로 “동아시아 지역 전략적 파트너쉽과 경제·안보·문화공동체 구축”을 포함시켰다. 그러나 이명박정부가 생각하는 신협력체제와 전략적 파트너쉽은 한미동맹의 강화를 위한 한미일 삼각동맹의 유사형태가 될 수도 있다. 만약 그렇다면, 이명박정부는 의도적으로 동북아 차원에서 다자간 안보협력보다는 냉전시대의 세력균형을 조장하고 있다는 비판을 받을 수밖에 없을 것이다.

인수위는 한미동맹 강화를 정책의 최우선 순위로 두면서 이를 통해 북핵문제에 공동대처하고 북한의 변화를 추동할 것임을 밝혀 왔다. 정책의 우선순위를 한미동맹, 북핵, 평화체제 순서로 둔 것이다. 그러나 평화체제의 밑그림을 그리고 정책방향을 세우는 것과 한미동맹 강화를 통해 북한을 압박하고, 그 결과로 한반도와 동북아의 평화체제가 당연히 따라 오는 것이라고 생각하는 것은 질적으로 매우 다르다. 평화체제에 이르고자 하는 목표와 수단이 전도되었기 때문이다. 평화체제가 아닌 한미동맹의 발전을 최우선 정책과제로 삼는 순간 실용주의는 사라지고 동맹의 가치를 절대화하는 독단주의에 빠지게 된다. 한반도 평화를 위한 한국의 역할을 한미공조의 강력한 추진으로 정리하는 것은 실용주의가 아니다. 북한의 우라늄농축에 의한 핵개발 계획과 북한과 시리아의 핵거래설 때문에 다시금 교착국면에 들어선 6자회담에 대해 이명박정부가 국면타개를 위한 어떠한 정책도 제시하지 않고 있는 것도 이 독단주의 산물인 것처럼 보인다.

한미동맹의 창조적 재건이 강화가 북한의 핵폐기와 개혁개방을 유도할 수 있을 것이며, 한반도와 동북아 평화체제 구축에 도움이 된다고 주장하는 등 그 실현가능성과는 무관한 낙관적 전망도 여기에서 기인한다. 심지어 이 같은 정책방향은 6자회담의 합의나 미국의 대북정책 기조변화와도 배치된다. 이명박정부는 미국 부시행정부의 대북정책 변화를 외면하고 있다. 또한 한국의 외교적 지렛대 역할을 할 수 있는 대북정책을 사실상 폐기하려 하고 있다. 미국과의 공조를 강화하려면, 북의 선핵폐기를 주장할 것이 아니라 ‘행동 대 행동’의 원칙 이행을 강조하고 있는 부시행정부 대북정책을 실현하려는 중재자 역할을 수행해야 한다.

이명박정부는 한반도 및 동북아 평화체제의 구축을 위해 6자회담과 북미관계와 남북관계가 선순환할 수 있는 구조를 만들도록 노력을 해야 한다. 물론 우리가 할 수 있는 일과 할 수 없는 일이 있다. 역사적 경험을 반성하면서 우리가 할 수 있는 일을 극대화해야 한다. 한반도 평화체제의 구축은 6자회담과 북미관계와 남북관계의 선순환을 가능하게 하는 핵심고리다. 미국을 포함한 동북아국가들의 협력이 없다면, 북미관계의 개선 내지는 정상화가 없다면, 남북의 군사적 신뢰구축이 없다면, 한반도 평화체제의 구축은 불가능할 것이기 때문이다. 한반도의 비핵화 또는 비핵지대화가 한반도 평화체제 구축에 선행하는 형태가 아니라 한반도 평화체제의 구축의 결과로 한반도 비핵화 또는 비핵지대화를 생각할 필요가 있다.

한반도 평화체제의 구축을 위해서는, 한반도와 동북아에서의 군축과 군비통제, 한미동맹의 민주화, 유엔사의 해체와 평화관리를 위한 제도적 장치, 평화협정, 동북아 다자간 안보협력에 대한 고려가 있어야 한다. 복잡다단한 과제일 수밖에 없다. 그러나 한반도에서 평화적 방법에 의한 평화를 위해서는 반드시 검토되어야 할 과제들이다. 이명박정부가 평화체제를 의제화하지 않는다면, 한반도와 한반도를 둘러싼 동북아에서 냉전적 힘의 대결이 부활하게 될 것이다.

4. 한미동맹의 민주화가 필요하다

이명박 당선인이나 인수위가 노무현 정부와 차별성 있는 정책으로서 내세우는 것이 바로 한미동맹의 복원이다. 이명박정부는 김대중·노무현정부의 대북 화해협력정책이 북한의 핵개발을 결과했고, 두 정부를 거치면서 한미동맹의 기초가 무너졌다고 주장해 왔다. 그러나 이번에 발표된 국정과제를 비롯하여 그 동안 인수위 등을 통해 확인된 “한미관계의 창조적 발전”을 위한 정책과제가 무엇인지는 분명하지 않다. 한미 FTA나 대테러 전쟁에 대한 한국군 파병, 주한미군기지이전 등 실제 노무현 정부가 많은 현안에 있어 미국 측 요구를 수용했기 때문이다. 미국측에서 평가하는 것처럼 노무현정부가 한미동맹의 재편과정에서 긍정적 역할을 했다면, 이명박정부는 노무현정부의 대미정책을 부정할 이유가 없을 것이다. 미국이 요구하는 MD나 PSI에의 참여하기 위한 것이 한미동맹의 창조적 재건의 내용이라면, 이는 이명박정부의 외교안보정책의 철학적 기초인 실용주의와도 부합하지 않는 것이다. 비용 대 편익계산을 하게 되면, MD와 PSI에의 참여는 명백한 손실이기 때문이다.

전시작전통제권 환수 시기 조정 역시 마찬가지다. 미국 측 이해가 더 크게 작용하고 있고, 한미 양국 정부가 합의했다는 점에서 전작권 환수 일정을 뚜렷한 변경사유 없이 재조정하겠다는 것은 그 자체로 타당하지 않을 뿐만 아니라 외교적 신뢰의 문제를 야기할 수 있다. 무엇보다 얻을 실익은 없는 반면, 단 얼마 동안 환수시기를 미루기 위해 한국 측이 내놓아야 할 부담은 많아지는 무모한 시도이기 때문이다. 전작권 환수 시기조정에 나서는 것도 실용주의와 배치된다. 이처럼 그 내용에 있어 실제 복원할 것이 분명하지 않은 한미동맹 복원 주장은 실체는 없는 구호의 성격이 강하다고 할 수 있다.

인수위의 국정과제 보고서에서는 “한·미 관계의 창조적 발전”과 “한·미 전략동맹”을 같은 의미로 사용하고 있다. 한미 전략동맹은, 군사동맹을 넘어 포괄동맹으로 전환하는 것에서 멈추지 않고 동맹이 관리하는 지역을 한반도를 넘어 동북아 지역 및 세계차원으로 확대하겠다는 의미일 수 있다. 이는 한미동맹의 범위와 역할을 한반도와 태평양 지역으로 한정한 한미상호방위조약을 우회하여 이를 대체하도록 하겠다는 것이다. 이명박정부는 차기 미국행정부와 ‘한미 전략동맹 선언’을 최우선으로 추진하여 외교안보정책의 기반이자 출발점으로 삼겠다는 계획을 밝히고 있다.

그러나 한미동맹을 전략동맹화하겠다는 구상은 한반도 평화를 위협할 수 있다. 전략동맹화가 한미일 삼각동맹 강화로 나타난다면, 그것은 신냉전 축을 형성하고 또 다시 한반도를 냉전의 최전선으로 만드는 조치가 될 것이다. 동북아 평화형성을 위해 중요한 파트너인 중국과 러시아를 자극하는 것은 이명박정부가 역점을 두고자 하는 자원외교의 측면에서도 바람직하지 않다. 동북아 평화체제를 위해서 한국이 취해야 할 태도는 한미공조와 더불어 이들 주변국과 선린우호관계를 강화하는 것이다. 이것이 주한미군의 전략적 유연성을 법제도적으로 제약해야 하는 이유이기도 하다. 또한 한미동맹이 전략동맹으로 전환되면, 주한미군은 물론 한국군의 전략적 유연성이 수반될 것이 자명하다. 한국군의 역할을 국토방위에 한정한 헌법을 위반하면서 이라크 파병과 같이 미국의 대테러전에 한국군이 아무런 통제를 받지 않고 동원될 우려가 있다. 또한 한미상호방위조약에 근거해 주둔하고 있는 미군의 성격과 역할의 변경에 대한 아무런 사회적 토론이나 합의가 없다는 점도 문제다.

향후 5년간 이명박정부가 해야 할 일은 기존의 종속적이고 의존적 동맹관계에서 벗어나 한미동맹의 민주화를 이루어 내는 것이다. 또한 동북아 평화형성에 한미동맹이 기여하도록 하는 것이며 동시에 동북아 주변국들과의 선린관계와 조화를 이루도록 하는 것이다. 지금의 동북아 정세에서 한미일 삼각동맹으로 간다면, 그것은 그 자체로 가장 비실용적인 정책노선이 될 것이다. 무엇보다 한반도 평화체제 구축에 따른 주한미군의 위상과 한미동맹 미래에 대한 사회적 토론과 합의를 모을 수 있어야 한다. 한미상호방위조약의 개정 또는 폐지를 포함한 다양한 대안을 검토하고 새로운 한미동맹의 형태를 제시하는 것이 이명박정부의 과제가 되어야 한다. 한미동맹의 민주화 없이, 미국과의 보편적 가치를 공유하려는 시도는, 미국적 가치에 종속되는 것에 다를 바 없을 것이다.

5. 한반도의 평화와 번영을 위한 대북정책이 필요하다

인수위는 국정과제 중 핵심과제로 북핵 폐기의 우선적 해결과 비핵개방 3000 추진, 그리고 남북간 인도적 문제해결을 제시하고 있다. 또한 나들섬 구상의 추진과 비무장지대의 평화적 이용을 중점과제로, 남북협력기금의 투명성 강화를 일반과제로 두고 있다. 대북정책의 기본방향을 북한의 핵폐기와 개방으로 두고, 미국과의 공조와 EU국가 활용 그리고 북한의 핵폐기와 대북경협 및 지원을 연계하겠다는 것이 정책의 기조다. 북한에 차관의 형태로 지원하던 쌀을 무상으로 지원하면서 인도적 문제의 해결과 연계하겠다는 보도도 나오고 있다. 이명박정부가 포괄적 안보와 인간안보 개념에 기초하여 외교안보정책을 입안할 때, 자칫 북한과 관련한 모든 문제를 안보쟁점화하는 우를 범할 수도 있다. 이명박당선인은, “남북이 합의한 사업이라도 북핵문제의 진전 상황이나 사업의 경제적 타당성을 검토해 볼 필요가 있다”는 발언을 하기도 했다.

이명박정부의 대표적 대북정책은, 비핵개방 3000이다. 비핵개방 3000 구상은, 북한이 핵폐기의 대결단을 내리면 국제사회도 그에 상응하는 대결단을 내려 북한경제의 재건을 지원하겠다는 기획이다. 비무장지대의 한강하구에 남북경제협력을 위한 ‘나들섬’을 만들어 ‘한반도의 맨해튼’, ‘동북아의 허브’로 조성하겠다는 구상도 비핵개방 3000의 구체적 실천방안 가운데 하나다. 비핵개방 3000은 매우 구체적으로 북한에 대한 지원내용을 밝히고 있다. 300만불 이상 수출기업 100개를 육성하고, 30만의 산업인력을 양성하며, 400억불 상당의 국제협력자금을 투입하고, 에너지, 기간통신망, 항만, 철도, 도로, 운하 등의 인프라 건설에 협력하며, 인간단운 삶을 위한 복지를 지원하겠다는 것이, 비핵개방 3000의 청사진이다. 이 구상이 실현되면, 북한경제는 현재 1인당 소득 500불 기준으로 매년 15-20%의 성장을 지속하여 10년 후에는 국민소득 3,000불 경제로 도약할 수 있다는 것이다.

문제는 실현가능성이다. 비핵개방 3000 구상의 몇 가지 전제조건은 이 구상의 실현에 걸림돌로 작용할 것처럼 보인다. 첫째, 비핵개방 3000 구상에 따르면 북한에 대한 경제적 지원은, 북한의 핵폐기가 이루어져서 한반도 평화체제가 정착되고 북미·북일관계가 정상화된 이후에 시작된다. 비핵개방 3000은 오랜 시간에 걸쳐 이루어질 수도 있는 한반도 평화과정에서 한반도 비핵화를 위한 6자회담 이외에는 아무런 정책대안도 제시하지 못하고 있다. 비핵개방 3000 구상은 개성공업지구와 같은 남북 경제협력이 한반도 평화과정의 한 구성요소임을 인정하지 않고 있는 셈이다. 둘째, 비핵개방 3000은 남이 북의 경제정책을 좌지우지하겠다는 개발독재식 발상을 담고 있다. 비핵개방 3000의 실현을 위해서는 북의 체제전환이 이루어져야 할 뿐만 아니라 북이 남의 ‘사실상의 식민지’로 기능해야 한다. 비핵개방 3000은 상대방을 전혀 고려하지 않는 구상일 수 있다. 이 구상의 실현가능성과 수용가능성을 높이기 위해서는 비핵개방 3000에 이르는 과정에서 반드시 필요한 남북의 화해와 협력을 위한 정책이 제시되어야 한다. 셋째, 나들섬 구상에 대해서도 북한이 긍정적 반응을 보였다는 주장도 있지만, 경제학적으로 의미가 없는 사업이라는 비판도 제기되고 있다. 또한 생태적 재앙을 우려하는 목소리도 나오고 있다.

북핵폐기를 전제로 한 비핵개방 3000의 비현실성에 대한 지적이 있자, 이명박당선인은, 북한이 핵시설의 불능화를 완료하고 핵폐기 단계에 진입하면, 남북한 사이에 경제공동체 실현을 위한 협의체를 설치하고, 남북경협의 활성화, 투자·무역의 편리화, 남북교역의 자유화를 추진하는 ‘남북 경제공동체 협력협정’을 체결할 수 있다는 견해를 밝히기도 했다. 그러나 만약 미국이 “북한의 핵폐기보다 핵관리를 통해 남북을 다 같이 관리하려 할 경우” 이명박정부의 실용주의적 외교안보정책은 설 공간을 잃게 될 것이다. 이명박정부는 대북 화해협력정책의 일관된 추진이 한국정부의 외교력을 제고하는 지렛대가 될 수 있음을 망각하고 있다. 남북한의 군사적 신뢰구축과 군축이 일반과제로 언급되고 있지만, 한반도 평화를 위해 필요한 군축방안도 제시되지 않고 있다. 북한의 선 핵폐기는 남북한의 군사적 균형을 고려할 때, 군축이 없다면 이루어지기 힘든 기획일 수 있다.

김성한, “2008년 새정부 대북정책의 과제와 전망.”

장달중, “2008년 새 정부 대북정책의 과제와 전망: 남북관계를 중심으로,” 북한대학원대학교 2008년 초빙교수 연찬회.

핵심과제의 하나로 인수위가 제시한 남북간의 인도적 문제해결은 기본적으로 바람직한 방향이기는 하다. 그러나 이명박정부가 인도적 지원을 인도적 문제의 해결과 연계하게 되면, 실제 성과를 거두기 힘들 수 있다. 또한 북한의 인권 문제를 제기하는 것은 필요하지만, 중요한 것은 실효성 있는 방안마련이라고 할 때, 단순히 공개적인 북한 비난하기에 초점을 맞춘다면, 그것은 북한의 인권문제 개선과는 무관한 일이 될 것이다. 인권외교를 강화하고 한반도 인권대화도 시도해봄직 하지만, 전쟁과 냉전을 겪어온 한반도에서 인권문제의 해결이 무장 갈등 및 군사적 긴장의 해소와 긴밀히 연결되어 있다는 점을 제대로 인식하지 않는 한, 그것은 실효성 없는 ‘인권의 정치화’로 귀결될 우려가 크다.

인수위가 제출한 국정과제에서 우리는 남북관계 발전을 위한 대북정책을 찾을 수 없다. 이는 과거 정부와의 단절과 차별성에 대한 강박증에서 기인하는 것으로 보인다. 그러나 무조건적인 단절이 아니라 지난 10년간의 대북정책의 성과를 재평가한 뒤 취할 것은 취하고, 개선할 것은 개선하는 것이 바람직하다. 그러기 위해서 기본적으로 남북이 합의한 사항에 대해서는 우선 존중하는 것이 필요하다. 불가피하게 재검토가 필요하다면 일방적으로 파기할 것이 아니라 북한과의 대화를 통해 합의 조정해야 한다.

또한 한나라당도 동의해서 2005년 통과시킨 ‘남북관계 발전에 관한 법률’에 입각하여 중장기 남북관계 발전전략을 제시하고, 이에 따라 일관되고 지속적인 대북정책을 이행하도록 해야 한다. 대북정책도, 남북협력이 전면화된다면, 정부 각 부처가 개입할 수밖에 없을 것이다. 대북정책에 대한 새로운 업무분장과 그 업무를 조정할 수 있는 부처로 통일부의 위상은 오히려 강화될 필요가 있다. 남북공조를 할 수 있는 국내적 토대는 한반도 문제의 해결을 위한 국제사회의 공조를 가능하게 한다. 이러한 방향이 남북관계를 후퇴시키지 않으면서 대북정책을 발전시킬 수 있는 길이다. 만약 이명박정부가 북한붕괴론에 집착한다면, 김영삼정부의 실패를 반복하게 될 것이다.

6. 국방개혁 2020의 보완추진은 남북 사이에 안보딜레마를 강화할 수 있다

인수위는 “국방개혁 2020 보완추진”을 국정과제 중 핵심과제로 제기하고 있다. 그러나 구체적인 내용은 불분명하다. 국방개혁 2020 보완추진의 핵심내용은 ’전시작전통제권 전환의 적정성 평가 및 보완‘를 의미하는 것으로 보이는데, 분명한 것은 앞서 지적한 대로 차기 정부가 전작권 환수 시기 재조정을 미국에 요구하는 것은 실익 없이 한국 측 부담만 가중시키는 패착이 될 것이라는 것이다. 인수위는 그 밖에 노무현 정부가 추진한 국방개혁 2020에 반영한 바 있는 “신세대 병영환경 개선 및 복지증진”을 중점과제로 두고, “국방경영의 효율화”, “방위산업의 신경제성장 동력화”를 일반과제로 두고 있다.

국정과제에서는 중점과제로 “북한 군사위협 대비태세 강화”를 두면서 “남북간 군사적 신뢰구축 및 군비통제 추진”을 일반과제로 설정하고 있다. 이명박정부가 북한의 포괄적 위협에 대한 한국과 미국의 공동평가를 추진할 것이라는 보도도 나오고 있다. 북한의 핵무기와 생화학무기와 같은 대량살상무기에 의한 위협을 강조하면서 군비증강에 초점을 맞춘 국방개혁 2020의 보완이 이루어질 때, 남북 사이에 냉전시대와 같은 안보딜레마가 가속화될 가능성이 있다. 또한 이명박정부는 군의 요구에 따라 병력 감축 시기를 유예하거나 그 감축규모를 축소할 것으로 보인다. 병력감축 시기를 늦추거나 감축 규모를 축소한다면 그것은 군 기득권 논리에 따른 개악이며 다른 어떤 개혁조치도 좌초시킬 것이다. 한반도 평화를 위협하는 정책임은 물론이다.

이명박정부의 국방관련 국정과제의 빈곤함은 평화체제에 대비하는 장기적인 국방개혁이나 군축계획이 없다는 것에서 나타난다. 군의 문민통제 강화나 전시작전통제권의 환수, 공격적인 작전계획의 폐지, 한미연합사 해체나 유엔사 해체 등에 따른 한국군의 임무전환 등의 과제가 검토되지 않았다. 대신 이명박정부의 냉전적 인식을 반영하듯, 북한의 위협을 강조하는 반면, 신속히 구축해야 할 남북 군사적 신뢰조치나 군비통제는 그 하위 범주로 보고 있는 것도, 이명박정부가 냉전적 사고에 포획되어 있음을 보여주는 증거다.

마지막으로 “방위산업의 신경제성장 동력화”는 무기수출을 경제성장 동력화하는 것으로 평화와 통일을 지향하는 분단국 한국에서 바람직한 정책인지에 대해 의문을 제기하지 않을 수 없다. 북한의 미사일 개발과 수출을 죄악시하면서 한국은 방위산업을 수출산업으로 육성시키겠다는 것은 어불성설이다.

7. 국제사회에 기여하기 위해서는 PKO보다는 ODA를 앞세워야 한다

국제사회에서 한국의 위상을 제고하고 세계평화에 기여하기 위한 정책으로 이명박정부는 “기여외교를 위한 대외개발원조(ODA) 확대”와 “국제평화유지활동(PKO 등) 강화”를 중점과제로, 그리고 “인권외교 및 문화외교 강화”를 일반과제로 제시하고 있다. 그리고 “자원, 에너지 외교”도 핵심과제로 설정되었다. 국제기구의 민주화와 같은 과제가 국정과제로 포함되지 않은 것도 이명박정부 외교안보정책의 한계로 지적될 수 있다. 인수위 국정과제에는 국제기구에서 한국의 역할에 대한 언급이 없다.

ODA 확대를 강조하는 것은 바람직하다고 할 수 있다. 한국의 GNI 대비 ODA 비율은  OECD 국가 가운데 최하위에 속한다. 더욱 문제는 한국의 ODA 정책이 인류보편적 가치에 부합하는 것이라기보다는 단기적 국가이익에 의해 결정되고 있다는 것이다. 한국의 ODA는 지구적 수준에서 빈곤을 해결하려는 것이라기보다는 국가이익의 실현을 위한 유상차관에 가깝다. 국제사회에서의 위상제고를 위해서는 무상차관을 중심으로 ODA를 확대개편해야 한다.

그리고 국제평화에 대한 기여방식을 PKO와 같은 병력파견 위주로 이해하는 것을 지양해야 한다. 한국의 국제평화 유지활동 참여를 부정할 이유는 없으나 한국군의 파견은 최후의 수단이어야 하며, 파견 절차 역시 신중하게 검토해야 한다. 분쟁의 역사나 구조를 이해하지 않은 채, PKO활동의 실효성이나 안전성에 대한 면밀한 검토 없이 한국군의 파병이 이뤄져서는 안 된다 또한 파키스탄, 방글라데시, 네팔 등 유엔 PKO 최대 파병국들이 국제평화에 기여하는 국가라고 아무도 주장하지 않음에도 마치 대규모 PKO 파병이 국제평화 기여하는 지표인 것처럼 이야기해서도 안 된다.

따라서 PKO 상비군을 신설하고, 국회에서의 동의절차조차 회피하면서 편의적으로 한국군을 파병하려는 PKO법 제정 시도는 중단되어야 한다. 이것은 한국군의 해외파병에 대해 국회와 국민의 통제를 전혀 받지 않겠다는 의사의 표현일 뿐이다. 그 동안 한국정부가 유엔의 이름으로, 혹은 동맹의 이름으로 한국군의 파견을 추진해왔으면서도, 정작 파병의 성과나 결과조차 제대로 평가한 적도 없고 관련한 기본적인 정보조차 차단하거나 왜곡해 왔던 것에 비춰본다면 오히려 한국군의 해외파병을 제한하는 법을 제정하는 것이 타당하다. 국제평화에 기여하는데 있어 무엇보다 갈등을 예방하고, 비군사적인 방식을 채택해야 함을 대원칙으로 삼아야 한다. 자원외교와 관련하여서도, 이라크 내 석유를 둘러싼 종파갈등을 부채질할 쿠르드 유전개발에 확대 참여한 것을 두고 외교의 성과라고 해서는 안 된다.

문화외교와 인권외교와 관련해서는, 2005년 10월 유네스코 총회에서 합의된 ‘문화다양성 협약’에 주목할 필요가 있다. 문화다양성 협약은 문화가 일반상품이나 서비스와 달리 경제적 성격뿐만 아니라 문화적 성격을 가지고 있고, 따라서 문화적 다양성을 보호하고 증진하는 것이 국제적으로 필요하다는 인식의 산물이었다. 한국 시민사회의 외교적 성과이기도 한 문화다양성 협약에 한국정부는 찬성을 했지만, 한국의 외교부는 이 협약이 세계무역기구나 FTA에 미칠 부정적 효과를 계산하면서 부정적 견해를 밝히기도 했다. 이 이중성은 한국의 국가위상을 추락시킬 수 있다. 국제사회에서 서로의 차이를 인정하면서 함께 살아갈 수 있는 문화외교, 인권외교를 추진해야 한다.

8. 외교안보정책의 민주화가 이루어져야 한다

이명박정부의 외교안보정책에는 이 정책을 실현할 국내적 토대라고 할 수 있는 외교안보정책의 거버넌스에 대한 고려가 없다. 대북정책을 포함한 외교안보정책을 둘러싼 남남갈등이 진행되고 있음을 고려하지 않고 있는 것이다. 서로 다른 외교안보정책의 패러다임이 소통할 수 있는 제도적 장치가 필요하다. 외교안보정책은 특정 집단의 이익을 위한 사적재가 아니라 공공재다. 외교안보정책의 민주화는 국가가 시민사회와의 대화를 통해 정책의 정당성을 획득하는 방법이다. 외교안보정책의 민주화는 우리의 갈 길에 대한 정치적, 사회적 합의를 만들어내는 토대다. 외교안보정책의 민주화는, 한국의 시민사회가 한반도, 동북아 그리고 지구시민사회의 발전과 각 지역에서의 평화에 기여할 수 있게 할 것이다.

다른 한편 노무현정부에서 폐기된 외교안보정책의 전략단위를 재구성하는 작업도 시급한 과제다. 평화국가의 길에 대한 총체적 전략을 구상하면서 관료정치를 조정할 수 있는 제도적 틀이 필요하다는 것이다. 외교부, 통일부, 국방부의 부처 이익을 조정할 수 있는 전략단위의 구성을 통해 외교안보정책의 총체적 관리가 이루어질 필요가 있다. 이 단위는 한반도를 둘러싼 국제환경이 역동적으로 변하는 상황 속에서 어느 한 국가나 지역에 편중되지 않는 탄력적이고 실용적인 외교안보정책의 실현을 담당하는 기구가 되어야 한다.

핵심과제로 제시된 “외교부 인력충원 및 해외공관 인력조정”은 한국외교의 역량을 강화할 수 있는 바람직한 정책이다. 그러나 외교인력의 확충이 외교인력의 미국편중을 확대재생산하는 것이어서는 안 된다. 외교정보의 데이터베이스(DB)구축, 지역별 분야별 전문화 등 국제정보의 수집, 분석능력의 향상 등은 필요한 조치라고 볼 수 있다. 외교인력의 충원에 있어서도, 민주화시대에 걸맞게 특권 엘리트를 양산하는 고시제도를 폐지하고, 개방형 인사제도를 도입할 수 있어야 한다.

외교․안보․통일 정책_토론문
초당외교 포기한 통일부 해체 해프닝, 외교 안보 정책, 어디로 가나? 본 글은 필자가 한국일보 칼럼과 D&D 포커스 2월호에 발표한 글을 수정한 것입니다.
		이정철 / 숭실대 정치학과

새 정부의 조직 개편안이 발표되었다. 다른 분야야 어떻든 외교안보 관련 분야에서는 단연 통일부 폐지론이 그 핵심 특징이었다.

현재 통일부는 야당과의 협상 과정에서 다시 살린다는 쪽으로의 전망이 우세하나 이미 특임장관을 임명한 만큼 야당과 협상이 교착되면 외교통일부로 갈 가능성도 있다.

조직이라는 놈이 생물이어서 살아있는 한 일을 벌이고, 그 과정에 조직간 이권 다툼과 갈등이 생기게 마련이다. 그러니 새 정권이 들어서는 이참에 관료 조직에 메스를 대어, 당선자의 국정운영 패러다임에 따라 조직 개편을 하겠다는 것은 오히려 권장할 일이다.

문제는 통일부 폐지론이 신 정부의 외교 안보 철학에 걸맞는 조직적 전망과 비젼을 갖추고 제시되었는가 하는 점이다. 철저한 준비없이 일부 전문가들의 독단적 이해관계나 신 집권 세력의 막연한 거부감에 의해서 제기되었다면, 초당파적 정책 수립을 목표로 하는 외교안보정책의 정책결정과정 자체에 흠결이 있게 마련이다.

심지어 많은 언론에서는 통일부 폐지론이 막판 협상론으로 포함되었을 가능성에 무게를 두고 있다. 처음 통일부 폐지론이 제기된 후, 많은 반대론이 일어나자 사실상 통일부 폐지론을 포기하였다는 평가가 나왔음에도 불구하고, 막판에 통일부 폐지론을 포함시킨 것은 야당과의 협상을 원활하게 하기 위한 협상 카드라는 것이다.

“마지막까지 통일부 폐지 여부를 놓고 인수위 내부에서도 논란이 많았으나 이는 정부조직법 개정 과정에서 `국회 협상용'으로 남겨놓는 것으로 가닥을 잡았다는 후문이다. 일각에서는 최종안에도 통일부는 존치되는 방향이었으나 이 당선인이 폐지를 직접 지시했다는 소문이 돌기도 했다.”(연합통신, 동아일보 16일)

이런 분석이 사실이라면, 실제로 야당과의 협상에서 통일부 복귀론이 언론에 흘러나온 것을 보면 처음부터 협상용이었다는 주장이 더 설득력이 있지만, 오히려 신정부는 해서는 안 될 잔꾀를 부리고 있는 것이다. 백년대계를 목표로 해야 하는 외교통일국방 정책이 무슨 협상 카드로 거래될 수 있다는 발상 자체가 반외교적이기 때문이다.

■ '묻지마 한미동맹'을 하려는가?

당선자의 철학에 비추어 보면, 향후 대북정책은 북한의 '의도'를 강조하기 보다는 북한의 '능력'을 중시하는 쪽으로 방향을 잡을 듯하다.

북한이 변하고자 하는 의도가 있다면, 그러한 의도가 국제사회에서 포용될 수 있도록 도와주자는 것이 전자, 즉 햇볕정책의 방식이다.

그러나 차기 정부는 북한의 의도보다는 능력 즉, 글로벌 기준을 설정하고 이에 따라 북한의 '행태'를 객관적으로 판단하는 접근법을 채택할 것으로 전망된다. 이를테면 핵개발의 연유를 따져보기보다는, 핵개발 그 자체의 지구적 위협성을 문제시하는 식이다.

차기 정부 철학에 따른 변화인 만큼, 이에 대해 왈가왈부할 생각은 없다. 문제는 그 글로벌 기준의 제조 공법이다. 그것이 '묻지마 한미동맹'의 논리에 따라 결정된다면, 이는 5ㆍ6공 시절의 낡은 외교, 통일론으로의 퇴행에 불과하다. 글로벌 가치를 미국적인 개념으로 해석하는 한, 무차별한 글로벌 논리는 분단문제의 특수성을 망각하고 남북관계를 4강 외교의 하위 틀 정도로만 바라보게 한다.

한반도는 한미동맹과 남북협력이 적당한 긴장과 협력 관계를 형성하며 밀고 당기고를 거듭하는 시대로 접어들었다. 앞으로도 당분간은 이 긴장 관계에 파국을 조성하지 않고 리스크 관리를 해 나가는 것이 우리 외교통일정책의 과제로 될 듯하다. 따라서 대북정책의 글로벌 기준은 이 같은 긴장을 고려하는 공학적 결단의 산물이어야 한다.

고이즈미 전 총리 시절 일본의 외교가 '묻지마 미일동맹'에 치우쳐, 아시아에서 고립을 자초했다는 평가가 있다. 무조건적인 미일동맹 강화론은 한 때 ‘노’ 라고 말할 수 있는 일본을 외치다가 ‘잃어버린 10년’을 자초했다는 자체 평가에 기인한 자기 반성적 외교 입론이었고, 결과적으로 고이즈미 전 총리의 재임 기간 일본이 경제 위기를 해소하고 나왔다는 사실 또한 평가할 지점이다.

그러나 모든 대외 정책의 기준이 미일동맹이라는 '단순한 외교 논리'로부터 나왔기 때문에, 아시아에서 일본의 리더십은 처음부터 미국의 그것에 부차적인 것으로 될 따름이었다. 이 점에서 일본 무시하기(Japan Passing)는 일본 외교가 자초한 것이라는 평가는 일리가 있다.

또한 당시 일본의 경우 부시 행정부라는 매우 당파적인 리더십에 눈높이를 맞춘 것이었기 때문에 성공이 가능했지만, 이제 미국의 리더십도 바뀌는 등 아시아 태평양의 지정학에 변화가 도래한다는 점에서 일본식 외교가 앞으로도 성공할 것이라는 주장은 설득력이 오히려 낮다. 곧 한국과 같은 중간국가(middle power)가 일본식의 ‘묻지마 미일동맹’론을 벤치마킹하기에는 상황과 조건이 맞지 않다는 지적이다.

■ 통일부의 정무적 역할 가려 봐야

과연 외교부가 통일부를 흡수하면 오히려 유기적인 외교통일정책을 수립할 수 있지 않을까? 실제 통일부의 업무는 실무적 관점에서 보면 다른 부처들이 나누어 할 수 있는 일들이 많다. 통일부는 존재 자체가 과도적이고, 그래서 기능적인 독립성이 약하기 때문이다.

그러나 이는 뒤집어 보면 통일관련 업무 자체가 정무적인 성격을 매우 강하게 지니고 있음을 의미한다. 즉 남북관계가 잘 될 때에는 말할 것도 없지만, 남북관계가 꽉 막혀 있을 때조차도 그 조직의 존재 자체가 상징적 역할을 한다는 것이다.

하는 일은 없지만 조직이 있고 장관이 있다는 것 자체만으로, 때로는 샤우팅(shouting)을 하고 때로는 비판을 고스란히 흡수하여, 대통령의 국민 운영상 부담을 줄여주기 때문이다.

우리 정치 구조의 성격상, 차기 정부 밖에서 이런 기능들은 어차피 활발할 수밖에 없다. 문제는 차기 정부 내에 이 같은 정화 장치를 두느냐 마느냐의 선택의 문제이다. 관료 조직간 긴장을 내부화하느냐, 외재화하느냐에 따른 이해득실의 계산은 차기 정부의 몫이어서 외부 세력이 왈가 왈부할 일은 아니지만 말이다.

막강한 외교부가 혹시라도 '묻지마 동맹'론에 기울 때, 명망성 있는 통일부 장관이 조직 논리라도 내세워 정부 안에서 문제제기할 수 있지 않을까? 때로는 통일부가 외교부 내에 있는 것이 대미외교에서 핑계거리를 스스로 버리는 악수(惡手)로 될 수 있다는 점도 고려 사항이다.

■ 남북경협에서도 나타나는 공공성 대 기회비용의 딜레마

한편 이번 신년공동사설에서 북한은 남북경협을 공리공영(共利共榮)에 따라 장려하겠다는 의지를 밝혔다. 남북 모두에게 이익이 된다는 원리 원칙 하에서 남북협력을 하겠다는 선언이라는 점에서 고무적인 변화로 비치기도 한다.

그러나 공리공영이 유효하기 위해서는 남북협력이 분명한 공동이익을 창출할 뿐만 아니라, 남한 경제의 상대수익(relative gain)도 보장하는 것이어야 한다. 그렇지 못하고 절대 수익의 발생 여부에만 초점을 두게 되면, 북측이 보기에는 공리이자 공영이지만 우리가 보기에는 ‘퍼주기’인 경우가 많기 때문이다. 남북의 경제규모 차이에 따른 경협효과의 기대치와 ‘눈높이’ 차이의 필연적인 귀결이다.

일반적으로 경제협력의 비용-편익 분석은 기회비용 개념에 입각해야 한다. 따라서 대북 투자의 효율성을 따지자면, 북한에 대한 투자비용 대 편익 간의 차이만 볼 것이 아니라 이를 베트남이나 중국에 대한 투자비용 대 편익 간의 차이와 비교해서 보아야 한다. 곧 대북 투자 비용-편익 차가 절대적으로 ‘정(正)’의 수익을 보일지라도, 그 규모가 베트남이나 중국 등지에 대한 투자비용-편익 차 보다 작다면, 이때의 대북투자는 사실상 손실이기 때문이다.

여기서 딜레마가 발생한다.

남북협력을 민간 기업의 이런 셈법에만 맡긴다면, 대북 투자협력은 사실상 불가능하다. 현재 수준으로만 보면, 대북 투자의 기대 수익이 타국과의 협력에 비해 그리 크지 않거나 더 작기 때문이다.

결국 공공성의 문제이다.

국가의 존립 근거는 시장 실패를 피하기 위함이다. 장기가 될 수밖에 없는 자본 회수 기간을 견뎌낼 있는 보상을 제공하여 기업이 스스로 단견을 극복하고 장기 투자에 뛰어들도록 유도하는 것이 국가의 역할이다. 이런 뒷받침 없이 기업 스스로가 잠재적 이익을 현재화하는 성장 동력이 된다는 것은 그리 쉬운 일이 아니다.

남북협력이 이같은 공공성의 영역이라고 생각한다면 국가는 적극적 지원을 통해 남북 경협의 숨통을 터줘야 할 것이고, 그렇지 않다면 깨끗하게 접을 일이다. 물론 이에 대한 판단은 남북 경제 통합이 필요한가라는 근본적인 철학적 질문에서 시작할 수밖에 없다.

통일부를 외교부 산하에 집어넣겠다는 발상은 남북관계를 특수관계로 보지 않고 국가 대 국가라는 일반적 관계로 본다는 구상의 발로이다. 따라서 남북경협 역시 경제통합 등과 같은 특수 목적을 지향하는 것이 아니라 일반적인 국가간 협력 이상의 의미를 지니지 못하게 된다. 결국 신정부는 남북관계에 대해서 공공성보다는 기회비용 개념을 선호하지 않을 수 없는 것이다.

신정부는 일단 기회비용 논리의 강화를 경협의 속도조절론에서 출발하는 듯싶다. 그러나 남북협력은 상대가 있다는 점을 잊어서는 안 된다. 경협에 대한 ‘눈높이’ 차이를 이해하지 못한 북한의 공리공영론이 남측의 ‘퍼주기’ 비판에 무기력한 것처럼, 상대가 있는 남북 협력사업을 우리 일방만이 속도조절 운운하는 것 역시 마찬가지의 오류로 이어지지는 않을까 걱정이다.

혹시라도 북한이 개성공단의 합의 불이행을 핑계로 공단을 닫겠다고 우기는 경우를 생각해보자. 서투른 서행이 달리는 기차를 멈추게 해버리면, 새로 출발하는 비용은 배가 되게 마련이다. 서행과 급행의 완급 조절에 능통한 기관사가 마련되지 않은 차원에서, 일방적인 속도 조절은 기회비용상의 상대 이익은 커녕 절대 이익마저 손실이 되는 파산으로 이어질 가능성이 더 크다.

■ 외교는 정치경제 지향을 이탈해서는 안 돼

사실 외교부로서도 이런 통합은 부담스러울 것이다. 기껏 외교통상부를 만들어 놓았더니 외교부를 다시 국제관계만 매달리는 외교부로 도로 돌리겠다는 것에 다름 아니기 때문이다. 외교가 살길은 경제통상을 외교의 관점에서 포괄하는데 있음은 재삼 강조할 필요가 없다. 글로벌 외교가 경제 전쟁과 자원 확보 전장이 된 이후, 전통적 외교 이론의 핵심이었던 국제관계이론은 국제정치경제론으로 그 축을 이동한 지 오래 되었다. 우리 역시 외교통상부로 개명한 것은 그러한 시대적 추세를 반영한 것이다.

그럼에도 불구하고 현재의 외통부에서 통상이란 이름을 떼고 외교통일부라는 명칭을 사용한다는 발상은 통상을 버리는 것이기도 하지만, 남북관계 업무란 게 국제관계 일반론으로 쉽게 다룰 수 있는 내용이라는 노후한 발상에서 출발한다는 점에서 더 안타까울 따름이다.

앞서 보았듯이 남북관계는 국가간 관계로 접근할 수만은 없는 특수관계일 뿐만 아니라, 남북관계 역시 경협논의라는 정치경제적 접근을 필요로 하는 분야로 발전하고 있다. 상황이 이러함에도 불구하고 외교통일부라는 발상을 한 것은 10여년 전의 낡은 외교 안보 이론과 구태의 이해관계를 가지고 외교안보정책과 조직 개편을 바라보고 한반도의 시계를 되돌리고자 하는 우에 다름 아닐 것이다.

■ 국방에 대한 문민통제, 피해가기 어려워

항상 그렇듯이 진보가 진보를 극하고, 보수가 보수를 폐하는 것이 역사 발전의 기본적 진리이다.

국방부는 소위 ‘꼿꼿 장수’를 당선자가 칭찬하는 통에, 조직 개편 태풍의 눈 밖에 있는 양 안심하지만, 필자가 예측하기에는 국방부야 말로 향후 인적 쇄신이라는 태풍이 몰아칠 영역이 아닐까 한다.

보수 세력 집권 중 가능한 충격 요법 중의 하나는 군에 대한 문민통제일 것이다. 누가 되던 간에 국방장관에 민간인 출신이 임명되는 날이 임기 중에는 오고야 말 것이다. 그동안 참여 정부는 좌파라는 딱지 때문에 문민 장관을 임명하지 못했지만 군 개혁이 필요한 한에는, 문민장관은 공식이다.

보수 세력이 등장한 이 마당에 문민장관에 의한 국방 통제는 시간 문제가 아닐까 한다. 물론 이명박 정부 역사 군 인사 문제에서 검증상 난맥을 피해가기는 어려울 듯하다. 10년 야당 세월 동안 축적된 인사 관련 DB가 그리 풍부할 리 만무하기 때문이다. 따라서 당장은 어렵겠지만 일정한 시간이 지나 군에 대한 계보 파악이 끝나는 시점에 되면 그 때가 아마도 문민장관의 등장시기가 아닐까 한다. 그리고 그것은 곧 군 혁신 과정으로 이어질 것이 분명하고, 군 현대화라는 이름으로 진행되는 대대적인 인적 쇄신 과정과 맞물리게 마련이다.

■ 초당외교 포기한 ‘졸속’ 개편 강행의 후폭풍이 문제

어떻게 마무리 될지는 모르지만, 이번 외교안보부서의 개편 과정은 어쨌든 ‘졸속’ 이라는 딱지를 떼기 어렵게 되었다. 이제야 1년을 준비했네 뭐네 말이 많지만, 준비는 공론의 과정이어야지, 밀실에서 일부 전문가들의 ‘오래된’ 구상을 의미하는 것이 아니기 때문이다.

외교부가 통일부를 흡수한다, 총리실 산하 교류협력처로 둔다, 통일부를 존속시킨다, 등등 이리 저리 극에 극을 달리던 다양한 논란 끝에 던져진 카드는 결국 통일부 폐지라는 충격파였다. 그 과정이 얼마나 졸속이었냐는 발표 직전까지도 인수위 내에서 격론이 있었다는 정황이 알려지면서 잘 드러나고 있다.

이후 국회 협상 과정 통일부를 살리는 쪽으로 가닥이 잡혔다지만, 이미 통일부가 지니고 있는 상징성과 정무적 역할은 상처받을 대로 받았다. 이런 상처받을 대로 받은 상태로 통일부를 살려본들 그 기능과 역할이 위축될 것이라는 것은 명약관화하다. 통일부 폐지 논란 자체만으로도 신 정부의 정체성과 5년 운영 계획이 충분히 확인된 셈이다. 설령 통일부 페지론을 거두어 들인다 해도 외교가에서는 신 정부의 패가 다 노출되어 버린 격으로, 그 후과는 회복되기 어려울 듯하다.

모름지기 조직 논리는 기능으로만 접근해서는 실패할 수밖에 없다. 조직이 살아있는 제도로서 의도하지 않은 역할들을 해나가기 때문이다. 거기에는 부정적인 것도 있지만 긍정적인 것도 있다. 조직 이론가들이 의도하지 않은 제도적 기능에 대해 주목하는 것이나, 조직 개편이라는 것을 졸속으로 진행하는 것에 극도의 거부감을 갖는 것도 그래서이다.

외교안보는 초당적 협력의 장이다. 외교안보는 백년구상의 기개가 필요한 공학의 영역이다. 단견과 감정으로 접근해서는 내부의 힘을 모을 수 없고, 또한 승리할 수도 없는 전장이다. 33년 된 살아있는 조직을 단 30일 만에 폐기 운운하고 나서고 나면, 후과인 국론 분열은 회복하기 어렵고 국익 외교는 온데간데없게 된다. 온 세계가 지켜보고 있는 무한 경쟁의 외교 전쟁에 한미동맹이라는 단일 깃발만 들고 나서겠다는 발상을 아무런 여과없이 내던지는 만용이나, 통일부 구성을 얄팍한 협상을 위한 국내용 카드로만 사용한다는 단견에 심히 걱정스럽기만 하다.

경제 정책_발제문
이명박 정부 경제 정책의 7대 실패를 경계한다
		홍종학 / 경원대 경제학과

I. 이명박 정부의 성공을 기원하며

1. 정부의 반복된 실패는 국민의 불행

□ 정부의 실패는 국민에게 커다란 피해를 끼치므로, 진보·보수를 막론하고 정부의 성

공을 위해 노력해야 함

□ 시민사회에서 ‘노무현 정부’의 성공을 기원하며 지지와 비판을 아끼지 않았던 것도

국민을 대변하는 시민사회의 역할에 충실한 것이었음

►  노무현 정부 초기 ‘국민참여수석’을 신설하는 등의 전향적 모습을 보였으나 큰 성과

없이 폐지되고 말았음

► 정부내 합리적 개혁 세력과 관료집단과의 조합이 조기에 붕괴되며 민심과 괴리될 수

밖에 없는 구조로 개편되었음

► 이후 시민사회를 포함하여 모든 비판 세력을 적대시하며 ‘오만과 독선’에 빠지면서,

국민의 바램을 무시하고 원성을 산 결과 실패하였음

□ 이명박 당선인과 인수위는 재계 편향적인 태도를 보이며, 힘없는 서민을 대표하는

시민사회 세력은 물론 노동조합 대표조차 만나기를 꺼리는 등 잠재적 비판 세력을

적대시

► 비판 세력에게서 교훈을 얻어 정책을 정교화할 때 비로소 비판을 넘어서는 정책 추진력을 발휘할 수 있음

► 비판의 표현이 아니라 비판의 실체적 내용을 중시할 때 국가 운영의 발전적 틀이 마련됨

※  노무현 정부와의 비교

☁  이명박 정부 역시 ‘오만과 독선’에 빠져 실패할 가능성이 높음

※  제안

♬  청와대에 비판적 시민사회와의 소통의 장을 필수적으로 마련해야 할 것임

2.	반복되는 인수위의 경박함

□ 노무현 정부 인수위의 경박함이 많은 질타를 받았는데, 이명박 정부 인수위는 동일 한 실패를 반복하며 교훈을 살리지 못함

► 이명박 정부 인수위에 대한 비판의 수위가 낮은 것으로 보이나, 그것은 보수언론의 이중적 태도 때문일 뿐임

□ 인수위는 새 정부와 국민간 첫 상견례의 장이며, 새 정부에 대한 첫인상을 형성하는 기간이므로 향후 국정운영에 있어 매우 중요함

► 짧은 인수위 활동기간을 감안할 때 인수위에서는 정책 개발보다 대국민 메시지가 중요함에도, 설익은 정책 발표로 인해 ‘점령군’과 ‘완장’의 이미지를 각인시키는 결정적 패착을 반복하고 있음

☞	영어교육 강조가 인수위의 핵심적 메시지였는가, ‘어륀지’가 올바른 메시지의 전달방식인가, 그것을 받아들이는 국민들의 감정에 대한 평가가 있었는가는 점에서 인수위는 정부 출범 초기 메시지의 중요성을 간과하고 있음

☞	국제금융시장이 불안하고, 물가가 급상승하는 등 서민경제에 위기감이 고조되고 있음에도 인수위는 별다른 메시지를 전달하지 못하여, 경제회생의 기대를 안고 있는 정부라는 기존의 이미지를 손상시킴

►	이러한 이유로 미국에서는 주요 정당의 대선후보가 결정되는 순간 인수위가 구성되어 대국민 메시지와 차기 정부의 조각을 준비할 정도로 중요하게 취급되고 있음

□	인수위의 기본적 책무에 대한 몰이해가 반복되는 실패의 원인

►	인수위는 새로운 정부의 비전을 국민과 공유하기 위한 정제된 메시지를 제공하여 국민의 신뢰를 획득하고

►	전임 정부의 장점과 단점을 파악하여 장점을 승계하고 단점이 발생하게 된 원인을 파악 정리하여 새로운 정부에 인계하며

►	정부의 전환과정에서 변화관리에 필요한 제반 사항을 점검하여 권력의 공백기에 발생할 수 있는 위험요소를 제거하는 중대한 역할을 맡고 있음

□	필자는 노무현 정부 출범 100일 당시 노무현 정부의 실패를 경고하였는 바 가장 큰 이유는 ‘실패백서’를 만들지 않는 태도였음

►	인수위는 전임 정부에 대한 평가백서를 마련하는 기본적 책무를 무시하는 잘못을 반복하고 있음

►	인수위는 노무현 정부의 핵심 인사로부터 국정경험에서의 교훈을 얻을 수 있는 중요한 장임

□	현재 노무현 정부에서 하고 있는 자체 평가와 인수위의 평가 백서를 바탕으로 전문가들의 토론의 장이 형성될 때, 새로운 정부의 정책 운영의 발전적 틀을 마련해 갈 수 있음

►	이러한 평가 백서가 없이 새로운 정부에서 새로운 인사들이 주먹구구식으로 정책을 운영하다보니 실패가 반복되는 것임

►	한국의 정부는 항상 백지장에서 시작하는 무모한 도전을 반복하고 있으며, 이로 인해 출범 초기부터 실패가 예정되는 비극이 반복되고 있음

※  노무현 정부와의 비교

☁  실패백서 없는 ‘오만과 독선’으로 노무현 정부의 실패를 반복할 가능성이 높음

※  제안

♬  1.  조속히 노무현 정부에 대한 평가백서를 작성할 것

2.  다음 대선부터는 주요 정당의 대선 후보 선출시 캠프와 동시 인수위를 구성하여 인수준비에 착수할 것

3.	이명박 서울시장의 업적에 대한 인식의 오류

□	시대역행적이고 비경제적인 ‘청계 인공하천’의 외형적 효과가 과대평가되고 있음

►	청계 인공하천의 경우 이명박 시장의 대선 출마를 위한 업적과시를 위해 생태계 복원 하천으로서의 타당성을 충분히 검토하지 않았음

►	청계 인공하천의 전시효과로 인해 각 시도에서 모방하고 있어, 전국 도시 하천의 잘못된 모방사례로 자리잡고 있는 실정

►	인공하천은 장기적으로 에너지를 낭비하는 반환경적이며, 관리유지비가 많이 드는 비경제적 방식임에도 단기적으로 손쉽게 전시효과를 기대할 수 있다는 점에서, 단기업적에 치중하는 지방자치단체장들의 선호하고 있음

►	일본 등에서는 이미 용도 폐기된 방식을 뒤늦게 따라하는 후진성을 보이고 있음

□	반면 버스환승제는 이명박 서울시장의 최대 치적으로 평가받을 수 있는 중요한 업적임에도 과소 평가받고 있음

►	새로운 방식의 요금 체계 도입으로 인해 주로 원거리 통근을 하는 서민계층이 가장 큰 혜택을 받았으며

►	대중교통의 활성화에 크게 기여하여 전반적인 교통체증비용을 대폭 줄이는 효과를 발휘하고 있음

►	버스 준공영제를 통해 ‘시장만능주의’에서 벗어나는 유연함도 보여주었음

►	소프트웨어를 바꿔 하드웨어의 효율적 사용을 가능하게 하는 선진적 개혁의 전형임

□	이처럼 이명박 서울시장의 업적에 대해 언론에서 잘못된 평가를 내리고  이것이 대중의 인식으로 자리 잡게 되어

►	전시효과 위주의 정책에 집중하는 잘못을 범하고

►	서민에게 실제로 혜택이 돌아가는 제도 개선은 소홀히 해도 된다는 잘못된 신호를 보내고 있음

□	노무현 정부에서도 인위적인 지역균형발전정책으로 전국적인 부동산 투기붐을 일으키는 등 하드웨어에 치중한 개혁의 부작용이 나타났음

※  노무현 정부와의 비교

☁  소프트웨어보다 하드웨어 중심적 사고가 부작용을 초래할 것임

※  제안

♬  시민사회와 언론은 버스환승제의 치적을 재평가하고, 이명박 정부는 버스환승제와 같은 서민에게 혜택이 돌아가는 소프트웨어 개혁에 치중할 것

4.	87년 이후 반복된 정부 실패의 원인

□	87년 민주화 이후 들어선 김영삼, 김대중, 노무현 정부 모두 실패한 것으로 평가한다면, 이것은 구조적 문제로 보아야 함

►	김영삼 정부 당시 파안대소하던 첫 국무회의가 IMF위기로 이어지는가하면, 김대중 정부 역시 준비된 대통령이라는 초기의 기대감이 부패하고 거품을 조장하는 정부라는 인식으로 바뀌었으며, 노무현 정부도 참여정부라는 기치를 높이 들었으나 민생외면 정부로 국민들에게 버림받게 된 역사적 교훈을 살려야 함

□	현재 한국에서는 서민을 대변하는 정치적 세력이 형성되어 있지 않은 상태에서 정경유착이 형태를 바꾸어가며 지속되고 있음

►	개혁의 기치로 대통령에 당선된 노무현 정부 초기 삼성에게서 국정청사진을 제공받았음은 시사하는 바가 큼

►	모피아나 토건관료들이 정부내 확고한 세력을 구축하고, 재임시에는 재계의 편의를 도모하고 퇴임 후에는 재계의 로비스트가 되는 구조적 유착관계가 강화되고 있음

►	독립된 언론이 형성되지 않은 상황에서 광고주 편향적인 언론 환경은 암묵적 정관경언 유착을 심화시키고 있음

□	재계에 대한 대표적 견제세력인 노동조합 가입률이 OECD 중 최저수준을 기록할 정도로 저조함

►	현재 민주노총과 한국노총에 가입한 소수의 노동자들은 그래도 형편이 나은 일자리에 종사하는 노동자들임

►	중소기업 노동자, 비정규직 노동자, 여성 노동자는 물론 청년 실업자 등을 대변하는 세력은 거의 전무하거나 알려지지 않은 상황

□	재계와 노동계의 중재자 역할을 하며 선진국에서 중요한 역할을 수행하고 있는 소비자 단체의 역할은 매우 미미한 상황

□	총체적으로 민생을 대변할 수 있는 주택소비자, 금융소비자나 이동통신가입자 등 소비자, 대학생 등 교육 소비자, 소상공인이나 직능단체 등의 목소리가 정치에 제대로 반영되지 못하여 정부나 정치권이 민생의 문제를 외면하는 구조가 상존

►	선거시에는 유권자를 구성하는 이들 서민들의 목소리를 반영하기 위해 노력하지만, 선거가 끝나면 이들의 목소리를 반영하는 소통의 장이 전혀 없는 구조적 문제가 반복적 민심이반의 근본적 원인임

►	선거 후에는 정관경언의 유착이 기승을 부리며 민심과 괴리된 국정운영이 반복되는 한 정부의 실패는 계속될 것임

※  노무현 정부와의 비교

☁  정관경언의 유착이 심화될 가능성이 농후함

※  제안

♬  1. 국민의 계층적 이해를 반영하는 직능별, 계층별, 수요별 지도를 작성하고, 이들을 대변하는 창구를 마련함

2. 가장 시급한 것은 소비자의 권익을 보호할 수 있는 법적 장치를 강화하여 소비자 단체를 육성하는 것임

3. 서민의 이익을 대변하는 직능단체나 시민단체를 활성화

5. 견제와 균형의 원리를 부정하는 정부

□	지도자는 역사의식에 투철해야 하며, 서민을 대변하는 정치세력이 없는 상황에서 민주주의의 실체인 ‘견제와 균형’(check and balance)를 실현시킬 수 없는 한계를 인식해야 함

►	대통령 스스로 서민을 대변하지 못하면 세력균형이 급격히 무너지는 한국적 상황에 대한 통찰력이 요구됨

□	자본주의 시장원리 역시 시장에서 ‘견제와 균형’의 원리가 작동해야 하지만, 정부주도형 개발에 의한 성장을 실현해 온 한국에서는 시장에서 거대 재벌을 위주로 한 재계에 대해 견제와 균형의 원리를 작동시킬 수 있는 세력이나 제도가 없음을 인식해야 함

□	이명박 정부는 CEO형 지도자를 추구하며, 결단력과 추진력을 강조하고 있기 때문에 견제와 균형의 원리를 무시할 가능성이 농후

►	이명박 정부의 성패는 견제와 균형의 원리를 존중하는 민주적 지도자로서 추진력을 발휘할 수 있는가에 달려있음

►	그러나 초기 인수위 과정에서 조직화된 재계 편향적인 모습을 보이며, 반면 조직화되지 않은 서민 대중에 대해서는 시장순회 등의 전시성 여론형성에만 치중하는 모습을 보이고 있음

□	견제받지 않는 저돌적 추진력은 국가 전체에 위기를 초래할 위험이 있음

※  노무현 정부와의 비교

☁  노무현 정부는 견제와 균형의 원리를 실현시킬 세력의 부재를 인식하지 못하는 한계를 보였으나, 이명박 정부는 아예 견제와 균형의 원리를 무시할 것으로 우려됨

※  제안

♬  1. 한국 민주주의의 역사에 대한 성찰을 위한 정부 차원의 노력이 요구됨

2. 경제적 약자를 위한 세력이나 제도와 관련한 국제비교를 통해 한국적 상황에 대한 올바른 이해가 요구됨

II. 이명박 정부의 7대 정책 실패를 경계한다

1.	교육정책 실패

□	교육은 민생 최대의 관심사이자 미래의 경쟁력을 좌우하는 핵심적 요소임

►	필자는 노무현 정부 출범시 정부의 역량을 교육에 집중하고 사교육비 절감등의 효과를 통해 국정 추진력으로 삼으라고 제언한 바 있으며, 그런 관점에서 교육을 강조하는 이명박 정부의 자세를 높이 평가함

□	그러나 잘못된 정책 방향으로 인해 오히려 위기를 심화시킬 우려가 제기되고 있으므로 조속히 방향 전환이 요구됨

□	이명박 교육정책의 핵심 맹점은 노무현 정부에 대한 무조건적인 반대로 보일 정도로 반노무현 정책으로 일관하고 있으며, 기본적 인식에서 심각한 문제를 노정하고 있음

►	한국교육의 문제는 평준화가 아니라 획일적 교육임에도 이를 구분하지 못하고 있음

►	그 결과 비평준화를 추구하면서 획일적 교육을 강화하는 모순을 보이고 있음

►	세계최고의 경쟁력을 강조하는 핀란드는 평준화하에서 다양화를 추구하는 교육의 전형을 보여주고 있듯이, 평준화와 획일적 교육은 독립적 현상에 불과함

□	경쟁을 강조하는 잘못된 교육철학으로 심각한 부작용이 우려됨

►	핀란드의 경우 학교는 경쟁을 시키는 곳이 아니라 다양한 사람들과 더불어 살아가는 법을 가르치는 것을 교육철학으로 삼고 있음에서 볼 수 있듯이 경쟁 촉진이 교육의 수월성을 제고하는 불가피한 수단이 아님에도 이를 부정하고 있음

□	경쟁만 강조할 뿐 공정성에 대한 배려가 부족한 편향된 인식을 노정하고 있음

►	소득의 양극화가 심화되고 있는 상황에서 사교육을 받는 학생과 그렇지 못한 학생들간의 경쟁은 불공정한 경쟁임이 자명함에도 이를 부정하고 있음

►	고교특성화 300프로젝트 역시 300개 교에 진학하지 못한 학생들에게 패자부활전이 주어지지 않는다면, 심각한 기회의 불균등을 초래할 정책임이 자명한데도 이를 부정하고 있음

►	진정한 경쟁 촉진은 패자부활전의 활성화를 통한 반복적 경쟁 환경의 조성에 있음에도, 대학입시의 비중이 큰 한국적 상황을 개선하려는 노력은 기울이지 않은 채 대학의 자율을 확대하여 경쟁을 격화시킬 우려가 있음

□	획일적 교육에 의한 경쟁의 격화는 필연적으로 위기를 초래할 것임

►	획일적 교육에 의한 경쟁의 격화는 필연적으로 사교육에 대한 의존도를 높일 것은 자명함

►	이로 인해 사교육업체의 주가가 폭등하는 것은 매우 논리적인 귀결임에도, 정책 진의가 잘못 전달되었다는 강변으로 일관하고 있음

□	미래 교육의 경쟁력은 창의력 교육에 있으며 사교육은 창의력 교육에 적합하지 않다는 사실에 기반하여 창의력을 제고하는 공교육 정상화에 정부의 노력을 경주해야 함

►	이를 위해 교육예산의 대폭 확충이 요구되지만, 작은 정부의 틀에 스스로를 가둔 채 운신의 폭을 좁히고 있음

□	영어교육의 강화는 바람직한 정책방향이지만, 사교육 의존도를 높일 것이라는 비판에 직면하자 영어교육에만 예산을 증액하겠다는 즉흥적 대책으로 오히려 정책 신뢰성을 떨어뜨리고 있음

►	영어 수업만 교사대 학생비율을 낮추는 것이 과연 타당한 정책인가?

□	이명박 정부의 교육정책 관련자는 오만과 독선을 벗어버리고, 세계 최강인 핀란드의 교육을 벤치마킹하기 위한 정책이 무엇인지 백지상태에서 재검토해야 할 것

►	작은 정부는 경제부문에만 한정하고 교육과 복지에는 큰 정부를 지향하는 것이 선진국의 추세임을 인정해야 함

►	학교간 다양화가 아니라 학교 내 다양화를 통해 더불어 사는 법을 가르칠 뿐 아니라 수월성도 달성하는 최선의 방법은 이명박 정부의 교육정책과 정반대의 정책임을 직시해야 함

※  노무현 정부와의 비교

☁  노무현 정부가 평준화에 안주했다면, 이명박 정부는 반평준화에 안주하면서 동시에 획일적 교육을 강화하는 공통점을 보일 것으로 예상됨

※  제안

♬  1.  교육예산을 대폭 증가하여 공교육을 정상화

2.  학교단위의 자율성을 강화하고 교사재교육을 강조하여 창의력 위주의 교육을 활성화

3.  고시를 폐지하고 대학원과 교수임용에서 졸업생 비율을 제한하는 등 대학 입학 이후의 패자부활전을 활성화

4.  지방대학육성을 위한 특단의 대책 마련

2.	민생정책 실패

□	대선때 약속했던 민생관련 공약을 대부분 포기하는 후안무치한 행태를 보이고 있는 것은 매우 심각한 상황임

►	외형적으로는 시장원리를 존중하여 대책을 내놓지 못한다고 하면서 업계의 이해관계만 반영하여 민생정책을 대부분 포기하고 있으나, 이미 시장친화적 방식으로 모두 해결책이 제시되어 있음

(1)	신용불량자

□	채무자에게 우호적인 방향으로 파산법을 개정하여 패자부활전을 촉진하고, 무분별한 대출자의 부담을 증가시키는 방향으로 감독을 강화하는 선진국의 정책은 고려조차 하지 않고 있음

►	불필요한 정부 자금의 지원 없이 신용불량자들을 회생시키는 방법이 이미 전문가들에게 잘 알려져 있음에도 금융회사 위주의 정책으로 정책의 형평성을 잃고 있음

☞	미국 텍사스 주 의회에서는 이미 1800년대에 파산자에게 집 한 채를 보장하는 채무자에게 유리한 파산법을 입법화하였음을 상기할 때, 현재 한국의 자본주의나 금융시장에 대한 이해도는 200년을 뒤지고 있는 한심한 실정임

□	현재 시민사회의 전문가들은 개인회생법의 조건을 완화하여 개인회생법을 활성화하는 것이 매우 시급하다고 주장하고 있음

□	인위적으로 시혜적인 자금을 공급하는 한시적 방법보다는 법정이자율을 낮추고 금융소비자의 권익을 강화하는 선진제도의 도입이 더 실효성이 있음

□	연체정보 삭제의 경우 금융기관과 언론의 집중적 견제로 무산

►	미국 등지에서는 연체정보의 경우 7년 후에 삭제하고, 파산정보는 10년 후에 삭제하는 등 신용불량자가 새롭게 신용을 쌓아갈 수 있도록 하는  정책을 시행하고 있음

►	전과에 대한 사면에 대해서는 관대한 재계와 언론이 신용불량 정보의 삭제에 대해 알레르기 반응을 보이는 것은 일관성을 상실하고 있는 것임

□	금융기관을 찾아다니며 대출을 알아보기만 해도 신용등급을 낮추는 신용정보 회사의 반경쟁적 영업행위에 대해서는 아무런 이의를 제기하지 않는 국적불명의 시장주의에 빠져 민생을 포기하고 있음

※  노무현 정부와의 비교

☁  금융소비자를 대변하는 시민사회 전문가에게는 조언조차 구하지 않는 독선적 정책 집행이 반복되고 있음

※  제안

♬  파산법, 개인회생법, 이자제한법, 신용정보 관련법을 개정하여 선진적 금융시장으로 전환시킬 수 있음

(2)	유류세 및 고속도로 통행료 인하

□	유류 가격 인상이 단기적으로 유류 소비의 절감을 가져오지 못한다면 높은 유류세를 유지하는 논리적 설득력은 떨어짐

►	특히 에너지 소비절약을 위해 높은 유류세를 유지해야 한다는 환경론자들의 주장 역시 유류세 수입이 도로 건설에 사용되는 등을 감안할 때 설득력이 떨어짐

►	유류세를 낮추고 대신 유류세 수입을 에너지 절약 및 친환경 사업에 투자하는 것이 더 경제적 타당성을 지니고 있음

□	유류세 인하를 반대하는 재경부의 논리는 세수 부족이나, 이명박 정부에서는 법인세 인하 강행을 천명하고 있음

►	이명박 정부의 반소비자, 친기업 성격을 분명히 드러내고 있음

□	이명박 당선인의 공약인 고속도로 요금인하는 서민생계지원을 위한 방안으로 환영할 만하지만 경제이론과 상반되는 방향으로 추진되고 있음

►	현재 출퇴근시에 50% 인하 방안이 거론되고 있으나, 이는 출퇴근시 혼잡을 가중시켜 혼잡비용이나 환경비용등을 가중시킬 가능성이 있음

►	고속도로 요금을 현재의 거리비례제에서 혼잡통행료체제로 전환하면 서민들과 영세사업자들에게 혜택이 더 많이 돌아가게 됨

※  노무현 정부와의 비교

☁  노무현 정부가 관료에게 포위당해 민생정책을 외면했다면, 이명박 정부의 반소비자, 친기업정책은 민생을 포기하는 정책이 이어질 것으로 우려됨

※  제안

♬  1. 유류세 인하하고

2. 유류세 수입을 에너지절약사업에 투입

3. 고속도로 요금 체계를 혼잡통행료 체계로 전환

(3) 휴대전화요금 인하

□	현재 휴대전화요금이 비싼 것은 공공재인 주파수를 민간기업이 사용하면서도 공공성을 담보할 수단을 확보하지 못한 때문

►	주파수 경매시 정당한 가격도 받지 못하고 공공성도 확보하지 못하고 있음

►	후발사업자 보호를 명목으로 시장경제 원리도 침해하고 반면 소비자 권리를 보호할 수 있는 수단은 스스로 방기하였음

►	제3세대 이동통신사업자 허가시에도 주파수 경매를 실시한 외국과 달리 일정액 만을 주파수할당 대가로 받고 나머지는 임의적 요소에 의한 심사를 통해 허가하면서 소비자권리를 담보할 수 있는 수단은 확보하지 않았음

►	주파수할당 대가로 받은 수입은 주로 정보화촉진기금으로 운용되어 생산측면으로 지원되고 소비자의 후생증진과 관련없이 사용되고 있음

►	외국에서 찾기 힘든 이러한 주파수 경매 방식이 바로 대표적 정관경언 유착의 사례임

□	그러나 주파수 사용허가권을 가지고 있는 정부는 사실상 소비자를 대변하여 민간사업자를 통제할 수 있는 강력한 수단을 보유하고 있음

1.	시장의 경쟁원리를 도입하여 과감하게 비효율적 사업자를 정리하고 반면 새로운 사업자를 허가하여 실질적 경쟁이 가능하도록 하여야 함

►	소비자 가격이 낮춰지지 않으면 계속적으로 신규사업자의 진입을 허가하겠다는 정책의지를 선언

2.	가상이동통신망사업자 MVNO(Mobile Virtual Network Operator) 제도를 조기 도입

►	망대여료의 적정성을 보장하기 위한 구체적 방안 마련

►	망대여료의 적정성이 보장되지 않을 때 이동통신회사에서 망사업자를 분사하겠다는 정책 의지를 천명하여 경쟁을 촉진

3.	무차별적 주파수 경매방식으로 수입을 확보하여 소비자를 위해 사용하는 방안

4.	3안이 아니라면 차기 사업자 선정이나 주파수 경매시 소비자 친화적 정책 운용을 심사항목으로 평가

►	대학의 구내식당 사업자를 선정할 때도 학생들의 평가를 중요한 심사항목으로 넣고 있음

□	소비자를 위한 정책을 펴고자 하는 의도만 있다면 많은 수단이 있음에도 마치 정부가 권한이 없어 가격인하를 유도할 수 없다고 주장하고 있음

►	궁극적으로 현 상황은 소비자의 후생보다는 생산자 친화적으로 결정된 정책의 결과이므로 정책 패러다임의 전환과 관련한 논의가 선행되어야 함

►	그러나 대통령 당선인이 친기업 정부를 천명하였기 때문에 관료들이 이러한 정책 전환을 추진하기는 어려울 것으로 예상됨

※  노무현 정부와의 비교

☁  노무현 정부가 정관경언 유착을 철폐하지 못하였다면 이명박 정부에서는 정관경언 유착이 강화될 것으로 예상되어 휴대전화 요금 인하는 생색내기에 그칠 것임

※  제안

♬  선진국의 경쟁촉진정책으로 이동통신요금의 대폭 인하는 충분히 가능함

3.	부동산 정책 실패

□	부동산 정책에서 이명박 정부가 반소비자, 친건설기업 정부임을 명확히 했음은 매우 우려되는 사항임

►	공약에서는 건설기업 친화적임을 분명히 하면서도 신혼부부에게 저렴한 아파트를 공급하겠다는 친소비자 정책도 있었으나, 인수위에서 친소비자정책은 모두 후순위로 밀렸음

□	인수위에 부동산업자는 포함시키면서 소비자를 대변하는 전문가는 배제하여 반소비자 정책의 채택은 이미 예상되었음

►	이로 인해 하향안정세를 보이던 부동산 가격이 다시 불안정해지고 있음

□	부동산 정책은 노무현 정부에서 큰 논란을 불러 일으키며 많은 대책이 제시된 바 있으며, 이미 선진제국에서 성공적인 대책이 알려져 있어 이 중에서 선택하면 되는 매우 간단한 정책 선택의 대상임

►	유럽의 공공보유주택 방식이나 토지임대부 또는 환매조건부 방식은 공공보유주택 비중이 매우 낮은 한국에서 조속히 확대 시행해야 하는 정책임

►	오세훈 서울시장의 장기전세주택제도(SHIFT)는 인근 전세가격의 80% 수준에서 안정적으로 장기 전세주택을 공급하는 방식으로 현재 매우 인기가 높고 같은 한나라당 정부에서 채택하지 않을 이유가 없음에도 전혀 논의조차 되지 않고 있음은 시사하는 바 매우 큼

►	건설회사CEO출신인 당선인은 건설원가를 낮출 수 있는 방법을 알고 있음에도, 공공분양주택의 건설원가를 낮추는 방안은 전혀 제시되지 않고 있음

-	대규모 공공분양주택의 경우 설계, 시공, 감리를 구분하여 시공하고 최저가 낙찰제를 적용하는 것이 국제적 관례임에도 한국에서는 토지를 민간건설회사 분양해서 건설회사의 수익을 확보해 주는 특수한 방식을 사용하고 있음

►	미국의 경우 오래전부터 고정금리 모기지론을 통해 서민들의 내집마련을 지원하고 있으며 이러한 모기지론은 선진국에서 일반화되고 있음

-	모기지론 제공에 있어 필수적인 것은 DTI규제이며, 최근 서브프라임이 문제가 된 것은 DTI를 점검하는 신용평가가 제대로 이루어지지 않은 상황에서 변칙변동금리 상품들이 출시되었기 때문임

□	인수위가 친건설회사적 성향을 보이자 건교부는 수도권을 제외하고 모두 투기지역에서 해제하였는데, 이는 DTI규제를 무력화시켜 투기를 조장하는 정책임

►	현재 주택가격과 소득이 괴리된 현상이 가장 큰 문제이며 DTI규제를 통해 이를 맞춰나가는 것인데, 이를 폐기한 것은 다시 부동산 시장의 건전성을 크게 위협할 것임

□	반소비자, 친건설업체 정책의 백미, 지분형 분양주택

►	현재 건설업은 민간 자본을 끌어들일 정도로 자본이 부족한 상태가 아니며, 공급부족을 주장하는 측에서도 단 한번도 자금이 부족하다는 주장을 편 적이 없음

►	민간자본의 안정적 참여를 위해 최소한 연 8% 이상의 안정적 수익이 보장되어야 하나, 이는 그만큼의 집값 상승을 초래할 것이므로 지분형 분양주택은 집값 안정정책이 아니라 투기조장정책임

-	분양가가 낮아서 민간자본의 참여는 문제가 없다고 주장하고 있으나, 이는 결국 주택소비자에게 갈 혜택을 자본투자자에게 이전하는 것에 불과함

-	결국, 민간자본이 참여하지 않으면 현실성이 없는 정책이며 민간자본이 참여하면 주택소비자에게 갈 혜택을 자본에게 주는 매우 모순적 정책임

►	역사적으로 선진국에서는 주거복지적 측면에서 주택에서의 투기적 요소를 억제하고 사용가치를 중시하는 정책을 채택해 왔음에 비추어 볼 때 주택정책의 역사에 무지하거나 고의로 시대역행적 정책을 채택한 것임

-	주택가격의 안정을 꾀하고 소비자의 위험을 최소화하기 위해 미국에서 대공황이후 고정금리 모기지론을 도입한 것임

-	금융시장이 발전한 서구 어떤 국가에서도 주택가격의 변동성을 높이는 지분형 방식으로 분양하는 나라는 없음

-	균질 상품이 아닌 주택을 지분형으로 분양하고 거래를 활성화하기 위해서는 시장 형성을 위한 막대한 투자가 필요하므로, 이는 건설관료들과 건설사만을 위해 막대한 자금을 투하하는 결과를 초래할 것

►	무엇보다 시장에서 거래되는 지분가격의 변동에 따라 전체 주택시장이 흔들리는, 이른바 파생상품시장에서 흔히 발생하는 꼬리가 몸통을 흔드는 현상(Wag-the-Dog)으로 서민들의 주거안정을 심각하게 위협할 것임

►	영국의 지분형 주택은 서민들의 내집마련을 위해 저렴하게 추가지분 획득이 가능하도록 공공성을 강화한 정책임에 반해, 인수위의 지분형 주택은 공공성을 배제한 정책이므로 완전히 다른 정책임

►	이런 전대미문의 반소비자 정책을 추진하면서 반의 반값으로 2억원짜리 아파트를 5천만원이면 분양받을 수 있다는 사기성 발언까지 하고 있음

-	이런 방식으로 최초 분양금을 위주로 분양대금이라고 주장하면, 원금의 1/10만 내는 모기지론을 활성화하면 1/10값 아파트라고 주장할 것인가라는 의문이 듬

►	이미 효과가 입증된 친소비자 정책을 모두 폐기하고, 새로운 방식으로 국민을 기만하려는 저의가 과연 무엇인가?

-	이명박 정부 정관경언 유착의 첫 번째 징표일 뿐으로 판단됨

※  노무현 정부와의 비교

☁  소비자보다는 건설업자 위주의 정책을 유지하거나 반소비자 정책을 강화할 것으로 예상됨

※  제안

♬ 1. 서울시의 SHIFT를 전면 확대

2. 주택 건설비용을 절감하는 설계, 시공, 감리 구분 방식 채택

3. 원리금상환에 대한 세제 혜택을 강화하여 서민의 내집 마련을 지원, 고정금리 주택담보대출을 활성화, DTI규제를 강화하여 주택가격의 안정화에 만전을 기함

4. 기타 이미 검증된 친소비자 정책 중에서 선택하면 됨

4.	양극화 정책 실패

□	놀라울 정도로 인수위는 양극화에 대해 논의하지 않고 있음

►	이는 아마 반노무현 정서에 기인한 것으로 보이며, 그동안 보수 인사들 사이에서 노무현 정부의 양극화 강조를 정치적으로 해석한 것의 연장으로 파악됨

□	그러나 현재 한국에서 양극화가 진행되고 있음은 통계적으로 입증되고 있는 엄연한 사실임

►	최근 발표된 통계청의 가계조사에서 소득 불평등 지수가 악화되고 있음

►	OECD 2005년 자료에 따르면 대한민국은 10분위율 지수가 28개국중 최하위라고 보고될 정도로 상황은 심각함

□	산업부문에서도 대기업 위주의 정책과 중국경제의 부상 등으로 인해 중소기업 생산성이 급격히 하락하는 등 심각한 양극화 현상을 보이고 있는데도 논의조차 하지 않고 있음

►	재벌 위주의 정책에만 관심을 두는 기형적 정부가 될 가능성이 높음

□	재정규모로 볼 때 결코 비대한 정부가 아님에도, 작은 정부를 추구한다면서 양극화 현상 자체를 부정하는 자세는 향후 심각한 문제를 야기할 것임

►	영국이나 미국에서 작은 정부를 추구했던 1980년대 당시에 이미 복지지출 수준이 상당히 높았음을 감안할 때, 이명박 정부의 무조건적인 작은 정부론은 매우 위험한 정책임

►	한국은 현재 복지지출이 턱없이 부족한 후진국 수준임을 직시해야 함

※  노무현 정부와의 비교

☁  노무현 정부가 양극화의 현상은 인정하면서도 실질적 조치를 취하지 못했다면, 이명박 정부는 통계적으로 확인된 양극화 자체를 인정하지 않고 있음

※  제안

♬  양극화의 실체를 인정하고, 노무현 정부의 양극화 정책을 비판적으로 승계 발전시켜야 함

5.	대운하 정책 실패

□	대운하는 시대착오적이고 반환경적이며 비경제적인, 오직 토건족과 투기꾼을 위한 정책임

□	민자를 통해 건설하므로 재정이 들어가지 않는다는 것은 어불성설에 불과함

►	민자사업자에게 돌아가는 자갈과 모래, 개발이익은 대통령 당선인이 마음대로 제공할 수 있는 재산이 아님

□	고속도로 통행료 때문에 운송비용이 비싸다는 것은 타산에도 맞지 않는 도로건설을 위해서 높은 통행료를 부과하기 때문임

►	고속도로를 미국과 같이 무료도로(Free Way)로 개방하고 대신 혼잡통행료를 부과한다면, 운송비용과 혼잡비용을 동시에 절감하며 도로의 효율을 높일 수 있음

►	현재 낮시간 고속도로 통행량이 전체 통행량의 70%에 달할 정도로 주야간 통행량 격차가 큰 상태이며, 이는 고정요금제에 기인한 것임

※ 고속국도 차종별 주간 12시간 24시간 교통량 및 주야율

구분	주간 12시간 교통량(A)	24시간 교통량(B)	주야율 (A/B)
	(대/일)	(대/일)	(%)
승용차	20,312	28,883	70.3
버 스	1,458	2,028	71.9
화물차	9,289	13,750	67.6
계	31,059	44,661	69.5

자료 : 건설교통부 2006년

►	야간통행료를 무료로 전환하는 방식을 통해 야간 통행 화물차의 통행료를 절감하고, 주간의 혼잡비용을 줄여 전체적으로 운송비용과 운송시간을 대폭 절감할 수 있음

□	현재 선진국에서는 과거에 건설되었던 댐을 부술 정도로 환경의 중요성을 재인식하고 있는 것에 비추어볼 때 대운하건설은 시대착오적인 사업임

►	만약 경부대운하가 건설된다면 이는 반드시 원상 복원되어야 하며, 그를 위해 천문학적 비용이 들어갈 것

►	자연생태계는 당선인이나 한 정당을 넘어 한 세대가 마음대로 결정할 수 없는 미래세대의 재산임에도 이에 대한 아무런 철학이 없음을 그대로  보여주고 있는 인수위와 새 정부 관계자들의 모습에 경악하지 않을 수 없음

※  노무현 정부와의 비교

☁  노무현정부에서 지방 기업도시 개발등으로 전국을 투기장으로 몰아 넣었다면, 이명박 정부에서는 대운하사업으로 투기를 조장할 것임

※  제안

♬  환경대재앙을 초래하고 부동산 투기를 조장할 대운하사업은 즉각 중지되어야 함

6.	친기업정책과 규제완화 정책 실패

□	보수세력의 규제완화론은 잘못된 전제위에 구성된 잘못된 논리임

►	미국 레이건 정부나 영국의 대처수상 당시의 규제완화론은 시장에서 견제와 균형이 달성될 수 있도록 경제적 약자에 대한 보호를 완비한 후, 그동안 이중 규제적인 요소가 있는 부분을 개혁한 것임

►	반면 한국에서는 경제적 약자를 보호할 수 있는 장치가 전혀 마련되어 있지 않으며, 정부가 재계에 대한 견제를 하지 않는다면 공공성이 심각하게 훼손되고 정관경언 유착이 심화될 것임

□	영미 규제완화론의 본질은 시장에서의 견제와 균형에 의한 시장규율을 확보하기 위한 제도를 도입한 긴 역사적 과정의 산물임

►	시장에서 견제와 균형이 작동한다는 확신이 있을 때 정부의 규제를 철폐한 것임

►	반면 견제 세력이나 제도가 없는 한국적 상황에서의 규제완화는 심각한 문제를 초래할 것임

□	유럽식의 정부가 국민을 대변하는 사전적 규제 방식이나 영미식의 시장에서 경제적 약자가 스스로의 권익을 보호할 수 있도록 하는 사후적 규제장치가 제대로 마련되어 있지 않는 한국적 현실에 대한 통찰이 요구됨

►	노동제도는 가장 규율이 약한 영미식을 도입하고서 노동자의 권익을 침해한 경우에 대항할 수 있는 영미식 징벌적 손해배상제는 도입하지 않는 모순적 상황

►	소비자 보호를 위해서 유럽식의 단체소송제도를 도입하고서 기업에 대해서는 영미식의 완화된 규제를 주장하는 모순

□	따라서 현재 한국에 필요한 것은 규제완화가 아니라 정부가 일반 국민을 대변할 수 있도록 하는 정부개혁이 필요함

►	전봇대 사건은 서비스 하는 현대 정부가 아니라 치(治)하는 권위주의 시대 정부의 모습일 뿐임

►	경제적 약자인 중소기업, 노동자, 소비자 등등을 정부가 적극적으로 대변할 수 있는 사전적 규제를 도입하는 동시 서비스기관으로 탈바꿈하거나 아니면 시장에서 스스로 방어할 수 있도록 영미식의 사후적 규제방식을 도입해야 함

□	이명박 정부에서 추진하는 규제완화에 의해 시장경제에서 세력 균형은 급속히 와해되고, 시장은 심각하게 왜곡되고 경제적 약자들의 피해는 가중될 것임

※  노무현 정부와의 비교

☁  노무현 정부의 관료들에 의해 조심스럽게 진행되던 규제완화를 이명박 정부에서는 일방적으로 밀어붙여 시장에서의 균형추를 심각하게 훼손할 것임

※  제안

♬  정부가 경제적 약자를 대변할 수 있도록 원스톱 서비스체제를 갖추는 등 정부개혁을 우선적으로 실시하고, 영미식의 규제완화를 한다면 동시에 집단소송제나 징벌적 손해배상제와 같은 영미식의 사후적 규제를 조속히 도입해야 함

7.  정부조직 개편과 관치가 초래할 경제위기

□	정부조직개편의 취지에 동의하며, 특히 정부출범 초기에 속전속결로 처리해야 하는 불가피성도 동의함

►	그러나 4월 총선에서 한나라당의 압승이 예상되기 때문에 4월에 처리할 수 있음에도 굳이 정부 출범전에 하고자 하는 무리수를 두고 있음

►	정부 인수팀이 각 부서의 세부적 기능까지 파악하지 못한 상황에서 무조건적인 통폐합을 전제로 한 조직개편은 부작용을 초래할 것임

□	정부조직 개편의 가장 큰 문제점은 견제와 균형의 원리를 전면 부정하고 있는 것임

►	경제기획원과 재경부의 통합은 이미 공룡 재정경제원으로 인해 외환위기에 제대로 대처하지 못했다는 분석에 따라 나눠진 역사적 배경을 무시하는 것임

►	특히 예산편성에 있어 국회의 견제기능이 상대적으로 약한 한국에서 예산과 경제정책을 독점하는 ‘기획재정부’는 정부내 최고 권력기구로서 작동하게 될 것임

►	현재 한국의 문제는 재경부가 새로운 시장경제에 맞는 정부기구로의 역할을 하지 못하는 상황에서 문제를 사전에 예방하지 못하고 무리하게 시장에 개입하는 등의 부작용이 반복되는 상황에서 관치를 강화시킬 정부조직 개편은 납득할 수 없는 조치임

□	경제학자 147명이 지적했듯이 기획재정부와 금융위원회안은 경제위기를 필연적으로 초래할 심각한 시대역행적 정부조직 개편임

►	기업친화적 입장에서의 규제완화, 기획재정부와 금융위원회를 통한 관료들의 독단적 경제운영과 관치의 부활, 정관경언 유착 심화등은 필연적으로 제2의 경제위기를 초래할 것임

※  노무현 정부와의 비교

☁  노무현 정부와 마찬가지로 정부개혁보다는 규제완화를 주장하며 정관경언 유착을 심화시킬 것이며, 대부처주의하에서 견제와 균형의 원리를 폐기하는 것은 심각한 문제를 야기할 것임

※  제안

♬  예산과 기획 기능은 반드시 재경부에서 독립시키거나 국회의 기능이 강화되도록 조치하고, 금융위원회는 관료나 재계와 독립적 기구로 만들어야 함

III.  두바이형 국가사회주의의 위험을 경고한다

□	2007 대선에서 국민은 국가주도형 개발주의, 무분별한 규제완화론에 근거한 저돌적 개발론자를 선택했음

►	당선인이 자주 언급했듯이 두바이형 개발과 규제완화, 기업에 대한 특혜와 특권을 부여하는 방식으로 경제성장을 달성하고 이러한 경제성장의 부수적 효과로 복지를 달성하는 방식의 국가운영이 예상됨

►	박정희시대의 개발성과에 대한 향수, 두바이 방식의 개발에 대한 신기루적 환상, 민생을 외면한 개혁세력에 대한 반발 등에 따른 선택이었음

►	그러나 한국경제가 현재 처한 환경은 70년대와 다르고 오일달러로 넘치는 두바이와도 다르기 때문에 재앙적 상황의 위기를 초래할 것임

►	개발론과 정관경언 유착은 두바이형 국가사회주의로 귀결될 것임

□	70년대에 한국은 세계 경제에서 경쟁력을 확보해 나가는 신흥공업국이었으나, 지금은 중국 등 대형 개발도상국의 추격에 의해 많은 부문에서 경쟁력을 상실하며 전반적인 양극화에 직면한 상황임

►	대규모 개발사업과 규제완화를 통한 대기업 위주의 경제운영은 단기적 경기부양효과는 있을 수 있으나, 건설 부문과 대기업부문 이외에서 국가의 전반적 경쟁력 저하를 초래할 가능성이 농후함

►	향후 몇 년간 전반적인 산업에서의 생산성에 있어 획기적 향상을 가져오지 못한다면, 전반적인 성장둔화는 물론 양극화의 심화로 인한 사회불안정이 초래될 것임

□	유럽의 리스본 전략(2000)이나 미국의 해밀톤 프로젝트(2006) 등이 천명하듯이 지금 세계는 인적 자본 경쟁중임

►	국가가 적극적으로 교육과 복지에 투자하여 인적 자본의 경쟁력을 높이고 이를 통해 혜택이 모든 국민에게 돌아가는 고도성장을 추구하고 있음

►	시대착오적인 물적 자본 투자론을 선택한 대한민국의 미래는 암울함

※  노무현 정부와의 비교

☁  노무현 정부가 개발관료들에 포위되었다면 이명박 정부는 개발관료들을 주도하면서 개발에 몰두하는 방식으로 심각하게 국가 경쟁력을 훼손할 것임

※  제안

♬  대한민국이 살 길은 오직 인적 자본의 생산성 향상에 있음을 깊이 인식하고, 개발주의에 의한 환상에서 조속히 벗어나야 함

경제정책_토론문
이명박 정부의 부동산 정책에 대한 의견서
		김남근 / 민주사회를위한변호사모임 민생경제위원장

대통력직 인수위원회에서 자주 부동산세제와 재건축․재개발 규제완화 등에 관한 언급을 하면서 전국 집값이 다시 들썩이고 있어 새로운 정부에서 내 집 마련의 꿈을 꾸고 있는 서민들은 불안한 심정을 숨기지 못하고 있습니다. 재건축시장의 경우 대통령 선거 이후 한달 집값 누적 상승률이 0.81%로 지난해 하향 안정화의 흐름과는 정반대의 양상을 보이고 있습니다. 이에 새 정부 부동산 정책에 대해 아래와 같이 참여연대의 의견을 개진하오니 적극 반영하여 주시기 바랍니다.

1. 재건축 ․ 재개발 용적률 완화와 민간분양가상한제 폐지가 결합하면 최악의 집값 상승 부작용을 불러 올 수 있습니다. 또한, 용적률 규제완화로 추가로 발생하는 개발이익을 환수할 수 있는 장치를 마련하지 않으면 조합원 부담이 낮아져 그러한 개발이익에 대한 기대로 재건축 ․ 재개발 대상 낡은 주택의 가격이 상승할 수 있습니다.

(1) 재건축․재개발의 사업구조와 일반분양분의 고분양가 및 분양가상한제의 상관관계

재건축․재개발 사업은 주택조합의 조합원 총회를 통해 시공사를 선정하기 때문에 건설 회사들은 시공사로 선정되기 위하여 통상적으로 조합원 부담을 최소화하고 일반분양분에서 수익을 얻는 지분제 사업계획안을 조합 측에 제시하게 됩니다. 이렇다 보니, 조합원 분양분과 일반분양분 사이의 가격차이가 크게 벌어지게 되고 시공사들은 일반분양분에서 최대의 수익을 얻기 위하여 조합과 시공사는 주변시세 보다 20-30% 높은 고분양가의 일반분양을 하게 됩니다. 노무현 정부 내내 서울시 집값상승을 주도한 것은 이러한 재건축, 재개발 관련 일반분양분의 고분양가였습니다. 주변보다 20-30% 높은 분양가가 책정되면 그 주변 아파트 가격도 이에 따라 상승하여 비슷한 가격을 형성하는 현상이 누적적으로 반복되어 재건축이 활발했던 강남과 송파 등 지역과 뉴타운 재개발사업이 활발했던 용산, 성동 등 강북지역의 집값 상승이 계속 반복되었던 것입니다. 노무현 정부는 재건축․재개발의 위와 같은 지속적인 집값상승에 대처하기 위하여 후분양제, 소형아파트 의무비율, 개발이익환수제도 등 다양한 규제를 도입하였으나, 이러한 재건축․재개발의 사업구조 때문에 항상 새로운 규제에 따른 부담이 일반분양분에 전가되어 다시 더 높은 분양가가 책정되어 다시 주변집값을 끌어올리는 부작용이 반복되었던 것입니다. 결국, 중복규제를 만들었으나 재건축․재개발사업에 따른 집값 상승에는 효과가 없었다는 비판은 이러한 사업구조에 따른 영향을 제대로 분석하지 못하였기 때문입니다. 위와 같은 재건축, 재개발 사업 과정에서 분양가와 주변집값을 서로 끌어올리는 악순환은 민간에도 분양가상한제가 적용되면서 어느 정도 진정되는 국면을 맞게 되었습니다. 일반분양분의 분양가가 주변시세보다 높지 않게 구조적으로 차단되어 일반분양분의 고분양가를 통하여 수익을 챙기는 사업구조가 불가능해졌기 때문에 조합원 부담분이 상승하면서 재건축․재개발대상 낡은 주택가격이 상승하는 것도 어느 정도 차단되게 되었습니다.

(2) 용적율 규제완화와 재건축․재개발 대상 낡은 주택의 집값상승의 상관관계

이명박 당선자와 인수위원회에서 재건축․재개발 용적률 규제 완화를 통한 주택공급확대정책을 내놓자 재건축․재개발 대상 낡은 주택의 가격부터 상승하기 시작하고 있습니다. 용적률 상승으로 일반분양분을 늘려 조합원 부담을 낮추고도 사업을 추진할 수 있게 되기 때문입니다. 용적률 상승으로 인한 일반 분양분 수입증가 등의 개발이익이 공적으로 환수되지 않고 그대로 조합원들이 나누어 사적으로 향유하게 되는 결과입니다. 따라서 용적률 규제완화로 인한 개발이익이 조합원 부담 감소로 이어지지 않고 공적으로 환수될 수 있는 조건에서만 재건축․재개발 대상 낡은 주택의 가격상승을 막을 수 있는 것입니다. 그런데 이러한 개발이익환수장치로 도입된 재건축개발이익환수제도는 부과주체인 지방자치단체의 소급행정으로 거의 작동되지 않고 있고 일정부분 개발이익을 환수하는 역할을 하고 있는 기반시설부담금에 대하여는 인수위에서는 오히려 폐지하겠다고 하고 있습니다. 용적률 규제완화로 일반분양분이 증가할 경우 인구유입이 늘어나게 되므로 종전과 같은 도시의 쾌적성과 기능을 유지하기 위해서는 그에 유입되는 인구량에 비례하여 도로, 지하철, 공원, 학교, 문화시설, 상․하수도, 녹지시설, 폐기물처리시설 등 도시기반시설을 늘려야 하는데, 이러한 기반시설의 비용을 정부가 부담한다는 것은 그 기반시설 설치비용만큼의 개발이익을 재건축․재개발 대상 토지 등 소유자에게 향유하게 한다는 것이 됩니다. 그리고 실제로는 기반시설의 확대 없이 인구유입만이 늘어나 도시의 쾌적성과 기능을 떨어뜨리는 난개발로 이어질 가능성이 크다 할 것입니다.

(3) 결과적으로 개발이익환수장치, 분양가상한제 등 재건축․재개발로 인한 집값상승을 막을 장치 등을 먼저 정비하고 규제완화정책을 추진해야 하며, 만일 용적률 규제완화를 파격적으로 확대하는 경우에는 공영개발방식의 재건축․재개발 사업방식을 적극 도입해야 할 것입니다.

결과적으로 용적률 규제완화를 통하여 기성시가지에서의 주택공급 확대정책을 추진하기 위해서는 그 전제로 일반분양분 수익증대 등의 개발이익을 조합원 부담감소로 이어지지 않고 공적으로 환수할 수 있는 개발이익환수장치를 먼저 정비해야 재건축․재개발 대상 낡은 주택의 가격상승을 막을 수 있을 것입니다. 만일 개발이익환수장치도 없고, 게다가 일부 인수위원의 주장처럼 민간의 분양가상한제마저 폐지한다면 재건축․재개발대상 주택의 가격상승과 일반분양분의 고분양가로 인한 주변 집값 상승이 결합하여 노무현 정부에서 겪었던 재건축․재개발을 출발점으로 하는 지속적인 집값 상승의 부작용이 재현될 것입니다. 그리고 용적률을 크게 완화한다면 재건축․재개발사업마다 수백억 원에서 수천 억원, 큰 개발사업의 경우에는 조 단위의 개발이익이 발생할 수 있어 그에 따른 부작용이 심각할 수 있으므로 이렇게 용적률을 크게 완화하여 개발사업을 추진할 필요성이 있는 경우에는 반드시 토지 등 소유자로 하여금 공영개발방식을 받아들이도록 해야 할 것입니다. 현재도 도시및주거환경정비법 제8조는 재건축․재개발사업에 있어 주택조합이 조합원 과반수의 동의를 얻어 시장․군수․주택공사 등과 공동으로 개발사업을 시행할 수 있도록 하고 있고 제8조 제4항은 사업의 지연, 도시계획사업과 병행할 경우 토지 등 소유자 2/3 이상이 동의하는 경우 시장․군수․주택공사가 단독으로 공영개발을 할 수 있도록 하고 있습니다. 용적률을 크게 완화할 경우에는 반드시 공영개발방식을 결합함으로써 개발이익을 공적으로 환수하여 기반시설 확대 등 도시계획의 기능 확대사업과 임대주택 건설 주거복지사업의 재원을 마련해야 할 것입니다.

(4) 주택공급 필요량의 예측에 있어서도 ‘처분 가능한 다주택 보유분→재건축․재개발수요 → 신도시개발 수요’ 순으로 개발 대상별 총량적 목표를 먼저 세우고, 이 순서에 따라 주택공급정책을 추진해야 할 것입니다.

2006년 실시된 통계청 인구주택총조사에 의하면 2005년 현재 주택보급율은 105.9%로 국민전체가 가구당 집 한 채씩을 소유한다고 해도 732,000호가 남는 셈이 됩니다. 그러나 자가 비율은 55.6%에 머물렀고, 전체세대의 5%에 불과한 다주택보유자들이 전체주택의 21.2%를 소유한 것으로 나타났습니다. 또한, 전체가구의 41.4%인 650만 가구는 전월세 생활을 하고 있습니다. 2005년 행자부 통계에 따르면 722,054가구가 2채의 주택(총 1,444,108채)을 보유하고 있고, 165,126가구가 3채 이상의 주택 929,804채의 주택을 보유하여, 다주택 보유가구는 887,180가구가 2,373,912채를 보유하고 있는 것으로 나타났습니다(심지어, 11채 이상 두 자리 숫자 단위로 주택을 소유한 가구도 14,823가구로 이들이 보유한 주택수는 307,351채에 달하는 것으로 나타났습니다). 즉, 다주택보유자에 대한 보유세 및 대출규제 강화 등 세제․금융정책이 정책효과를 발휘하여 다주택자 보유자 소유 주택의 40%만 시장에 나오더라도 100여만 채의 주택공급 효과를 볼 수 있게 되는 것입니다. 이렇게 다주택 보유자가 시장에 내놓는 주택 공급량을 기본으로 하여 부족한 주택 공급량을 기성시가지에서의 재건축․재개발을 통하여 공급하고, 기성시가지에서의 주택공급이 부족한 경우에 최후의 보충적 방식으로 신도시개발을 추진해야 할 것입니다. 지난 노무현 정부는 주택공급방식에 대한 총량적 검토가 없이 신도시개발을 남발하여 신도시가 강남 개발과 같이 산업․교육․문화․유통․의료․교통 등 도시의 종합적인 기능을 갖추지 못하고 베드타운형의 신도시가 됨으로써 신도시개발로 주변 집값이 상승하면 다시 직장․학교 등 주요 도시기능이 밀집해 있는 강남과 서울 도심의 집값이 단계적으로 상승하는 악순환만이 되풀이 되었습니다.

2. 지분제 분양주택 공급정책은 정부가 집값의 하향안정화를 정책목표로 하지 않고 집값상승세의 기본흐름을 전제로 주택공급정책을 추진한다는 것을 선언하는 것이고 적어도 부동산시장에서는 그러한 신호로 받아들이게 될 것입니다. 주택전체의 지분을 반분하는 것이 아니라 토지와 건축물을 분리하여 건축물만 공급하는 토지임대부 주택공급정책이 서민들의 부담을 줄이며 집값 안정도 추구할 수 있는 주택공급정책이 될 수 있습니다.

(1) 공공택지를 개발하는 토지공사, 대한주택공사, 도시개발공사 등이 다른 개발사업의 비용을 마련하기 위하여 개발한 공공택지를 민간에 비싼 가격으로 공급하여 분양가격과 임대료를 인상시키는 고질적인 공공택지개발 방식의 문제점을 개선하여 서민들의 소득수준에 맞춘 싼값 내지 싼 임대료의 주택을 공급함으로써 내 집 마련과 주거안정을 지원하기 위한 공공택지개발에 연기금 등 재무적 투자자의 장기투자를 끌어들이는 방안에 대하여는 이미 상당한 사회적 합의가 형성되어 있습니다. 이렇게 안정적인 재무적 투자자의 투자를 바탕으로 개발된 공공택지에 토지임대부 분양주택 내지 환매조건부 분양주택과 같이 소위 반값아파트라는 공공분양주택을 공급하는 방안에 대하여도 이미 상당한 합의가 형성되어 있었고 토지임대부 분양주택 공급방안은 한나라당의 당론이기도 하였습니다.

(2) 이러한 토지임대부 분양주택이나 환매조건부 분양주택과 같은 공공분양주택은 공공임대주택과 마찬가지로 토지를 공공이 계속 보유함으로써 토지에서 발생하는 개발이익을 공공이 환수하여 개발이익의 사적이전으로 인한 투기를 방지할 수 있고, 50년 ~ 100년의 장기 도시계획에도 대비할 수 있는 장점이 있습니다. 또한 토지가격의 상승분이 주택가격에 반영되는 것을 차단하여 서민들에게 싼값에 주택을 공급하여 내 집 마련을 지원할 수도 있습니다. 향후 주택에 대한 국민 의식이 소유에서 주거로 변화하는 경우에는 이를 공공임대주택으로 전환하여 국민의식의 변화에 따른 공공임대주택 수요의 증가에도 대비할 수 있습니다. 이렇듯 공공이 토지를 계속 보유하는 방식의 공공분양주택 공급정책의 문제점의 하나로 지적되는 초기 투자비용에 대하여는, 연기금과 같은 재무적 투자자에게 정기예금 금리 이상의 안정수익을 보장하고 20～30년의 장기투자를 유인하는 방안을 제시할 수 있습니다.

(3) 건설교통부와 대한주택공사는 안양부곡지구에서 최초로 분양된 토지임대부, 환매조건부 분양주택에 대한 수요가 없었다는 점을 들어 공공분양주택 공급정책을 이미 실패한 정책으로 간주하고 있는 듯하나, 애초의 취지와 달리 분양원가에 일정이윤을 더한 방식으로 분양가격을 책정하지 않고 분양원가와 상관없이 주변시세에 맞추어 분양가격을 책정하다 보니(주변시세의 80% 정도 수준) 서민들이 기대한 수준의 분양가격이 되지 못하여 수요가 없었던 것입니다. 게다가, 서울도심이나 강남에서 멀리 떨어진 곳으로 국민임대공급촉진에관한특별법에 의하여 도심의 기본인프라가 갖추어지지 않은 곳에 베드타운 형태로 분양되는 것이어서 애초부터 수요가 적었던 곳이었던 점도 큰 영향을 미쳤던 것입니다. 송파․광교․동탄 등 분양수요가 있는 곳에서 서민들이 기대하는 수준의 분양가격으로 분양되는 경우에는 충분한 수요가 있다는 것이 전문가들의 진단이기도 합니다.

(4) 아마도, 대통령직 인수위에서는 위와 같은, 공공분양주택 공급정책에 갈음하는 것으로 지분형분양주택 공급정책이 새롭게 추진하고자 하는 것으로 보입니다. 이러한 지분형분양주택은 토지임대부나 환매조건부 분양주택와 같이 원가분석을 통하여 분양원가에 일정한 이윤을 더한 수준으로 분양가격을 낮추려는 것이 아니라 분양가격을 현재대로 고가로 그대로 책정하고 다만 그러한 고분양가의 일부인 51%만 서민들이 부담하도록 하는 정책입니다. 투자자들은 나머지 지분을 취득하여 이를 전매함으로써 개발이익을 사적으로 전취할 수 있도록 허용하는 것이고 분양받은 서민들도 전매제한기간 이후에는 토지와 주택의 지분을 매각하여 개발이익을 얻을 수 있도록 하고 있습니다.  토지임대부나 환매조건부와 같은 공공분양주택과 달리 토지를 공공이 보유하여 토지에서 발생하는 개발이익을 공적으로 환수하는 것이 아니라 개발이익을 사적으로 전취할 수 있게 하는 것이어서 주택이 전매되는 과정에서 주택가격이 상승하는 것을 막을 수 없고 필연적으로 주택이 투기의 대상이 되고 집값상승과 같은 부작용이 발생하게 될 것입니다.

(5) 지분형분양주택은 주택이 주거의 대상이 아니라 투자 내지 투기의 대상이라는 것을 정부 스스로 정책에 그대로 반영하는 것이고, 주택의 하향안정화가 아니라 주택가격이 계속 상승하여 집값상승으로 인한 투자 내지 투기이익이 발생하는 것을 전제로 정부정책을 추진하는 것이 되어 근본적으로 주택정책에 관한 기본적인 철학을 상실한 정책이라 하지 않을 수 없습니다. 주택시장에도 정부가 집값의 하향안정화를 정책목표로 하지 않고 투자 내지 투기이익의 사적전취를 허용하는 정책을 추진한다는 신호를 주게 되어 집값상승에 대한 기대를 갖게 함으로써 집값을 들썩이게 하는 부작용을 초래하게 될 것입니다. 집값안정, 서민들의 주거안정 이라는 공익을 위하여 개인의 토지를 개발이익이 반영되지 않는 싼 보상비로 강제로 수용하여 놓고 뒤에 가서는 이러한 공익적 목적을 망각하고 공공택지를 투기의 대상으로 전락시켰다는 비난을 면치 못할 것입니다.

3. 1가구 다주택자에 대해서까지 양도소득세, 종합부동산세를 완화하는 경우 투기적 목적으로 주택을 여러 채 보유하려는 투기현상이 다시 확대될 것입니다. 지방의 미분량 사태는 고분양가를 시장수요에 맞추어 낮추도록 함으로써 해결한 문제이지 투기억제 정책의 고리를 풀어 해결할 문제가 아닙니다.

(1) 지방에 미분양사태를 해소하는 방안으로 한나라당의 일부 당직자가 지방의 미분양아파트를 매입한 경우에는 양도소득세와 종합부동산세를 감면하는 방안을 추진한다고 합니다. 실제로 지방이 투기과열지구가 대부분 해제되어 전매제한, 다주택자에 대한 DTI방식의 대출규제, 다주택자 양도소득세 중과 등의 규제가 모두 풀리게 되었습니다.

(2) IMF 경제사태를 겪으며 건설경기를 활성화한다며 김대중 정부에서 2001-2003년 부동산경기 활성화를 위하여 전국적으로 신규분양주택을 매입하는 경우에 1가구 다주택보유자에게도 양도소득세를 감면해 주는 특혜제도를 실시했던 결과가 장기적으로 어떤 결과를 낳았는가를 되새겨 보아야 합니다. 이렇게 양도소득세가 감면되는 주택을 더욱더 투기의 대상이 되어 지금은 엄청난 고가주택이 되었습니다. 강남의 타워팰리스 등이 그 당시 양도소득세 5년 면제, 1가구 1주택 평가기준에서 제외되는 혜택을 받은 분양주택들입니다. 2003년경에는 과천 등 수도권에서는 투기과열지구 지정으로 다주택보유자들에게 양도소득세가 중과되고 있는데, 대전에서 분양되는 주택은 양도소득세가 면제되어 많은 사람이 혼란을 겪던 시절도 있었습니다. 조세에 대한 예측성이 떨어져 조세의 안정성이 신뢰성이 크게 떨어졌고 국민들은 지금도 양도소득세는 안낼 수도 있는데 억울하게 내는 세금이라는 인식을 갖고 있습니다. 이렇게 줄었다 늘었다 하는 고무줄 조세정책이 계속되면 국민들의 조세에 대한 신뢰성은 더욱 떨어지고 세금을 내는 것을 국가공권력의 변덕에 의하여 억울한 피해를 당하는 정도로 인식하게 될 것입니다.

(3) 미분양의 원인은 곧 분양가상한제가 실시되어 지금과 같은 품질의 아파트를 더 싼값으로 분양받을 수 있다는 소비자들의 보편적 인식이 형성되어 있는데도, 건설 회사들이 오히려 분양가상한제의 적용을 피하기 위하여 서둘러 2007년 12월전에 대량으로 분양승인을 받으면서 물량이 쏟아져 나오기 때문입니다. 건설 회사들이 소비자들의 분양가상한제에 대한 기대의식을 모를 리 없는데도 이렇게 무모한 고분양가 분양을 하는 것은 결국, 이명박 당선자가 정책을 변경하여 민간의 분양가상한제를 폐지할 것이라는 정책변화에 대한 기대가 있기 때문입니다. 일단 미분양이라도 분양승인을 받아 놓고 버티면 정책변화로 인하여 해결점을 찾을 수 있을 것이라는 도덕적 해이가 바탕에 깔려 있는 것입니다. 이명박 당선자께서 이러한 도덕적 해이에 대하여 경종을 울리고 정책이 변함없이 추진될 것이라는 명확한 입장을 천명하는 것만이 주택분양시장의 불안정을 해소하고 소비자의 기대와 시장수요에 맞추어 고분양가를 낮추어 정상화함으로써 시장을 정상화시키는 첩경이라 할 것입니다.

(4) 지방에는 고가주택에 대한 수요가 거의 없는데도 건설 회사들이 고가주택을 마구잡이식으로 건설한 것에 대한 책임은 일차적으로 건설 회사들이 져야 할 것이고 이를 정부정책을 통하여 해결해 주는 것은 또 다른 도덕적 해이의 양산으로 계속 주택시장을 불안정하게 하는 원인이 될 것입니다. 지방에 수요가 없으므로 수도권에 자금력 있는 투기세력이 내려와 전매 등을 통하여 투기이익을 실현하는 방법으로 미분양 분량을 해소하라는 것은 결국, 지방의 집값을 다시 들썩이게 할 것이고 전국의 집값이 서열화되어 지방의 집값상승이 바로 수도권에 그 비율만큼 집값상승의 압력으로 작용하는 우리 부동산시장구조에서는 수도권에 대한 집값상승압력으로 작용하게 될 것입니다.

4. 1가구 1고가주택 보유자에 대한 양도소득세 완화정책은 다른 근로소득세 부담자 등과의 형평성 문제를 함께 고려해야 할 것입니다.

(1) 1가구 1고가주택의 양도소득세가 과다하여 주택의 매매에 큰 영향을 주고 있는 것처럼 주장되고 있지만 실제로 1가구 1 고가주택의 경우 양도소득세는 전체 매매가격의 10% 정도의 수준에 불과하여 매매를 결정하는데 큰 영향을 줄 정도로 과다한 것이 아닙니다. 1가구 1주택의 경우 6억원 이상의 고가주택에 대하여만 양도소득세가 부과되고 그것도 6억원 초과분만이 과세대상이 되는 것이고 6억원 이하분에 대하여는 세금이 부과되는 것이 아닙니다. 게다가 장기보유에 따라 45%까지 공제되기 때문에 실제로 부과되는 세금은 매매대금의 10% 수준에 불과하게 됩니다.

(2) 흔히, 양도소득세를 등록세․취득세와 같은 부동산거래세라고 주장되는 경우가 있지만, 양도소득세는 부동산에서 발생하는 개발이익(불로소득)을 환수하는 소득세인 것으로 보유단계에서 개발이익(불로소득)을 환수하는 개발부담금과 그 성질을 같이 하는 것입니다(실제로 양도소득세에는 개발부담금과 같이 사전에 징수된 세금은 비용 공제하도록 되어 있습니다). 양도소득세를 등록세․취득세 등 거래세와 함께 같은 것으로 취급하여 거래비용 절감차원에서 논의할 성질의 것이 아닙니다. 같은 소득세인 근로소득세는 누진율이 최고 36%까지 달해 월 700-800만 원 이상의 근로자는 36%까지 소득세를 부담하는데 반해, 10억 원짜리 부동산을 매매하면서 10%의 소득세를 부담하는 것을 두고 과다하다고 한다면 이 보다 훨씬 높은 소득세를 부담하고 있는 근로소득자의 상대적 조세저항감은 커질 수밖에 없을 것입니다.

(3) 1가구 1고가주택 장기보유자의 양도소득세 부담을 줄이기 위해 장기보유 정도에 따라 공제혜택을 주는 것은, 주택을 재테크의 수단이 아니라 단지 거주의 수단으로 보유해 온 것이라는 점에서 사회적 합의를 얻어낼 수 있는 정책이라고 생각됩니다. 하지만 거주도 하지 않은 비 거주 보유자에게도 양도소득세를 면제해 주는 제도는 주택을 거주의 수단도 아닌 투자의 대상으로 보유해 온 것인데 근로소득자 등 다른 소득세 부담자와의 관계에서도 그 정당성이 인정되기 어렵다 할 것입니다. 더욱이, 지방에 거주하는 세대가 집값상승을 기대하며 지방에서는 전세로 살며 수도권에 주택을 구입하였다가 양도차익을 얻고 매매하는 현상이 확대되어 실수요가 아닌 또 다른 차원의 투기수요가 주택시장에 발생하게 하여 집값상승의 부작용을 발생시킬 우려도 있습니다.

(4) 유류세와 같이 서민들도 부담해야 하는 세금보다는 부동산 양도소득세와 같이 고소득을 얻은자에게 누진적으로 소득세를 부과하는 세금이 조세형평의 원칙에 부합하고 조세정의를 실현하는 것이라 할 것입니다. 그러나 작년 국세청 집계로 부동산이 대부분을 차지하는 재산관련 양도차익은 60조 9천억 원이었지만 양도소득세로 환수된 비율은 12.9%에 불과합니다. 6억원 이하의 1가구 1주택 보유자의 양도소득은 신고대상도 아니어서 집계되지 않은 것입니다. 노무현 정부 4년 동안에만도 160조 4천 억원의 양도차익이 발생하였지만 양도소득세로 부과된 것은 11.9%에 불과합니다. 근로소득세와 비교하여 보면 조세형평성이 크게 훼손되고 있는 현상이라 할 것입니다.

(5) 나아가, 1가구 1고가주택 장기보유자에 대한 종합부동산세, 양도소득세 감면확대 정책을 넘어 다주택자에 대해서까지 종합부동산세, 양도소득세를 감면하겠다는 것은 그야말로 서민들의 주택문제 해결과는 전혀 상관없는 투기세력만을 위한 정책이라 할 것입니다.

경제정책_토론문
금융소외자 신용회복 정책에 대한 의견서
		김남근 / 민주사회를위한변호사모임 민생경제위원장

이명박 대통령 당선인의 공약인 700만 금융소외자 신용회복특별정책 추진과 관련하여 다음과 같이 참여연대의 의견을 개진하오니 정책수립에 적극 반영하여 주시기 바랍니다.

1. 금융소외자 신용회복 특별정책의 개요

1) 이명박 대통령 당선인은 한나라당 대통령 후보 경선 및 대통령 선거 운동 과정에서 700만 금융소외자 신용회복특별정책(이하 ‘신용회복특별정책’이라고 함)을 추진하겠다는 공약을 제시하였고, 최근 인수위는 금융감독위원회에 대한 업무보고 등을 통하여 위 신용회복특별정책을 중요한 단기 정책과제로 제시하였음.

2) 신용회복특별정책의 개요는 아래와 같음

<의미>

금융서비스 이용자 3463만 명 중 신용등급이 가장 낮은 7~10등급에 해당하는 720만 명 금융소외자의 재기를 위한 특별대책

<문제의식>

금융소외계층은 금융대출, 자기명의의 사업, 취업 등에서 심각한 제한을 받아 정상적인 경제활동이 어렵고 빈곤의 고통에서 벗어나기 어려움. 더불어 잘사는 사회를 만들기 위해서는 금융소외자에 대한 신용회복특별대책이 필요함.

<정책 수단>

① 채무의 매입 및 채무조정

신용회복기금을 설치하여 금융소외자의 채무신고를 받고 신고 된 채무는 신용회복기금에서 매입. 개인별 협의를 통해 상환계획을 새롭게 수립하여 그 계획에 따라 원금 상환, 이자는 상황에 따라 감면 조치. 기존의 금융채무 불이행자(신용불량자)와 신규로 파악된 신용회복 지원대상자들의 연체기록을 말소. 자활지원을 위한 교육 및 밀착형 컨설팅을 제공하는 한편, 연체금의 완전상환까지는 신용카드의 발급 제한 등의 조치로 도덕적 해이 방지.

② 소액서민대출은행의 설립

소액서민대출은행 설립을 지원하여 신용회복자가 창업을 하거나 소액자금이 필요할 때 자금을 지원하고, 창업주치의 제도 등을 운영하여 이들의 자활 및 자립을 촉진. 신용회복기금을 신규로 설치하여 금융기관과 대부업체로부터의 금융소외자에 대한 채권매입과 채무상환 스케줄 재조정 및 소액서민대출은행에 대한 출연을 지원하고 금융소외자에 대한 자립촉진 프로그램 운영.

③ 고리사채 대책

금융소외자를 대상으로 하는 악질 고리사채업자들에 의한 폐해를 근절. 사금융 폐해 실태의 일제신고 및 실태조사를 실시하여 연체된 고금리 사채를 최대한 소액서민신용대출은행의 대출로 전환 지원. 악성 추심행위를 근절하기 위해 공정채권추심법을 제정하고 불법적 추심행위에 대한 형사적 제재와 함께 민사상 손해배상을 취할 수 있도록 적극 지원.

3) 한편, 최근 언론보도를 통하여 공적자금 10조원을 투입하여 500만원 이하 소액 연체자에 대해서는 일부 또는 전체 이자 감면, 연체 기록 말소, 원금 10년 이상 분할 상환하는 방안 등이 검토되고 있는 것으로 알려지고 있음

4) 신용회복특별정책은 금융소외자의 재기를 도모하는 것이 절실한 민생문제라는 사회적 공감대에 기초한 정책으로서 문제의식은 매우 정당한 것으로 평가할 수 있음.

5) 그러나, 신용회복특별정책과 같은 일회성의 정책만으로는 극도로 악화된 서민금융환경을 개선하기에 부족하며 서민금융환경을 개선하기 위한 종합적이고 체계적인 대응방안을 마련할 필요가 있음.

2. 우리나라 서민금융 환경

1) 2007년 2/4분기 개인부문 금융부채는 699.1조원에 달하여 국내총생산의 80% 수준에 달하고 있음. 경제성장과 신용사회의 도래에 따라 가계신용이 증대되는 것이 선진 각국의 일반적인 현상이지만, 우리나라는 외환위기 이후 신용카드 남발과 부동산 급등, 급격한 고정 지출의 증대 등으로 단기간에 급격히 가계신용이 증대하였음. 이처럼 가계신용이 급격히 증대하였음에도 불구하고, 개인 채무자들을 경제의 주체로 대우하고 이들이 금융기관으로부터 부당한 대우를 받지 않도록 보호하며 개인채무자들이 파산위기에 처한 경우에 이들이 신속하게 새로 출발할 수 있도록 하는 개인도산시스템 등의 신용소비자보호법제는 미비한 상태였고, 자산 및 소득  양극화의 심화, 중층적 금융생태계의 파괴, 공적 금융의 역할 미비, 취약한 사회안전망, 개인신용평가시스템의 미비 등이 결합하여 개인신용 위기를 심화시켜 왔음. 이는 현재 720만 저신용자, 300만 신용불량자 문제로 나타나고 있음.

2) 개인처분가능소득 대비 금융부채 비율은 1998년 이후 꾸준히 상승하여 2005년말 현재 139.6%로 상당히 악화되었음. 이 비율은 2001년부터 미국보다 높아져 미국과 비교할 때 소득에 비해 부채가 더 빠르게 증가하고 있고 그만큼 가계의 상환능력이 악화되고 있는 것으로 보임. 개인 금융자산 대비 금융부채 비율은 1998년부터 2002년까지는 빠르게 상승하다가 2004년까지는 정체하였으나 2005년에 다소 상승하여 52.9%를 기록. 이 비율 또한 우리나라가 미국에 비해 약 20%포인트 정도 높고 일본(2006. 6. 현재 26%), 영국(2003. 12. 현재 35%), 대만(2003. 12. 현재 17%)보다도 높아 우리나라 가계가 금융자산으로 금융부채를 상환할 수 있는 능력이 상당히 낮은 것으로 평가됨. 가계 부문의 저축 성향을 나타내는 국민 순저축률은 외환위기 직후인 1998년 23.2% 였으나 2006년 3.5%를 기록하였음.

3) 사채업체를 양성화하기 위하여 대부업법을 제정한 이후 대부업체의 수는 외환위기 이전의 사채업체 3천개와 비교하여 10배 이상 급증하여 예금은행과의 신용거래가 어려운 다수의 저신용자들을 대부업체가 흡수하고 있음. 대부업 시장은 시장규모가 약 18조원~40조원, 이용자 수가 약 328만명~450만명에 이르고, 등록대부업체수가 17,210개(2006.12. 현재), 무등록업체수가 25,000~30,000개로 추정되고 있음. 대부업 시장의 공급부분을 보면 외환위기 이전에는 찾아 볼 수 없었던 은행, 보험, 저축은행 등 제도권 금융기관이 전주로 등장하였고, 일본계를 비롯한 외국계 대부업체가 적극적으로 진출하고 있음. 대부업 시장의 금리는 2006년 금융감독원 설문조사 결과, 연평균 197%(등록 181%, 무등록 217%)이르는 것으로 추정되었음.

3. 서민금융환경을 개선하기 위한 정책 방안

1) 서민금융환경을 개선하기 위해서는 단기적인 처방을 계속, 반복적으로 남발하고서도 여전히 720만 저신용자 문제, 300만 신용불량자 문제를 해결하지 못한 참여정부의 정책을 반면교사로 삼아야 할 것임. 참여정부는 개인신용 위기의 심화가 단기적이고 일회적인 문제라고 잘못 판단하고 경기가 회복되면 문제가 해결될 것이라는 안이한 인식하에 신용불량자 문제에 대한 대응책을 일시적인 미봉책으로 일관하다가 신용불량자 수가 계속 증가하자 신용불량자 제도를 폐지하면서 신용불량자를 대체한 금융채무불이행자 수에 대한 통계자료도 발표하지 않고, 금융채무불이행자 수 300만 정도는 우리나라의 경제규모에 비추어 적정하다는 억지 주장을 펴고 있음.

신용불량자 제도 폐지 전에는 신용불량자에 대한 통계를 매달 발표하였음.

2) 서민금융환경을 개선하기 위한 정책 방안으로는 ① 신용소비자보호법제의 정비, ② 과중채무자 문제의 해결을 위한 제도 정비, ③ 공적 금융의 역할 제고, ④ 지역밀착형 금융기관의 활성화, ⑤ 사회 안전망의 확충을 제시할 수 있음.

3) 일반 국민들은 금융기관에 대하여 신용소비자로서의 사회경제적 지위를 가지므로 소비자 보호 관점에서 신용소비자를 보호하기 위한 법적․제도적 정비를 서둘러야 하는 것이며 이는 헌법상 국민의 기본권을 보호하여야 하는 국가의 책무에 관한 문제이므로 신용사회의 도래에 따라 당연히 신용소비자보호법제를 정비하였어야 할 것이나 정부는 지금까지 이에 대한 별다른 고민이 없었음. 신용소비자보호법제의 정비를 위해서는 신용소비자보호법, 공정채권추심법 등 신용소비자의 권리를 종합적, 체계적으로 보호하기 위한 소비자법적 관점에서의 입법이 시급히 이루어져야 할 것임.

4) 서민금융에 대한 정책적 대응방안으로는 3분법을 제안함. 3분법이란 ① 자신의 소득으로 정상적인 생활이 가능한 계층 ② 부채가 과다하여 자신의 소득으로 정상적인 생활이 어려운 계층 ③ 소득이 없거나 매우 부족한 계층으로 구분하여 각 계층에 따라 대응책을 달리하는 방법임.

5) 자신의 소득으로 정상적인 생활이 가능한 계층에 대한 서민금융대책은 적절한 금리로 금융을 이용할 수 있는 기회를 제공하면 충분함. 이들을 위해서는 공적금융의 역할을 제고하고 지역밀착형 금융기관을 육성하며 대안금융을 활성화 하는 등의 방법으로 대응할 수 있음. 정부에서 적극 장려하여 추진한 환승론도 이러한 대책의 일환으로 볼 수 있음.

6) 다음으로 부채가 과다하여 자신의 소득으로 정상적인 생활이 어려운 계층, 즉, 적절한 금리로 금융을 이용할 수 있는 기회를 제공하는 것만으로는 정상적인 생활이 어려운 계층에 대해서는 채무재조정을 통하여 경제적 새 출발의 기회를 제공해야 할 것임. 이를 위한 정책으로는 채무자 우호적인 개인파산/개인회생 제도의 확립, 채무자 우호적인 사적 채무조정 제도의 활성화, 법률지원/상담 시스템 구축을 들 수 있음. 과중채무자의 채무재조정은 기업도산을 위한 가장 기본적인 제도적 장치가 기업파산, 기업회생 제도인 것처럼 개인도산을 대응하기 위한 기본적인 제도적 장치는 개인파산/개인회생 제도라는 것에서 출발하여야 할 것임. 신용회복특별정책이 개인파산/개인회생 제도의 정비와 활성화를 위한 방안 없이 바로 사적채무조정의 일환이라 할 수 있는 개인워크아웃 방식으로 문제를 해결하려는 것은 채무자 우호적으로 문제를 해결하기보다 기존의 신용회복위원회나 배드뱅크처럼 변형된 채권추심기관으로 전락할 위험성을 배제하기 어려움. 채무자 우호적인 개인파산/개인회생제도를 확립하고 법원의 개인회생제도와 비슷한 정도의 채무 조정안을 제시할 수 있어야 사적 채무조정프로그램이 활성화될 수 있음. 또한, 가계부분의 채무 규모가 국내총생산의 80%에 이를 정도로 큰 규모이고 국민순저축률 3.5%에 불과하다는 것은 개인의 도산이 일상적인 문제가 되고 있음을 나타내 준다고 할 것임. 따라서 개인도산시스템이 상시적으로 작동하여야 할 것이므로 일회적인 해결책의 제시보다는 상시적인 개인도산 시스템을 구축할 수 있도록 하여야 할 것임.

7) 마지막으로 소득이 없거나 매우 부족하여 채무재조정을 하더라도 정상적인 생활이 어려운 계층에 대하여는 서민금융정책으로 대응하는 것은 한계가 있으므로 사회안전망을 확충하고 필수적인 금융적 수요에는 재정으로 대응하여야 할 것임. 이 계층은 채무재조정을 받더라도 자신의 소득으로 정상적인 경제생활을 할 수 없는 계층이므로 이 계층은 대출을 받더라도 상환가능성이 매우 낮음. 따라서 이들에 대하여 신용을 제공하는 방식의 대응책은 별 의미가 없고, 필수적인 자금에 대하여는 사회복지 차원의 지원을 해야 할 것임.

8) 그 외에 서민금융정책을 담당할 단일한 정책기관과 상시적인 단속 체계의 구축이 필요함. 예를 들어 대부업 감독체계를 문제를 살펴보면 소관부처는 재정경제부이고 감독권한은 지방자치단체에 있음. 금융기관에 대한 감독 경험을 가진 기관은 금융감독원인데, 대부업체에 대한 직접적인 감독권은 없고 지자체의 요청이 있는 경우에 검사권을 가질 뿐임. 이러한 구조 아래에서는 대부업 시장의 문제에 대하여 어느 누구도 책임을 지지 않게 됨.

9) 이자제한에 관하여 선진각국의 제한금리 수준을 고려하여 조속한 시일 내에 연리 20% 정도로 이자제한법시행령을 개정할 필요가 있고, 일본의 사례를 참조하여 대부업법상 특혜금리를 폐지하기 위한 일정을 명확히 제시할 필요가 있음.

경제정책_토론문
부동산 정책을 중심으로 한 인수위 활동 평가와 제언
		변창흠 / 세종대 행정학

◯ 인수위 국정과제보고에 나타난 부동산 분야 추진과제

o 핵심과제

- 새만금 개발, 국제과학비즈니스벨트 조성

- 지분형 분양주택제도 도입

- 주택공급 확대 및 부동산 시장안정

o 중점과제

- 택지조성원가 인하를 통한 분양가 인하

- 수도권 규제합리화

- 농지 및 산지 등 토지이용규제 완화

- 장기보유 1세대 양도세 경감

- 신혼부부 주택공급

- 주택거래세 완화

o 일반과제

- 기반시설부담금 폐지

- 서민주택 담보대출 부담 완화

◯ 인수위의 부동산 분야 정책에 대한 기본적인 관점

- 참여정부 부동산 정책의 실패에 대한 반사이익만으로도 정당성을 확보해 왔기 때문에 부동산 문제에 대한 인식이나 적극적이고 창의적인 부동산 정책대안 제시에 한계

- 기본적인 정책방향은 규제완화를 통한 공급확대로 평가할 수 있으며, 특정계층이나 지역을 위한 조세 및 부담금 감소, 기존규제 폐지, 주택공급이 핵심과제, 중점과제, 일반과제를 구성하고 있음

- 추진과제로 선정된 10여개 과제 중 주거복지정책에 대해서는 단 한 개의 과제도 선정되어 있지 않으며 선거 기간이나  인수위 활동기간에도 이 분야에 대해서는 특별한 언급이 없었음. 이는 새 정부의 부동산 정책은 주택보유중심의 주택시장 구축확대와 정상화에 초점이 맞추어져 있기 때문에 민간임대주택시장이나 공공임대주택의 역할 등에 대해 무관심

◯ 인수위의 제시 공약의 현실성 부족과 한계

O 규제완화와 세제나 부담금의 감면의 편리성과 공익성

- 추가적인 규제나 각종 부담금 감면제도는 참여정부 기간 동안 수십번의 부동산 대책과 각종 규제에 대해 반감을 갖고 있던 언론, 시민, 전문가들에게 비용을 전혀 들이지 않고 높은 인기를 얻을 수 있는 정책

- 그러나 세제나 부담금 감면으로 인해 부족한 재원의 확충, 공공성 훼손 등에 대해서는 인식이나 보완을 위한 대책이 부재한 상태

O 참여정부의 문제점 반복과 상이한 평가

- 참여정부는 수요억제정책에만 치중했다고 해서 세금폭탄정책으로 표현되고 있지만, 28개의 신도시에서 보여주듯이 공급 확대정책에도 치중. 참여정부는 주택종합계획(2003- 2012)에서부터 주택 50만호 정책을 추진해왔으며, 실제 연간 48만호 이상의 주택건설실적을 보여왔으나 공급부족의 문제가 지속적으로 제기되었음

- 그러나 이명박 정부는 동일한 50만호 주택정책을 슬로건으로 제시하였지만 공급확대를 통한 주택시장 안정화 정책추구로 평가받고 있음. 정부의 적극적인 개입과 주도적인 역할이 가능한 신도시 개발방식보다는 소유주와 시장부문의 상황에 따라 사업추진의 제약이 많은 기존 도심 활성화를 통한 주택공급 방식을 채택함에 따라 목표달성의 현실성은 더욱 떨어짐

- 참여정부 기간 동안 수도권의 신도시와 지방의 대규모 국책사업의 추진으로 부동산 가격상승, 투기자금의 지방유발, 개발주의의 확대 등의 문제점을 낳았으나, 이명박 정부에서는 대운하 개발사업을 통해 종래 점적, 면적 개발을 전국에 걸쳐 선적으로 개발을 추진 중. 이에 따라 종래 야당과 시민단체가 주장해온 과잉개발, 투기적 개발의 문제점이 확대재생산 우려

O 슬로건과 다른 세제정책

- 부동산 세제에서 보유세 강화와 거래세 인하라는 정책의 방향에 대해서는 참여정부나 이명박정부, 기타 대선 후보들이 모두 동의한 사안임

- 그러나 실제 보유세 강화에 대해서는 어떠한 언급도 없으며 종합부동산세 완화 등이 거론된 가운데 거래세 인하만 졸속으로 추진 중

- 취득세와 거래세는 광역자치단체 세수의 30-50%를 차지하고 있으므로 이를 완화시 대체할 수 있는 재원도 부족하고 궁극적으로 주택시장 안정을 도모할 수 있다는 확신도 없는 상태에서 인기영합적인 정책으로 추진 중

O 대책없는 주거복지와 임대주택 문제

- 주택시장에 참여능력이 없는 무주택자와 저소득층, 민간임대주택 시장 문제에 대해서는 어떠한 추진과제도 제시하지 않고 있음

- 40%가 넘는 무주택자가 민간임대주택시장에서 주거불안정에 시달리고 있지만, 이를 해소할 수 있는 민간임대주택시장 안정 및 세입자 보호대책 부재

- 국민임대주택을 중심으로 한 공공임대주택은 막대한 재정부담과 주거복지수요와 무관한 주택공급으로 문제점이 지적받고 있지만, 이 문제에 대한 언급 부재

O 특수유형의 주택분양, 특수계층을 위한 분양주택의 문제

- 토지임대부 주택과 환매조건부 주택의 의도적 실패와 전문가들의 제도 필요성에 대한 높은 지지(2/3이상이 찬성)에도 불구하고 이 제도의 수용 여부에 대해서는 언급이 없는 채 지분공유제 주택을 제안

- 무주택자의 주택구입 촉진을 위한 공공주택제도라는 영국 Homebuy 제도의 취지를 훼손하면서까지 부동산 투자 중심의 구조를 인위적으로 구축. 10년간 2.5배 이상의 주택가격 상승이 있어야 연 10%의 수익률 확보가 가능하므로 사실상 주택가격 폭등이 있어야 성공하는 제도임

- 신혼부부용 주택우선 공급 제도는 개편된 주택청약가점제도의 취지 훼손, 불임여성에 대한 차별 등의 문제점이 있으므로 기존 주택이나 전세주택 구입자금의 지원제도로 대체 필요

◯ 향후 부동산 정책의 방향

O 참여정부정책에 대한 비판과 부정만으로는 부동산 문제 해결 불가능

- 참여정부 부동산 정책은 많은 시행착오를 거쳐 형성. 많은 부작용에도 불구하고 한국적 주택시장 특수성 때문에 불가피성이 존재함

- 따라서 참여정부의 부동산 정책 중 활용가능하고 의미있는 정책에 대해서는 적극적으로 평가하고 수용하는 자세가 필요함

O 참여정부 부동산 정책의 실패 및 부족한 부분의 보완

- 과도한 신도시 개발 문제, 개발과정의 개발이익 환수 부재와 부동산 가격 폭등, 보상금의 수도권 유입과 주택가격 상승 등의 문제는 반드시 극복되어야 함

- 경부운하나 지방대규모 개발사업 공약 추진에 따라 참여정부 기간 동안 발생한 문제들이 재발하지 않도록 조치 필요

O 시장 영역과 공공영역의 명확한 구분 필요

- 시장을 통해 주택문제 해결을 추진하기 위해서는 개발이익 환수나 분양가격 인하, 주택의 배분 등에 대한 철저한 제도적 장치 마련 필요

- 주택시장의 영역에 참여능력이 없는 계층을 위한 주거복지정책에 대해 적극적인 제도 마련 필요. 특히 민간임대 주택 거주자나 최저주거기준 이하 가구를 위한 주택정책 마련 필요

환경 정책_발제문
이명박 정부엔 환경정책이 없다! -신자유주의 개발국가의 등장과 한국사회의 탈녹색화-
		조명래 / 단국대 도시지역계획학

1. 이명박 정부엔 환경정책이 없다?

누구나 알다시피, 이명박 대통령(당선인)은 개발독재 정권하에서 토건적 CEO로 의 성공신화를 이룩했고, 서울시장이 된 후엔 포퓰리즘적 토건행정으로 또 다른 불세출의 성공신화를 만들었다. 덕택에 그는 바야흐로 한국의 17대 대통령 자리에까지 올랐다. 일국의 지도자가 되기엔 도덕적 흠결이 많음에도 국민들이 그를 선택한 것은 기억 속에 있는 ‘개발독재 시절의 성공신화’를 오늘날의 국민적 성공으로 재현해 주길 희망하기 때문이다. 물론 그 희망은 보수언론들이 조작해낸 ‘경제 되살리기=경제 대통령’이란 담론의 반복적 자극에 의해 학습된 ‘파브르 반응’과 같은 것이다.

어떻든 국민들은 이렇게 해서 그와 ‘파우스트 계약’을 맺었다. 그의 핵심 공약은 국민들이 그와 맺은 계약이다. 말하자면 ‘747’(연 7%성장, 국민소득 연 4만불, 7대 경제대국), ‘줄푸세(세금 줄이고 규제 풀고 법원칙 세우기)’, ‘대운하를 통한 국운 재창출’ 등은 ‘토건적 성공신화’를 신자유주의 시대의 것으로 부활해 낼 프로젝트다.

인수위가 발표한 정책은 이 프로젝트를 좀 더 구체화한 것이다. 여러 부문을 포함하고 있지만 인수위 정책은 그래서 규제를 풀어 요소투입을 극대화하는 토건적 성장에 관한 것을 주된 내용으로 하고 있다. 이런 이유로 인수위 정책엔 환경정책이 없다. 있다면, 이는 투자와 성장을 위해 환경을 개발은 하는 것(예, 새만금 개발, 운하 건설, 기후변화대책, 환경산업의 수출전략산업화 등)일 뿐이다.

이명박 정부 하에서 우리는 환경정책을 이야기할 수 없을 것 같다. 그것은 이명박 정부가 ‘신자유주의 개발국가’로서 특성을 가지고 시대착오적인 국운 재창출(성장)을 위해 대규모 토건적 개발을 추진하는 가운데 환경정책이 실종하거나 무늬로만 남기 때문이다. 이 글은 환경정책이 실종하는 이명박 정부의 성격과 정책운용 방식의 특징을 살펴보고자 한다. 이를 위해 먼저 오늘날 시대를 특징짓는 신자유주의를 발본색원적으로 재성찰해본다.

2. 신자유주의화

이 부분은 ‘조명래, 2008, 신자유주의와 글로벌 동맹, <<녹색평론>>, 1-2월호’의 일부를 정리한 것임

신자유주의란 표현은 ‘되살아 난, 새로운 자유주의’를 의미한다. 19세기의 영국의 방임적․고전적 자유주의의 신념이 1970년대 들어 갱신된 것이 곧 신자유주의다. 1970년대 이전까지 서구사회를 규정했던 자유주의가 고전적 자유주의의 이상을 희구하는 것으로 옮아 간, 이 현상을 하비(Harvey)는 ‘신자유주의로의 전환’이라 부른다. 신자유주의는 이렇듯 복잡한 시간의 전개과정을 갖고 있는 바, 하비는 이를 ‘신자유주의화(neo-liberalization)’란 개념으로 설명하고자 한다 (하비, 2007).

신자유주의화란 용어를 사용하면서 하비는 신자유주의와의 긴장을 주목한다 (하비, 2007: 39). 그것은, 제도와 권력으로 실행(신자유주의화)되면서 신자유주의는 본래적 이상의 왜곡을 겪고, 그 결과 현실에서 많은 파행과 모순을 발생시키기 때문이다. 1970년대 미국과 영국을 중심으로 등장한 신자유주의는 1947년 하이에크(Hayek)를 중심으로 결성된 몽페를랭회(Mont Pelerin Society)의 ‘개인의 자유’에 관한 사상을 시원으로 한다(하비: 2007: 37-39). 아담스미류의 고전적 자유주의를 유럽의 전통으로 간주하고, 이를 재해석한 신고전파 경제학이 설정하는 개인적 자유의 이상과 원칙을 지키려는 몽페를랭회는 시장질서를 교란하는 국가개입을 철저히 반대하는 입장이었다.

전후 서구자본주의는 1930년대의 대공황을 통해 드러낸 모순을 극복하기 위한 케인스주의식(Keynesian) 국가개입에 의해 그 안정성을 유지하고 있었다. 이 상태의 자유주의를 하비는 ‘착근된 자유주의(embedded liberalism)’라 부른다. 그러나 1960년대 말경 자본축적위기 조짐이 나타나면서 착근된 자유주의는 국제적으로뿐만 아니라 국내경제에서 해체되기 시작했다. 이에 서구자본주의는 하이에크류의 자유개인 및 시장경쟁이론, 즉 신자유주의이론을 받아드려 다양한 제도와 정책으로 옮겼다. 신자유주의화는 신자유주의의 이러한 실행을 지칭한다.

이는 일종의 규율된 혹은 조절된 자유주의로서, 이에 기초한 자본주의를 ‘질서 자본주의’ 혹은 ‘조직적(organized) 자본주의’ 부르기도 한다. 전후 서구의 복지국가 체제하의 자본주의는 바로 이러한 특징을 띠고 있었다. 프랑스의 조절론자들이 부르는 포디즘(Fordism)은 복지국가 하에서 계급적 합의를 바탕으로 조절되는 자본축적체제(a regime of accumulation)를 지칭한다 (조명래, 1999).

자유주의 경제학의 선도자인 하이에크와 프리드만이 1974년과 1976년에 각각 노벨경제학상을 수상하게 되면서, 신자유주의 이론은 학문적 추앙을 받는 것을 넘어, 다양한 정책분야에서 실무적 영향을 끼치기 시작했다 (하비, 2007: 40).

보편가치로서 ‘자유’의 구현은 이를 위한 사회적 ‘동의의 구축’을 필요로 한다. 동의의 구축이란 자유의 이념을 주창하는 세력을 중심으로 자유가 헤게모니적 질서로 합의되고 정착되는 것을 말한다. 문제는, 이 과정을 통해 ‘보편적 자유’가 특정 계층을 위한 ‘특수한 자유’로 변질되었다는 사실이다. 신자유주의가 앞세우는 자유가 사적 소유권의 자유, 시장의 자유, 교역의 자유, 경쟁의 자유 등인 것은 이러한 구축의 결과에 따른 것이다. 자유의 이러한 변형, 그리고 이를 바탕으로 한 신자유주의에 대한 공감은 ‘전통과 문화적 가치에 대한 호소’에서부터 ‘폭력에 의한 강제’에 이르는 다양한 방법에 의해 이뤄진다.

자유가 왜곡되는 까닭은 신자유주의가 궁극적으로 상위계급이 실추된 자신의 권력을 회복하고 형성하는 매체로 작동하기 때문이다. 1930년대 대공황이후 자본과 노동계급의 타협과 제2차 세계대전 이후 국가의 적극적 개입에 의해 서구경제는 복지체제로 형성되어 있었다. 이 체제에서 상위계급의 권력적 지위는 크게 약화되었다. 1970년대 경제위기란 틈새가 발생하자, 상위계급은 그들의 권력을 회복하고 재구축하고자 했고, 여기에 신자유주의는 중요한 수단으로 동원되었다. 그래서 하비는 ‘신자유주의를 국제자본주의의 재조직화를 위한 이론적 설계를 실현시키려는 유토피아적 프로젝트, 또는 자본축적의 조건들을 재건하고 경제 엘리트의 권력을 회복하기 위한 정치적 프로젝트로 해석할 수 있다’고 주장한다.

국가는 이러한 실행에 적합한 제도적 틀을 창출하고 보호하는 역할을 담당한다. 이러한 국가를 하비는 ‘신자유주의 국가(neo-liberalist state)’라 부른다. 신자유주의 국가는 모순적 국가다. 신자유주의란 본래 국가의 개입으로부터 시장의 자율조절로 자본주의 경제의 작동을 맡기는 것을 표방한다. 그러나 실재하는 신자유주의 국가는 시장 메커니즘의 강화를 위해 권위적으로 개입하면서도 금융시스템의 부실화, 초국적 기업의 독과점화, 일상과정의 상품화 등의 폐해 등을 초래한다. 이러한 불안정에 대응하여 신자유주의 국가는 점차 ‘신보수주의 국가’로 전환해 개인주의적 무정부성이 불러온 질서회복을 위해 강제의 동원, 동의의 구축을 위한 사회적 통제수단으로 퇴행적인 ‘국민주의(nationalism)’를 이용하고자 한다.

자본의 추동력을 반영하는 신자유주의화는 일국적 차원에서 완결되지 않는다. 선진국에 기반을 둔 금융자본과 군사력에 힘입어 신자유주의는 전지구적으로 전개되는 바, 세계화는 바로 이의 실체적 현상이다. 하비에 따르면, 신자유주의화의 일반적 진행은 ‘지리적 불균등 발전’의 메커니즘을 통해 점차 촉진된다. 말하자면, 신자유주의화는 국가별로 다양한 방식으로, 그러면서 국가와 지역 간에 불균등하게 전개되지만, 그 전체를 아우르는 힘은 전지구적 지배를 공고히 하고자 하는 계급의 권력이다. 수단으로는 금융화를 구현하는 해외직접투자와 포트폴리오 투자확대, 자본의 지리적 이동성 증대, 개도국에 대한 선진국의 신자유주의의 강요, 신자유주의란 이데올로기의 확산 등이 활용된다.

지난 30여년 간 전개된 신자유주의화는 세계자본주의의 경관을 화려하게 변신시켰다. 그렇다면 ‘신자유주의의 실제 업적’은 어떨까? 세계경제는 1960년대 3.5%, 1970년대 2.4%, 1980년대 1.4%, 1990년대 1.1%, 2000년대 1% 내외의 성장을 기록했다. 이렇게 본다면, 신자유주의는 세계경제를 성장시키는 데 분명 실패했다고 할 수 있다. 그럼에도 많은 사람들은 세계화를 통한 신자유주의화가 여전히 유일한 대안으로 믿고 있다. 몇몇 국가나 지역에서의 성공(예, 영국의 경제회복, 아시아 개도국의 경제기적)이나 새로운 상위계급(예, IT재벌)에 의한 부와 권력의 집중을 대안의 가능성으로 여기는 근거가 된다. 그러나 외피를 벗기고 보면, 신자유주의식 성공과 부는 생산성 증대에 의한 것이라기보다 불균등한 배분에 의한 것임을 알 수 있다. 하비를 이를 ‘탈취에 의한 축적(accumulation by dispossession)’이라 부른다. 말하자면, 신자유주의는 새로운 부를 창출하는 대신 시장개방의 요구, 금융거래의 강제, 기술과 시장독점 등을 통해 부를 불균등하게 재분배함으로써 상위계급의 권력을 회복하거나 새롭게 형성시킨다. ‘탈취에 의한 축적’은 민영화와 상품화, 금융화, 위기관리의 조작, 그리고 국가재정의 재분배와 같은 기제를 통해 이뤄진다. 이 과정에서 소비, 일상생활, 환경 등의 영역에 상품화가 촉진되면서, 사회복지의 철회, 개인적 책임으로의 전가, 노동시장의 시공간적 조정 등이 이루어지고, 기후온난화, 오존층의 파괴, 자연자원의 착취, 채무국들의 자원 남벌 등의 환경퇴락이 가속화된다. 이는 곧 신자유주의화가 초래한 신자유주의의 왜곡된 현실모습이다.

신자유주의의 왜곡은 신자유주의자들이 내세운 ‘자유의 개념이 자유기업의 단순한 옹호로 퇴보’하고, 이러한 자유를 구축하는 과정으로 신자유주의화가 ‘계급권력의 회복을 위한 매체’로 전락한 데서 기인한다. 그 결과, 폴라니(Polany)의 견해에 의하면, (신)자유주의는 ‘소득, 여가, 그리고 안전이 더 향상될 필요가 없는 사람들에겐 충만한 자유를 준데 반해, 재산가들의 권력으로부터 보호처를 얻고자 하는 사람에게 소량의 자유만 남겼다’(하비, 2007: 57-58, 222). ‘좋은 자유’는 사라지고 ‘나쁜 자유’가 신자유주의화가 열어 놓은 빈자리를 채우고 있다. 이런 점에서 신자유주의(식 세계)화는 자본주의 모순의 한 표현이다. 변형과 왜곡에도 불구하고 자유가 이상주의로 유지되는 것은 자유가 힘, 폭력, 권위주의에 의존하여 지탱되기 때문이다. 그래서 폴라니는 자유주의적 또는 신자유주의적 유토피아주의는 권위주의, 또는 심지어 명백한 파시즘으로 왜곡되거나 좌절될 수 있음을 경고하고 있다.

폴라니에 의하면 자유는 ‘좋은 것’과 ‘나쁜 것’이 있다. 전자는 보편적 가치로서 자유, 그 자체라면, 후자는 ‘동료를 착취하는 자유, 공동체에 급부로 제공하는 서비스 없이 비정상적 이득을 취하는 자유, 기술적 고안들을 공공이익을 위해 사용하지 않는 자유, 사적 이익을 위해 은밀하게 획책된 공적 재난으로부터 이익을 얻는 자유’ 등으로 예거될 수 있다. 신자유주의화가 ‘탈취에 의한 축적과정’으로 점철된 것은 바로 나쁜 자유로 신자유주의가 제도화되고 권력화되었기 때문이다.

1955년 연두교서에서 루스벨트 대통령은 1930년대 대공황의 경제적, 사회적 문제의 근원은 지나친 시장 자유가 있었다고 했다. 오늘날 신자유주의화에 의한 ‘특정계층/국가/지역으로 자유의 집중과 충만함’은 신자유주의의 모순이면서 세계화되는 자본주의의 잠재적 위기를 표현하는 것이라 할 수 있다.

그렇다면, 신자유주의는 극복 될 수 있을까? 하비는 신자유주의를 대응하기 위해 진보적 입장에서 다양한 권리와 자유에 대한 근원적 성찰 및 논쟁이 필요하고, 기본적인 노동운동과 정치운동과 함께 탈취에 의한 축적에 저항하는 다중적(多衆的) 시민사회 운동과 민주적 거버넌스의 구축을 대안으로 제시하고 있다. 그러나 세계화되는 자본주의와 한 몸이 되어 있는 신자유주의의 ‘깊은’ 모순과 견줄 때, 이러한 ‘얕은’ 대안이 신자유주의를 극복할 수 있는 답이 될는지는 의문이다. 신자유주의화에 대한 깊은 성찰만큼이나 그 극복을 위한 대안의 모색 또한 지난한 고민과 성찰을 필요로 할 것 같다. 대신, 신자유주의에 대한 이러한 성찰을 통해, 우리는 이명박 정부의 등장을 어떻게 규정하고, 또한 어떠한 ‘한국식 신자유주의화’가 성장과 개발이란 이름으로 전개될 것으로 예견할 수 있을까?

3.이명박 정부 등장의 의미: 신개발주의의 패권화와 신개발독재

2007년 대선은 전 서울시장 이명박씨가 압도적 표차로 당선됨으로써 끝이 났다. 언론들은 그의 등극으로 신보수정권이 기약하는 ‘무지개 빛’이 지평선 위로 떠오르고 있다고 논평했다. 그 빛은 다름 아닌 좌파정권이 꽁꽁 묶었던 시장의 고삐들(부동산, 교육, 기업, 수도권 규제 등)이 풀리면서 되살아나는 경제적 삶의 후광일 일컫는다. 그 후광은 시장친화주의를 표방하는 이명박 정부가 신자유주의 세계화(혹은 지구화)에 전면적으로 조응하는 국정운영을 함으로써 생긴 효과일 것이다. 그래서 한 논평자는 ‘일각에선 노무현 정부 아래서 이미 신자유주의가 본격화됐다고 말하지만’, 이번 대선을 통해 ‘우리 사회의 정치 및 사회 권력이 시장친화적 세계화라는 자장(磁場) 안에 성큼 들어선 것을 상징한다’고 주장하고 있다 (김호기, 2007).

말하자면, 이 시대, 한국에서 시장친화적 정부의 출현은 금융자본이 주도하는 세계화에 순응하는 국가체제, 즉 한국형 신자유주의 국가로의 전면적 전환과 한국사회 전체가 ‘신자유주의의 폭풍우 속으로 깊숙이 빨려갈 것’임을 예고해 준다. 이 점에서 2008년 이명박 정부의 출현은 단순한 정권교체의 의미를 넘어선다. 1998년 IMF위기를 통해 밀려온 ‘신자유주의’가 두 ‘불완전한 진보정권’ 하에서 ‘지연되고 변형된 형태(좌파 신자유주의)’에서 ‘전면화 된 형태(우파 신자유주의)’로 전환되어 한국사회에 착종되는 새로운 체제의 등장이 곧 이명박 정부 출현의 의미란 것이다. 그래서 이명박 정부의 출범으로 ‘87년 체제’, 즉 ‘민주화 체제’가 종식되고 ‘신자유주의화가 전면화 되는 체제’가 등장하게 되는 데, 혹자는 이를 ‘08년 체제’로라 부른다 (김호기, 2007).

국가현상으로 볼 때 ‘08년 체제’는 ‘친시장적 국가(the market-friendly state)’, ‘신자유주의 국가(the neo-liberalist state)’, ‘기업(가주의) 국가(the entreprenurial state)’ 등으로 규정될 수 있다. 친시장적 국가는 시장주의 원칙에 따르는 규제완화 혹은 탈규제 등을 사회조절(social regulation)의 중심방식으로 삼는 국가를 의미한다. 신자유주의 국가는 케인지안 개입주의 역할을 포기하는 듯하면서 ‘있는 자의 자유’(폴라니의 표현으로 ‘나쁜 자유’)를 강제하기 위해 ‘국민주의(nationalism)’ 등 새로운 폭력적 이데올로기를 동원해 ‘탈취적 축적(accumulation by dispossession)’을 추구하는 국가를 뜻한다(조명래, 2008a). 기업(가주의) 국가는 국가역할이 기업활동을 지원하는 것으로 재편된 국가를 의미하는 데, 그 특징을 좀 더 자세히 살펴보면 다음과 같다(정석구, 2008).

“이명박정부는 ‘기업정부’라 이름 붙일 만 하다....인수위가 내놓은 정부조직 개편안을 보면, 청와대는 삼성의 전략기획실 같은 핵심 조직으로 바뀌고, 각 부처는 담당 분야에 따라 기업들의 사업본부처럼 만들어지고 있다. 성과를 내지 못하거나 기업 지원과 관계없는 여성부, 농촌진흥청 같은 정부 조직과 불필요한 공무원 중 상당수는 기업구조조정 방식으로 정리될 예정이다. 기업활동을 규제하는 모든 정책도 무력화되거나 없어진다... ‘기업정부’는 약자인 개인의 이익보다 강자인 기업의 이익을 우선시 한다. 그러면서 기업의 이익이 곧 국민의 이익임을 강조한다... 기업들은 자신들의 이익을 위해 비정규직 채용을 늘리고 수시로 노동자를 해고할 수 있다. ‘기업정부’ 아래서 활발한 대중 참여를 기반으로 하는 민주주의도 효율적인 기업 활동을 방해하는 거추장스러운 가치일 뿐이다. 인권이나 환경․문화 같은 가치도 기업이익에 반하여 언제든 묵살될 수 있다. 대운하가 환경을 파괴해 대재앙을 가져온다 해도 건설회사에 이익만 된다면 서슴없이 이를 추진할 수 있는 게 ‘기업정부’다. 대운하를 100% 민자로 추진하겠다는 것은 민간기업의 이익을 100% 보장해 주겠다는 말과 같다. 기업은 도덕적인 기준이 아니라 이윤에 따라 작동한다. 기업정부도 마찬가지다....기업정부 아래서는 인간적 삶보다 기업이익이 우선시되고, 민주적 가치가 훼손되며, 공동체가 파괴될 것이다. 대한민국은 지금 정부 수립 60년 만에 실질적으로 가장 큰 변화를 겪고 있다.”(정석구, 2008).

세 국가개념은 서로 비슷한 것이다. 어떤 개념이든 공히 우리로 하여금 두 가지 측면을 주목할 것을 요구한다. 첫째, 이명박 정부의 출현으로 ‘탈규제주의(시장주의)’, ‘신자유주의’, ‘기업주의’가 한국사회에 ‘헤게모니(체제)’로 구축되는 현상이 가속화될 것이라는 점이다. 둘째, 이의 결과로, 정부조직, 경제구조, 일상생활, 공간환경 전반에 공동체적, 민주적, 인간-자연의 공존적 가치규범이 해체되는 현상이 두드러질 것이라는 점이다. 전자는 신자유주의화가 개발주의와 결합되는 ‘신개발주의의 패권화’를 가리킨다면, 후자는 이의 결과로 나타나는 ‘한국사회의 탈녹색화’란 현상을 지칭한다. 이 장에서는 전자를 검토하고, 다음 장에서는 후자를 검토하도록 하겠다.

사실, 탈규제주의, 신자유주의, 기업주의 등은 신자유주의 세계화가 휘몰아치는 오늘날 지구상 대부분의 국가에서 나타나는 현상이다. 그러나 그 구체적인 양상은 나라별 상황에 따라 다르다(이를 하비는 신자유주의의 ‘불균등 지리적 발전’이라 부름). 마찬가지로 이명박 정부의 등장으로 지연된 신자유주의화가 본격화되겠지만, 이것으로 한국적 현상이라 할 수 있는 ‘08년 체제’의 특징이 다 설명되지 않는다. 이는 이명박 정부가 꾸리는 국정운영 방식, 즉 시장친화주의를 내세우면서도 한국사회를 새로운 토건적 개발 드라이브로 몰아가는 한국적 상황성 때문이다.

다시 말해 친시장주의를 내세운 이명박 정부는 ‘성장(예, 747공약)을 위해 기업규제를 풀어 (예, 줄푸세) 경쟁력을 드높이는 성장방식을 택해 가겠지만, 기실 정책운영은 시장경쟁의 창조적 힘을 불러내기보다 지대추구를 부추기는 방식으로 전개될 것으로 보인다. 즉, 기술혁신, 기업구조조정, 경영합리화, 민주적 노사정 합의, 분배, 분권 등과 같은 ‘포지티브 섬(positive sum)’ 방식 보다 기업들의 ‘지대추구(rent-seeking)’를 허용하는 식으로 규제(금융규제, 부동산규제, 수도권규제, 환경규제 등)를 풀고, 승자독식을 부추기는 자율화(예, 입시중심 자율교육 정책, 노동유연화 정책)를 허용하며, 파괴적 대규모 토건사업을 통해 일자리 창출과 성장을 도모하는 등의 ‘네가티브 섬(negative sum)’ 방식으로 ‘이명박표 시장친화주의․신자유주의․기업주의 정책’이 추진될 것으로 예견된다.

신자유주의는 본래 시장과 기업의 자율성에 맡기는 사회조절의 이념이지만, 시장을 이끄는 상위세력(경쟁력 있는 대기업)의 자유로운 축적 활동을 뒷받침하기 위해 국가가 ‘동원적 이데올로기(예, 국민주의)’를 내세워 사회적으로 강제하는 방식으로 전개되면서 ‘왜곡된 신자유주의화’로 변화를 겪는다. 한국에서 이 현상은 이명박 정부가 한국경제의 시스템 개선을 통한 창조적 성장보다 지대추구형 활동을 부추기는 토건주의 성장방식을 국정운영의 중심방식으로 활용함으로써 나타난다. 일종의 신자유주의국가로서 이명박 정부가 동원하는 성장이데올로기는 바로 ‘신자유주의와 결합된 개발주의’, 즉 ‘신개발주의’다. 국정운영과 결부되어 동원되고 영향력을 끼치는 가운데 신개발주의 세력(역사블럭)은 한국사회를 지배하는 시스템, 즉 ‘신개발주의의 패권화’로 나가게 된다. 하비(Harvey)가 말하는 ‘탈취적 축적’ 경향이 이명박 정부 하에서 어느 국가에서 보다 강하게 작동할 것임을 시사한다.

신개발주의는 이미 노무현 정부 때부터 등장했지만, 불완전한 형태로 남아 있다가, 2007년 대선을 통해 권력화된 지배이념의 길로 들어서게 되었다. 경제를 살려야 한다는 오도된 국민정서에 부응하여 혹세무민한 개발공약을 내세운 후보가 압도적 표차로 당선된 자체가 이의 시작인 셈이다. 그러나 2007 대선의 진정한 의미는 개발공약을 내세운 보수적 후보가 국민의 압도적 지지를 얻어 국가권력을 잡게 되는 ‘신개발주의의 정치세력화’에 있다. 이 세력화는 더 나아가 국민적 지지와 동의를 바탕으로 핵심 국정 프로젝트를 강압적으로 추진하는 가운데 사회전반에 대한 신개발주의적 지배를 구축하는, 즉 ‘신개발주의의 패권화’를 이룩하게 된다.

패권화, 즉 헤게모니화는 ‘동의를 바탕으로 한 역사블럭의 지배’를 의미한다. 이렇게 보면, 신개발주의의 패권화는 ‘경제되살리기에 대한 국민들의 절대적 동의’를 선거를 통해 권력으로 획득하고, 이를 이용해 국정운영을 추진하면서 사회전반에 대한 신개발주의의 도덕적 지배를 구축하는 현상을 말한다. 신개발주의의 정치세력화와 패권화는 동의와 지지를 바탕으로 하지만, 그에 대한 저항과 비판세력을 무력화시키는 것으로 관철된다면, 이는 토건적 권력행사(개발 드라이브를 강압적으로 몰아붙이기)를 매개로 한다. 즉, 경부운하와 같은 대규모 토건적 개발을 국정의 핵심과제로 힘을 실어 강압적으로 추진하는 결과로 신개발주의의 패권화가 이루어지만, 그 방식은 다름 아닌 박정희식 개발독재의 부활, 즉 신개발독재를 출현시키게 된다.

사실 신개발독재의 맹아는 이미 이명박대통령이 서울시장으로 있을 때 시정을 운영하는 데서 볼 수 있다. 즉, 복원 자체의 정당성에 사로잡혀 민주적 합의와 절차를 생략한 체 추진된 청계천복원은 신개발주의 시대 ‘새로운 개발독재’의 징조를 이미 보여주었다. 2007년 대선을 통해 개발주의 후보가 통치권자로 선출되면서, 그는 선거를 통해 획득한 지지를 ‘권력의 정당성’ 기반으로 간주한 뒤, 개발공약을 이행한다는 명분으로 그에게 주어진 권력을 절대 (독재)권력으로 사용할 가능성이 커졌다. 이렇게 보면, 청계천 복원과정에서 드러난 맹아적 신개발 독재가 한반도 대운하 건설과 같은 ‘국가적 정치’과정을 통해 앞으로 전면적인 신개발 독재로 옮아갈 것임을 예견할 수 있다.  이 점에서 이명박 정부의 등장은 ‘신개발 독재 등장’을 예고한다.

최근 인수위가 작성한 정부조직 재편구상은 이를 확인시켜주고 있다 (보다 자세한 내용은 별첨 자료 참조). 정부조직재편에서 가장 눈여겨 보아야할 부분은 ‘해양부의 항만, 물류기능, 산림청의 산림보호 및 관리 기능, 행자부의 부동산관리 기능을 흡수 통해 건교부를 초거대 국토해양부로 만드는 것’이다. 직원수 7300여명, 연간예산 45조원을 가지고 ‘주택․건설+물류․교통’ 두 축으로 편제되는 국토해양부는 ‘정부조직재편사상 사에서 유래가 없을 정도 매머드급 부처’다. 그러나 기실 이 부서는 이명박 정부의 핵심국정과제가 될 대운하 건설을 주무하는, 그래서 한국사회에 신개발주의의 패권화를 이끌어내는 핵심국가기구로 역할 할 것으로 보인다.

4. 이명박표 신개발주의 프로젝트와 그 결과

2007년 대선 출마자의 대부분은 경제공약을 으뜸공약으로 내 놓았지만, 동시에 ‘사람중심 경제’, ‘따뜻한 시장경제’, ‘따뜻한 자본주의’ 등의 슬로건을 내걸었다. 비정규직과 청년실업의 급증, 사회적 양극화의 심화, 신빈곤의 확산 등을 목격해왔던 터라, 경제성장이 아무리 중요해도 서민이 ‘배부르고 등 따습게’ 사는 것이 돼야 한다는 국민적 요망에 부응한 것이다.

국민의 압도적 지지로 당선된 이명박 당선인도 ‘따뜻한 시장경제’를 바탕으로 ‘연7% 대의 고도성장’을 달성하는 ‘엠비(MB)노믹스’를 제시했다. 말하자면, 엠비노믹스는 성장을 위한 ‘경쟁촉진’과 따뜻한 삶을 위한 ‘약자보호’란 두 축으로 운용된다고 한다. 그러나 이는 어디까지나 이론이고 담론인 것 같다. 당선인의 의중이 가장 잘 드러나는 인수위의 정책들을 보면 엠비노믹스는 기실 퇴행적인 ‘경쟁과 성장’ 일변도다.

인수위가 발표한 국정과제는 5대 국정지표(활기찬 시장경제, 인재대국, 글로벌코리아, 능동적 복지, 섬기는 정부), 43개 핵심과제, 63개 중점과제, 86개 일반과제, 총 192개 국정과제로 구성되어 있다. 다양한 의제를 포함하고 있지만, 747, 줄푸세, 한반도 운하 등 대선공약을 구체화한 것이라고 본다면, 인수위 국정과제의 핵심은  ‘규제풀어 기업투자 늘려 토건적 성장/발전을 추구하는 것’이라 할 수 있다. 가령, 규제나 세율을 대폭 완화해 기업투자를 늘리고, 경부운하와 같은 대규모 토목사업을 벌려 일자리를 창출하며, 특목고 등의 신설을 자율화해 사교육 확대를 부추기고, 지분형 주택공급을 통해 투기와 집값 상승을 정당화하는 등이 실제 그간 논란을 빗었든 인수위 정책의 핵심의제들이다. 이러한 의제들은 모두 ‘따뜻한 (시장)경제’와는 거리가 멀다.

이는 엠비노믹스가 시대착오적인 경제성장론에 바탕을 두고 있기 때문일 것이다. 연 평균 7%의 경제성장과 연 60만개의 일자리 창출을 위해 엠비노믹스가 최대 역점을 두는 것은 기업의 투자유인을 위한 규제완화다. 그러나 투자확대만으로 우리경제가 질적으로 성장하는 단계는 지났다. 7%의 경제성장을 위해선 우선 민간설비투자가 지금의 배인 연 13% 이상으로 증가해야지만, 문제는 이러한 투자와 성장이 일자리 창출 등으로 곧장 이어지지 않는다는 점이다. 성장의 견인차인 전자산업과 IT제조업의 경우, 설비투자를 10억원 늘려도 일자리는 2개 밖에 생겨나지 않는다.

지난 30여년 동안, 우리나라의 물적자본의 생산성은 3분1로 떨어졌다. 따라서 노동이나 설비와 같은 요소투입보다 기술혁신이나 생산성 향상을 가능케 하는 경제시스템의 확충을 통한 성장이 강구돼야 한다. 이러한 시스템의 구축 없이 규제완화를 통한 투자확대에 역점을 두는 엠비노믹스는 성장이란 파이를 크게 할지 모르지만, 중소기업, 노동자, 저소득층, 지방, 환경 등과 같은 사회적․경제적 약자의 희생을 불가피하게 한다. 엠비노믹스는 이런 점에선 로자 룩셈부르그가 말한 ‘차가운 자본주의(cold capitalism)’의 한 모습일 뿐이다.

엠비노믹스가 ‘차가운 자본주의’란 특징만 아니라 내용적으로는 성장을 위해 국토환경을 경제적 이윤창출 대상으로 삼는 ‘토건주의적 자본주의’ 특징마저 띠고 있다는 데 그 퇴행성이 더욱 심각하다. 실제 인수위가 발표한 총 192개 과제 중에서 ‘국토환경 관련 의제’를 분류해 보면 총 30여개로 전체의 15.6%에 불과하다. 이도 대부분은(93.3%) 개발의제다. 순수한 생태환경보전을 위한 의제는 총 2개로 총 192개 과제 중 1%에 불과하다 (<표> 참조). 이를 두고, 앞에서 우리는 ‘이명박 정부 하에서 환경정책은 실종하거나 무늬로만 남게 될 것’이라고 주장했던 것이다. 환경정책이 있다면, 이는 곧 개발을 위한 환경정책일 뿐이다.

결국, ‘활기찬 시장경제’란 허울로 토건적 성장을 추구하는 개발정책이 이명박 정부의 핵심 정책이 될 것이다. 국가권력의 집중은 물론, 대규모 자본을 투입해 추진할 개발사업 혹은 정책은 크게 두 가지 종류로 나누어진다. 첫째, 세종시, 혁신도시, 경제자유구역, 수도권 2기 신도시(10곳), 제2경부고속도로 등으로 참여정부 하에서 입안된 정부주도 개발사업으로, 이명박 정부 하에서 다소 축소조정될 가능성이 있지만, 지속적으로 추진될 전망이다. 이를 위해 총 100조원 규모의 예산이 소요된다. 두 번째, 6개 기업도시, 지자체 및 공공기간이 발주한 공모형 PF사업, 한반도 대운하건설, 새만금 개발사업으로, 참여정부가 입안했으면서도, 이명박 정부가 새로 부가하여 함께 추진할 사업으로, 앞의 것과 달리 민간주도형 개발사업의 특징을 띤다. 이를 위해 총 130조 규모의 예산이 소요될 전망이다. 이들 대규모 토건적 개발정책들은 대통령 공약사업으로, 정치적으로, 그리고 특별법에 뒷받침되어, 막대한 비용을 들여, 토목관료들에 의해 강력하게 추진될 것으로 보인다. 말하자면, 대규모 개발사업들이 성장이란 이름으로 국가권력의 투입을 통해 강압적으로 추진되는 가운데, 신개발독재가 자연스럽게 나타나게 되는 것이다.

이명박표 신개발주의 프로젝트가 신개발독재의 방식으로 실행되는 결과로, 생명적 삶의 터전인 환경은 개발의 영역으로 본격 포섭될 전망이다. 환경은 더 이상 환경주의가 옹호하는 가치가 아니라 개발주의자가 지키고 대변하는 영역으로 될 참이다. 사람이 있고 환경이 있지, 사람 없이는 환경도 없다는 말은 개발주의자들이 스스로를 환경주의자로 규정할 때 자신 있게 내세우는 주장이다. 환경은 이제 조용히 개발주의자들의 보살핌 속에서 보호를 받고 대접을 받을 때 그 진가가 발휘된다고 한다. 그래서 경부운하가 건설되면, 낙동강 수질이 개선되고, 물부족 문제가 해소되며, 하천생태계가 되살아난다는 ‘사이비 환경론’이 국민의 심금을 울리고 있는 것은 바로 이러한 이변의 결과다. 환경(낙동강, 한강 등)을 담보로 국운을 재창출하겠다는 후보가 한국사회의 미래를 구원할 메시아로 여겨지고, 그래서 그에게서 도덕적, 법적 흠결이 드러나도, 구원을 통해 얻을 것에 견준다면 사소한 것으로 국민들이 인식하는 것도 이변의 결과다.

환경을 개발영역으로 포섭하는 정책의 전형은 ‘한반도 대운하사업’이다. 이는 단순히 환경을 개발로 포섭하는 방식만 아니라 국가권력이 시장과 시민사회를 지배하는 방식이기도 하며, 이 점에서 ‘신개발주의 패권화’의 핵심 프로젝트가 될 전망이다. 환경을 개발로 포섭하는 것은 환경가치를 경제/개발가치로 ‘거침없이’ 활용하는 것을 전제한다. 때문에 이명박 정부 하에서 환경관련 정책의 핵심 특징은 환경에 대한 빗장을 거침없이 푸는 기제를 적극 활용하고, 또한 그러한 영역을 성장을 위한 주된 정책 대상으로 삼다는 것이다. 새만금간척사업(예, 환경친화적 신산업단지로 조성), 지구온난화대책(예, 조세 및 금융의 그린화 사업), 수도권 규제정책(예, 수도권 공장총량제 폐지, 대기업 공장신증설에 관한 네가티브 시스템의 도입), 산림 및 농지의 공급확대(예, 도시용지를 선진국 수준으로 확대하기 위해 산지 및 절대농지의 개발용지화 등), 도시재건축사업(예, 재건축 용적율 10% 완화), 주택공급(예, 지분형 주택분양제도), 하천복원(예, 청계천식 하천복원방식의 확산) 등은 구체적인 예들이 된다.

신개발독재는 바로 환경에 대한 빗장을 푸는 정치적 방식이다. 이는 단순히 권력의 비민주적 행사, 이를 통한 개발권력의 횡포에 관한 것만 아니다. 단기적으로 볼 때, 신개발독재는 권력의 비민주적 사용과 경제제일주의 가치관의 강요에 의해 사회문화적 삶의 황폐화를 초래할 것으로 우려된다. 중장기적으로 볼 때 신개발독재는 인간과 자연의 공동번영을 지향하는 생태적 민주사회로의 이행을 가로막는 역사의 퇴행을 초래할 것으로 우려된다. 말하자면, 신개발주의 패권국가로서 이명박 정부는 단기적으로 경제적 성장이란 파이를 크게 하는 데 성공할지 모르지만, 기실 그 이면에선 한국사회를 탈녹색화시키는 것을 넘어 환경적 파국을 내모는 ‘체제적 비용’을 남길 것으로 보인다.

<표> 192개 국정과제 중 ‘국토환경의 개발 빛 보전’관련 과제
5대 국정지표	핵심과제	중점과제	일반과제
활기찬 시장경제 => 총 49개 의제	1. 새만금 지역을 동북아 경제중심도시로 개발 2. 세계화를 이끌 국제과학비즈니스벨트 조성 => 12개 중 2개(개발의제 2개)	1. 택지조성원가 인하를 통한 분양가 2. 수도권 규제 합리화 3. 농지 및 산지 등 토지이용 규제 완화 4. 환경산업의 수출전략산업화 => 18개 중 4개(개발의제 4개)	1. 기발시설부담금 폐지 2. 신해양산업 개발육성 => 19개 중 2개(개발의제 2개)
인재대국 => 총 18개 의제	- => 5개 중 0개	- => 5개 중 0개	- => 8개 중 0개
글로벌 코리아 => 총 47개 의제	1. 기후변화 및 에너지 대 책 2. 친환경․친문화적 한반 도 대운하 건설추진 3. 내륙과 연안을 잇는 광 역 생태축 조성 => 10개 중 3개(개발의제 2개, 보전의제 1개)	1. 나들섬 구상 추진 2. 비무장 지대 평화적 이용 3. 신재생에너지 산업육성 4. 지속가능한 국토환경 (건축도시) 디자인 정 착 => 14개 중 4개(개발의제 4개)	1.군사시설보호구역조정 시행 2. 시장메카니즘을 활용한 온실 가스 감축 3. 두바이형 Port- Business Valley 조성 4. DMZ 생태․평화 공원 조성 5. 전국생태․문화 탐방로 조성 =>23개 중 5개(개발의제 5개)
능동적 복지 => 총 42개 의제	1. 주택공급 확대 및 부동산시장 안정 => 8개 중 1개(개발의제 1개)	1. 장기보유 1세대 주택 양도세 경감 및 유류세 인하 2. 신혼부부 보금자리 주택공급 3. 안전하고 효율적인 수돗물 공급체계 구축 => 19개 중 3개 (개발의제 3개)	1. 서민주택담보대출 부담완화 2. LPG 경차허용 3. 국가지리정보체계 구축 4. 아토피 등 환경성 질환 예방․퇴치 프로그램 시행 => 19개 중 4개(개발의제 3개, 보전의제 1개)
섬기는 정부 => 총 36개 의제	1. 광역경제권 구축을 통한 지역경제 활성화 => 8개 중 1개(개발의제 1개)	- => 13개 중 0개	1. 도시교통난 해소 및 광역교통체계 구축 => 15개 중 1개(개발의제 1개)
1. 총 192개 과제 국토환경의제 총 30개(15.6%) 2. 개발의제 총 28개 (전체 국토환경 의제 중 93.3%) 3. 보전의제 총 2개 (전체 국토환경 의제 중 6.6%)	1. 총 43개 과제 중 국토환경의제 7개 (16.3%) 2. 개발의제 6개 (전체 국토환경의제의 85.7%) 3. 보전의제 1개 (전체 국토환경의제의 14.3%)	1. 총 65개 과제 중 국토환경의제 11개(16.9%) 2. 개발의제 11개(전체 국토환경의제의 100.0%) 3. 보전의제 0개(전체 국토환경의제의 0.0%)	1. 총 84개 과제 중 국토환경의제 12개(14.3%) 2. 개발의제 11개 (전체국토환경의제의 91.7%) 3. 보전의제 1개(전체국토환경의제의 9.0%)

5. 맺음말: 녹색의 희망은 없는가?

한국의 2007년 환경위기시계는 9시28분을 지나고 있다. 세계환경위기시각을 불과 3분 뒤쳐져 있다. 위기의 시간 속으로 우리는 알게 모르게 이렇게 깊숙이 들어와 있지만, 민족의 미래를 책임져야 할 정치지도자들은 환경위기의 엄중성을 외면한 채 국토환경을 이용한 토건적 성장을 부추기는 데 열중하고 있다. 신자유주의란 폭풍우를 맞아 국민의 생명과 생존을 지킨다는 명분으로 이 땅의 지도자들은 국민들을 개발독재 하의 반생명적 개발정치 상황으로 내 몰고 있는 것이다. 이명박 정부는 이렇게 해서 우리로부터 ‘녹색의 희망’을 앗아가고 있다.

그렇다면 희망은 없는가? 사실, 지금은, 녹색이념의 급진화가 전에 없이 요청되는 시대다. 신개발주의 토건권력에 전면적으로 맞서는 ‘녹색의 반헤게모니 운동’으로부터, 신개발주의 패권화란 쓰나미에 휘말려 잃어버린 ‘국민들의 녹색자의식을 회복하는 운동’에 이르기까지, 다양한 급진적 녹색운동이 전에 없이 요청된다. 역설적으로, 토건적 개발정치는 근본적으로 시대착오적인 것으로, 스스로의 모순과 한계를 곧 드러낼 것으로 예견된다. 말하자면, 한반도 대운하 건설과 같은 시대착오적인 정책을 무리하게 추진하는 가운데 신개발주의 개발독재 세력은 국토환경의 파괴에 따른 막대한 비용을 발생시킴에 따라 그에 대한 사회적 저항을 자극할 것으로 보인다. 때문에 한반도 대운하 사업은 녹색주의자들에겐 기회다. 퇴행적인 이명박정부의 모순을 올곧게 읽어 내면, 그 지점은 곧 토건적인 반생명적 가치를 녹색의 생명적 가치로 대체해야할 곳이 된다.

참고문헌

김호기, 2007, ‘시론: 08체제의 탄생’, <<조선일보>>, 2007.12.26.

하비(David Harvey) 지음, 최병두 옮김, 2007, <<신자유주의>>, 서울: 한울.

리쳐드 피트 외 지음, 박형준․황성원 옮김, 2007, <<불경한 삼위일체>>, 서울: 삼인.

정석구, 2008, ‘이명박의 ‘기업정부’’, <<한겨레>>, 2008.1.23일자.

조명래, 1999, <<포스트포디즘과 현대사회 위기>>, 서울: 다락방.

조명래, 2006, <<개발정치와 녹색진보>>, 서울: 환경과 생명.

조명래, 2007a, ‘한국사회의 불확실성과 퇴행’, <<환경과 생명>>, 봄호.

조명래, 2007b, ‘녹색이 빠진 대선, 희망이 없다’, <<환경과 생명>>, 겨울호.

조명래, 2007c, ‘개발주의와 민주주의’, <<사회비평>>, 겨울호.

조명래, 2008a, ‘신자유주의와 글로벌 동맹’, <<녹색평론>>, 1-2월호.

조명래, 2008b, ‘건교부 확대개편의 문제와 대안’, 민주통합신당 초선모임 주관 간담회 발표문(2008년 1월22일 국회귀빈식당).

조명래, 2008c, ‘따스함이 없는 MB노믹스’, <<경향신문>> 칼럼, 2008.2.6.

*참고자료

국토해양부의 문제와 대안

조명래(단국대 교수)

1. 인수위 안

ㅇ 8부 4처 18청 10위원회를 13부 2처 17청 5위원회로 축소 -> 재정경제부ㆍ교육인적자원부ㆍ통일부ㆍ해양수산부ㆍ여성가족부 등이 우선 통폐합 대상

ㅇ 건교부는

- 해양수산부의 해양개발과 항만건설 기능,

- 산림청의 산림보호 및 관리 기능,

- 행자부의 부동산 관련 업무를 흡수를

=> ‘국토해양부’로 개편

ㅇ 이에 따라

- 해수부 해운물류본부 58명, 항만국 60명 등 본부 인원 118명, 11개 지방수산해양청 소속 공무원 1900명, 총 2000여명 가운데 3분2 정도 건교부로 이동

- 산림청 및 소속 10개 기관 공무원 1592명 건교부로 이동

- 행정자치부 소속 지적팀 15명, 부동산 정보관리센터 10명 건교부로 이동해

=> 국토해양부는 건교부의 4256명, 해수부의 약 1500명, 산림청의 1592명, 행자부의 25명을 흡수해 약7300명 규모의 공룡부서로 탄생

=> 교육부와 법무부 등을 제외한 경제부처 가운데 가장 큰 부서

ㅇ 예산규모로는 건교부 17조7412억원, 산림청 1조3187억원, 해양부 해운항만분야 2조150억원 등 21조 749억원에 달하지만, 여기에 국민주택기금 25조원을 합치면 46조원 운영함

- ‘정부조직개편사상 이 같은 매머드급 부처는 유래가 없다’(문화일보, 2008.1.23).

ㅇ 국토해양부의 체계: ‘주택․건설’+ ‘물류․교통’

ㅇ 국토해양부의 기대되는 역할

- 개발용 토지 비중을 선진국 수준으로 확대: 국토의 6.1%(2005년)의 도시용지를 9.3%(2020)까지 확대 -> 국내 총생산대비 지가총액 3.3배를 선진국 수준인 1배로 하향

*참고: 영국의 도시용지 13.0%, 일본의 도시용지 7.0%

우리나라의 도시용지도 비공식 집계에서는 8.0% 이상으로 추정됨)

- 항만과 해운물류를 국토개발 영역으로 흡수: 대운하건설의 효율적 추진을 위한 행정체제의 구축?

ㅇ 건교부 산하 공사의 통폐합

- 주공, 토공: 3가지 방안(①1대 1대 물적합병인 완전통합, ②기능별 통합, ③민영화) 검토 중

- 도공, 수공: 부분적 민영화 검토 중

2. 국토해양부의 문제점

ㅇ 시대역행적인 부서

- 건교부는 확대 대상이 아니라 폐지 대상

- 세계적으로 건교부(개발부서)는 환경부(보전부서)와 합쳐 지속가능발전을 선도하는 부서로 신설되는 추세

- 개발행정은 축소와 함께 지방화 되는 추세

ㅇ 초거대 개발부서로의 비효율성과 독주

- ‘국토해양(환경)’을 (보전이 아니라) 개발대상으로 삼는 국가행정의 전면화 => 신개발주의 국가의 전면화?

- 엄청난 예산과 인력을 이용해 대규모 국토개발사업(예, 새만금간척사업류)의 관성적 추진 => ‘개발산업’의 활성화와 토건주의 병폐의 심화

*참고: 우리나라는 국토환경에 대한 오염의 부하량이 세계에서 가장 높음

- 타부처와의 정책조율 및 협의에서 지배적 영향력 행사 => 환경부, 문화부, 보건복지여성부 등, 삶의 관련 정책 자율성 침해

ㅇ 도시용지 확대 등의 명분으로 산지, 농지, 녹지, 연안지역 등의 대규모 개발

- 검증 안 된 ‘공급주의’(예, 도시용지부족에 따른 공급확대론)의 극성

- 개발특별법에 의한 각종 개발사업의 경쟁적 추진

- 국토 지속가능성의 급격한 약화

ㅇ 이명박정부의 핵심국정과제인 대운하 건설을 주무하는 권력부서로 역할

- 대운하 사업에 대한 기술관료적 타당성 부여

- 개발연대의 결절로 기능: 대운하 건설추진을 지지하는 중앙정부, 지방자치단체, 연구기관, 기업, 시민단체 등을 엮어 내는 중심거점으로 기능

ㅇ 해양 및 산림행정의 소멸에 따른 국가경쟁력 위축

- 해양부의 해체: 21세기 해양대국을 지향하는 국가정책기능의 약화

- 산림청의 해체: 21세기 생태국토를 지향하는 국가정책기능의 약화

ㅇ 개발공사의 올바른 재편 기회상실

- 대부분의 개발공사는 공룡 ‘국토해양부’가 움직일 손발로 되살아 날 가능성 농후

- 이로 인해 개발공사의 비효율성 문제 온존

3. 대안

ㅇ 정부조직 개편이 통합행정을 도모하는 대부처주의로 나가는 것은 바람직하지만, 통합행정의 내용과 방향에서 지금의 경제제일주의는 부적절함

- 서구선진국의 21세기 통합행정에서는 ‘지속가능한 발전 (경제+사회+환경의 통합적/상생적 발전)’을 중심으로 하고 있음(예, 영국, 스웨덴, 독일, 네덜란드 등)

ㅇ 건설교통부는 시대착오적인 부서로 해체하는 것이 바람직함

- 건설교통부를 해체한다면, 국토계획기능은 환경부로, 토지 주택은 신설 (토지)주택청(공공주택 및 공공택지 관리)으로, 교통은 신설 교통청으로, 기타 건설행정은 지방     자치단체로 이관함

ㅇ 건설행정을 펴기 위해  일정기간 존속해야 한다면, 건설교통부의 기능 중 국토계획과 집행기능은 분리되어야 함

- 국토계획기능은 환경부로 이관

- 건설교통부는 공공부문의 주택, 교통, 건설을 담당하는 집행부서로 특화 -> 이도 장기적으로는 지방자치단체로 이양

- 이렇게 될 경우, 건설교통부의 손발인 토지공사, 주택공사, 도로공사 등이 불필요해져 해체되어야함

노동 정책_발제문
이명박 정부 노동 정책 전망 - 인수위 활동 평가를 중심으로 -
		김유선 / 한국노동사회연구소 소장

1. 2007년 12월 대선 “묻지 마 정권교체” → 이명박 대통령 당선

O (배경)

가. 노무현 정부

① 외환위기 10년: 서민의 삶 악화. 앞으로 나아지리라는 희망 못 줌.

- 경제지표 양호 : 성장률 4~5%, 물가안정, 국제수지 흑자, 실업률 3%대

- 사회양극화 심화 : 비정규직, 근로빈곤(working poor), 부익부 빈익빈

② 공약 불이행, 우향우

- 비정규직, 부동산 투기, 한미 FTA

③ 국민을 섬기는 자세 없이 가르치려듦.

- 네 탓. 왜 내 책임이냐? cf. 봉건왕조: 가물면 기우제(내 탓)

④ 국민의 정부, 참여정부 10년 : 정권교체 시기

나. 이명박 당선자

① 경제 살리기: 성장을 통한 일자리 늘리기(성장 7%, 일자리 300만개)

- 7% 성장 불가능. 실현돼도 문제(물가상승 등)

- 성장만으로 일자리 300만개 불가능.

cf. 제조업 : 고용 없는 성장. 성장(+) - 고용(-)

- 현재 노동시장 구조 : 비정규직 저임금 일자리 증가로 귀결.

⇒ 경제 살리기 ≠ 서민경제 살리기

[참고] 이명박 당선자 선거 공약(일자리․노동정책 관련)

- 연 7% 경제성장으로 300만개 일자리 창출

- 청년실업 절반 축소

- 비정규직에 대한 불합리한 차별 해소

(‘동일노동 동일임금’ 원칙 준수, 사회보험 적용대상 확대 등)

- 비정규직 직업훈련 및 생산성 향상

- 청년들의 해외취업을 5만 명까지 확대

- 고령자기업을 육성하고 임금피크제 확대

② (의문)

- 과연 이명박 당선자에게 투표한 국민들은, 이명박 정부가 집권하면 자신의 삶이 나아지리라는 믿음과 기대를 갖고 투표에 임했을까?

- 과연 ‘성장을 통한 일자리 늘리기’가 유력한 대안이라고 생각했을까?

③ (답변)

- 일부 O, 일부 ×, 다수 무관심(정책선거 실종)

- 새로운 희망과 믿음을 주는 현실 정치세력과 대안이 부재한 상태에서,

→ 체념 + 막연한 기대(청계천 복원사업, 서울시 대중교통 체계 개선)

2. 대통령 당선 이후 2개월 인수위 활동 평가

O 이명박 정부에 대한 기대(?), 빠른 속도로 무너지고 있음.

가. 인수위 주요 정책과 행태

<주요정책>

① 한반도 대운하 건설

② 정부 조직개편(통일부, 여성부, 해양수산부 폐지)

③ 영어 몰입교육

<노동관련>

① 불법파업 등에 대처하기 위해 검찰, 경찰, 노동부 등으로 산업평화정착 태스크 포스(TF) 구성, ‘법질서 바로세우기 범국민운동 추진(1/17)

→ 80년대 관계기관대책회의. 노동계 반발(신공안정국 조성의도)로 철회(?)

② 무파업 실적에 따라 지방교부세와 고용보험기금 차등지원

- 무분규 지역에 정부의 지방재정 교부금 및 특별보조금 지원에 특혜를 주거나, 각종 정부시책 지원에서 우선 배려하고 세금혜택을 주는 방안 등

→ 파업에 대한 함량 미달 인식수준.

O 설익은 정책/아이디어를 경쟁적으로 불쑥 내 놓고, 아니면 말고 ---

- 성과주의, 조급증, 일방적 밀어붙이기(찬성론자들만 참석한 영어공청회)

- 무책임한 아마추어

O 제17대 대통령직 인수위원회 “이명박 정부 국정과제 보고”(2.5)

- 의미 있는 노동정책 없음. 대선 공약보다 후퇴.

5대 국정지표	핵심과제	중점과제	일반과제
I. 활기찬 시장경제	12.7% 성장과 300만개 일자리 창출	5. 새로운 노사문화 창조 및 노동시장 법치화 17. 여성을 위한 맞춤형 일자리 만들기	15. 비정규직등 취약계층 보호 16. 사회적 기업 육성과 취약계층 지원 17. 외국 인력제도 개선 18. 고령자 일자리 창출 19. 노인 소득창출 및 사회참여기회 제공
II.인재대국	5.평생학습계좌제 도입	5. 직업능력개발계좌제 도입․확산	8. 맞춤형 산업기술인력 양성
III. 글로벌 코리아
IV. 능동적 복지
V. 섬기는 정부	1.예산10%절감 추진 2.정부 기능과 조직개편 3.공공기관 경영혁신	4.성과주의인사제도 강화 6.고용지원서비스 선진화 7.지방교부세제도의 발전적 재편

나. 이명박 당선자 행보(노명박)

O 숭례문 화재 원인 규명조차 안 된 상태에서 모금운동 제안, 철회

O 노사단체 편 가르기

* 전경련 방문(12/28), 상공회의소 방문(1/11): Business Friendly(친재벌)

→ 한국노총 방문(1/23), 민주노총 방문 철회, 대우자동차 방문(1/29)

* 왕따, 이지메 수준; 품격 문제.

O 주요 발언

- 1월 1일 신년사 : “대한민국 선진화는 법과 질서를 지키는 것에서 시작한다. 노동자도 법과 질서를 지키는데 소홀해서는 안 된다.”

- 1월 11일 전국상공회의소 회장단 신년 인사회 : “100만 명이 넘는 태안 자원봉사자를 보면서 어느 기업체, 노사분규가 심한 기업체의 노동자들이 저렇게 자원 봉사하는 기분으로 자세를 바꾼다면 그 기업이 10% 성장하는 거 뭐 어렵겠냐는 생각을 했다.” “비정규직 문제는 정부가 나서서 해결할 문제가 아니다.”

- 1월 29일 대우자동차 방문 노사화합 강조 : “경제가 살려면 기업이 잘돼야 하고 그러려면 노사가 화합해야 한다.”

다. 인사

- 고소영(고려대, 소망교회, 영남) +강남 거주자

- 인수위: 노동문제 전문가 없음.

- 청와대 사회정책수석: 가정관리학 전공

3. 이명박 정부의 노동정책 전망

O 노동정책 기조 : 친재벌 - 노동배제적 노동시장 유연화

가. 노사관계 정책

- 기존의 대기업 정규직 중심 기업별 노사관계 방치

- 공안 차원 법질서 강조→ 단체행동권 침해, 비정규직 단체행동 불법 시

- 민주노총 배제(힘겨루기 불가피), 한국노총도 지금의 ‘묻지 마 지지’ 테두리 넘어서면 배제 → 배제적․억압적 노사관계 강화

- 노사민정위원회(지역 노사정, 시민단체 대표자 참여)로 산업평화 구축(?)

* 어느 시민단체에 대표성을 부여할 것인가, 정책생산능력 의문시. 지역유지 모임으로 전락할 가능성.

- 과거 권위주의 시대 ‘공안통치 + 생산성/노사협력’ 강조

* 과연 오늘날 이러한 복고풍 노동정책이 실효성을 가질 수 있을 것인가?

나. 노동시장 정책

- 전체 노동자의 90%에 달하는 중소영세업체 비정규직의 노동조건을 개선할만한 사회통합적 노동시장 정책 없음.

- 신자유주의, 노동시장 유연화 정책 강화

* 노동법 : 해고조항 완화, 비정규직 보호 약화

* 공무원 축소, 공기업 민영화

→ 노동시장 변동성, 불안정성 심화

O 가장 중요한 사회경제적 이슈(노동시장 양극화)가 주요 의제로 다루어지지 않은 채 비결정(non-decision) 영역으로 배제(최장집 2005).

O 사회적 갈등 증폭될 것. 그러나 문제 원인에 대한 해법은 제시하지 않은 채 공안 차원에서 대증적 요법으로 일관할 가능성 높음.

인수위원회 교육정책

평가와 제언

김하수 (연세대 교수, 국어학)

김호기 (연세대 교수, 사회학)

교육 정책_발제문

인수위원회의 정책적 지향

○ '경제 살리기', '국민통합'이라는 시대적 정신 제시 시도

○ 실천 전략으로 신발전체제를 구현할 수 있는

5대 국정지표를 제시

○ 국정지표 별로 국정과제 분류(핵심.중점.일반과제)함

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- 5대 국정 지표 -

(1) 활기찬 시장 경제

(2) 인재 대국

(3) 능동적 복지

(4) 섬기는 정부

(5) 글로벌 코리아

이에 따라 21개 전략과 192개 국정 과제 선정

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인재 대국

전략 목표

1. 수요자 중심의 교육경쟁력 강화

2. 핵심 인재 양성과 과학한국 건설

3. 평생학습의 생활화

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전략 목표1

수요자 중심의 교육경쟁력 강화

○ 대입 3단계 자율화

○ 영어공교육 완성 프로젝트

○ 대학운영의 자율확대

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전략 목표2

핵심 인재 양성과 과학한국 건설

○ 대학의 연구역량 강화

-6-

전략 목표 3

평생학습의 생활화

○ 평생학습 계좌제 도입

-7-

전략 목표 1

수요자 중심의 교육경쟁력 강화

【 중점과제 】

1. 고교 다양화 300프로젝트

2. 맞춤형 국가장학제도 구축

3. 교원 능력제고를 위한 인프라 강화

【 일반과제 】

1. 지방교육 자치의 내실화

2. 기초학력, 바른인성책임제

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전략 목표 2

핵심 인재 양성과 과학한국 건설

【 중점과제】

1. 교육과정교과서 선진화

【 일반과제 】

1. 과학기술 투자의 전략적 확대 및 효율성 제고

2. 세계적 과학 인재 양성ㆍ유치

3. 과학기술인의 사기진작

4. 과학기술 생활화 전개

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전략 목표 3

평생학습의 생활화

【 전략과제 】

1. 직업능력개발계좌제 도입ㆍ확산

【 일반과제 】

1. 고등교육기관의 평생교육 기능 강화

2. 맞춤형 산업기술인력 양성

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현재까지 구체적으로 드러난 정책(안)

○ 대입 3단계 자율화

○ 영어공교육 완성 프로젝트

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대입 3단계 자율화

(1단계) 첫 단계로 대학이 학과의 특성에 따라 학생부나 수능을 자유롭게 반영할 수 있도록 하고

(2단계) 수능과목을 대폭 줄여 학생들의 입시부담을 덜며

(3단계) 대학의 자체 선발능력이 충분해지고 제도적 기반이 마련되면 대학입시를 완전히 대학에 맡김

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영어공교육 완성 프로젝트(1)

1. 영어로 수업하는 교원 확충

1) 영어를 영어로 수업하는 영어전용교사 2만3천명 신규 채용

2) 현직 영어교사 심화연수 제공 (매년 3천명)

3) 교원 양성기관 영어교육 과정 개편

4)「영어전용 보조교사」 지원 확대

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영어공교육 완성 프로젝트(2)

2. 영어 교육과정의 획기적 개편

1) 초등학교 영어수업 시간 확대

2) 중고교 말하기쓰기 강화로 균형 잡힌 영어교육 실시

3) 영어교과서 규제 완화 및 질 제고

4) 국가 영어능력평가 시험 제도 도입

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영어공교육 완성 프로젝트(3)

3. 영어 친화적 교육환경 구축

1) 어린이 영어도서관 확충

2) 영어전용교실 및 영어체험센터 구축 지원

3) 정규수업 외 영어프로그램 확대 지원

4) 방송 및 인터넷 활용, 질 높은 무료 영어학습 환경 제공

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인수위 정책 방향의 문제점

○ 교육에 대한 철학의 빈곤

- 민간 자율에 대한 과도한 신뢰

- 영어 교육 만능에 대한 환상

○ 교육 정책=입시 정책

- 입시가 더 뜨거운 발화점으로

○ 국가 기능에 대한 오해

- 사회 상층의 이해관계에 집착

- 오히려 구조적 기능 조절 능력 상실 우려

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예상되는 부작용

○ 입시에서 해방 되려다 오히려 족쇄

○ 계층 간 격차 확대

○ 학문의 경쟁력 약화 가능성

○ 해외 유학 경향 증가

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정책 제언 (1)

우리 교육의 선 자리에 대한 인식

- 공교육 위기

- 대학 서열화

- 입시 및 사교육 부담

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정책 제언 (2)

○ 교육비 무상화로 교육차별 해소

○ 대학입시 개혁으로 사교육 해소

○ 창의력 발휘를 위한 학교 정책 추진

○ 대학 서열 혁신과 연구 거점대학 육성

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정책 제언 (3)

○ 평생학습과 직업교육 체제 혁신

○ 사회적 교육 협약

○ 관료적 행정을 21세기형 지원시스템으로 재편

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교육 정책_토론문
‘다양화’,‘자율화’뒤에 숨은 교육 양극화
		박이선 / 참교육학부모회 수석부회장

1. 교육≠희망, 교육=고통

○ 교육이 더 이상 희망이 아니라 고통이며 사회적 갈등의 주요 요인

○ 학력, 학벌 사회의 고착화 - 명문대 진입이 학생과 학부모들의 절대절명의 과제요, 사회.경제적 지위 획득의 지름길이라 굳게 믿고 있음

○ 무한경쟁 체제 강요 - 학생의 학습고통, 교육비부담에 허리휘는 학부모, 입시산업의 팽창

○ 교육이 본래 추구해야하는 가치 실종 - 경제적 논리에 포섭당한 형국

2. 인수위 교육정책의 방향

○ 인수위 교육정책은 ‘자율’과 ‘다양화’로 포장된 시장만능론적 교육개혁 표방- 계층 및 지역 간 교육의 계급(층)화를 가속화하는 것

○ 우리 교육문제의 원인을 사교육비에서 찾고 있으나 진단과 해법에 차이. 사교육비의 증가원인은 교육의 질보다 경쟁구도에서 상위권에 진입하는 기회를 선점하기 위한 것에 있음

○ 교육에 대한 국가의 역할은 강조되지 않고 민간에 책임을 떠넘기며 이를 ‘자율’이나 ‘다양화’라는 말로 포장

3. 인수위 교육정책의 문제점

1) 유,초,중등교육 지방이양

○ 국가의 공교육재정 감축, 학부모에게 재정부담을 안겨 국가의 공교육 책무 약화

○ 보통교육의 핵심인 초,중등 교육의 목표 (건강한 민주시민 양성)가 자칫 교육재정문제로 실종될 가능성 -교육청마다 교육재정의 심각한 불평등 존재

○ 유럽국가들은 교육부나 지방교육청의 중요한 역할이 교육재정 확보에 있음.

2) 전국 일제고사 부활 및 학교별 정보공개

○ 학교별 정보 공개를 명목으로 전국적인 학교 성적으로 한 줄 세우기

○ 입시 위주의 교육 강화될 가능성 높음

○ 사교육비 증가

3) 고교다양화 300 프로젝트

○ 기존의 특목고, 자사고의 문제점에 비추어 판단해야함 -입시교육기관으로 전락

○ 학교유형의 다양화 전략이 학교 선택권을 보장해준다고 포장하고 있으나 결국 평준화 체제의 해체 초래 - 자율형 사립고, 기숙형 공립학교에 들어가기 위해 초등학교, 중학교 입시지옥이 부활, 사교육 번성

○ 사교육비가 늘어가는 원인은 학교에서 공부하는 것만으로는 좋은 대학에 가기 어렵고, 소위 명문대에 들어가려면 사교육은 필수라는 인식과 학벌사회가 공고하게 자리잡고 있기 때문

4) 3단계 대입자율화(대입전형 대교협 이양, 수능등급제 폐지 등)

○ 대입자율화에 대한 인수위의 입장

- ‘대학이 학교별 차이와 특성을 객관적이고 공정한 기준을 가지고 판단한다면 그것을 인정하자’(->고교등급제에 대한 우려)

- ‘대학이 본고사 없이도 학생의 잠재력․창의력 등을 충분히 고려하여 학생을 선발할 수 있는 대학 자체 학생선발능력과 제도적 기반이 구축되었다고 판단되는 시점에서 본고사를 허용하는 자율화를 단행한다. 그 전까지는 한시적으로 본고사를 제한한다’(-> 본고사허용에 대한 우려)

○ 대학교육협의회가  대학입시 업무를 전담할 수 있는가 - 특정대학 목소리에 좌우되는 협의기구

○ 중등교육과 대학교육의 연계성에 대한 깊은 고민 부족 - 우수학생선발에만 얽매여있는 대학들이 현재대로 대학이 내신과 수능, 대학별고사를 유지하는 것을 인정한다면 입시자율화가 되었을 때 학생들이 겪어야할 고통 가중

○ 대학이 서열화되어 있어 전 사회적으로 미치는 영향에 대한 조처없이 대입 자율화 강행한다면 주요대학중심의 서열구조 강화

○ 수능등급제 논란의 핵심에는 주요대학의 학생선발 방식이 여전히 성적에만 매달린 것에 있음. 수능등급제는 수능의 자격고사화로 이행하는 과도기적 형태, 대학의 학생선발 방식이 바뀌지 않는 한 성적을 중심으로 한 변별력 논란강화

○ 수능 시험 과목 축소 - 국.영.수.중심으로 쏠림 현상 심화

○ 입학사정관제도 활성화를 위한 전제 -중등교육단계에서 교사의 교육과정 편성이나 평가방식 등이 새롭게 이루어져야하는 것

○ 대학입시정책에 대한 정부의 역할은 무엇인가?

5) 영어 공교육 강화, 국가영어능력평가시험 도입

○ 인수위 영어정책의 목표 - 고등학교 졸업으로 영어활용가능, 영어사교육절감

○ 영어광풍을 국가가 나서서 진두지휘 하는 형국 -영어교육정책만 있는 것처럼 보임

○ 영어사교육비 절감을 목표로 하고 있으나 오히려 사교육시장은 듣기,말하기,읽기,쓰기 영역으로 세분화되고 영어능력평가체제로 변화하고 있음

○ 수능에서 영어를 분리하여 영어능력평가시험을 보게 되면 영어로 인한 학습스트레스는 가중

○ 일상회화를 목표에 두고 국가가 정책적으로 영어에 편중되는 것은 잘못된 판단- 세계적으로 영어가 많이 쓰이고 있는 상황에서 우리나라가 영어로 된 전문적인 정보를 우리말로 전환해내거나 전문적인 영어사용가능자를 고등교육단계에서 교육시키는 것이 효율적

○ ‘영혼의 무국적자’ 양산 - 아도르노(Theodor W. Adorno)(김용일 교수 원고 재인용)

“그는(망명 지식인 - 필자 주) 언어를 몰수당하며, 인식력의 샘인 역사적 차원은 매장되어버린다.ㆍㆍㆍ사회적인 생산물 중 이방인에게 할당되는 몫은 충분할 수 없으며, 그 때문에 그들은 일반적인 경쟁과는 별도로 자기들끼리 치르는 제2의 경쟁을 아무런 희망도 없이 벌여야 한다.”(『미니마 모랄리아: 상처받은 삶에서 나온 성찰』중에서)

4. 교육의 본질을 성찰할 때

○ 대학체제 개편에 대한 정책은 없고 초,중등교육 정책만 남발하는 인수위 - 경쟁만이 살길이라고 국민여론 호도

○ 모든 국민에게 최상의 교육을 국가가 책임지는 것이 곧 교육으로 행복한 세상을 만드는 것, 이제부터라도 우리 교육이 추구해야할 가치가 무엇인가를 놓고 사회적으로 합의를 시작해야함. 핀란드의 경우에도 20여년이 걸려 지금의 교육목표를 합의해냄.

○ 정부가 저소득층과 소외계층에게 경제적으로 지원해주는 시혜적 차원의 교육복지가 아닌 모든 국민들이 무상으로 교육기회를 보장받는 적극적 교육복지사회로 전환

교육 정책_토론문
이명박 정부 교육정책, 어떻게 볼 것인가?
		이인규 /한국교육연구소 소장

1. 들어가는 글

교육이란 사람의 지적 능력의 고양, 가치관의 성숙, 사회적 성취를 위한 잠재능력을 키울 수 있도록 돕는 활동이다. 교육이 사람을 다루는 활동이기 때문에 일반 물자나 제도를 다루는 부문에 비하여 그만큼 고도의 정신 기능이 포함된다. 교육 정책이 비록 권력과 예산의 배분이라는 과정 속에서 또다른 차원의 성격이 개입된다 하더라도 그것이 교육정책인 이상 사람을 다루는 고도의 정신적 활동이라는 성격은 변함이 없고, 또 변해서는 안된다. 교육 정책에 대해서는 유독 정책생산 및 시행과정에 철학이 있는지, 없는지는 묻는 상당한 이유는 교육이 가진 본질적 성격 때문이다.

더욱이 교육은 대부분 현재의 세대가 아닌 미래의 시대에 관한 정책이다. 설사 민주주의로 결정했다 하더라도 현 세대가 미래 세대에 관한 결정을 한다는 것은 또다른 위험성을 내표하는 행위이다. 또한 현재 발현된 능력이 아니라 미래에 발현될 잠재 능력에 관한 활동이다. 이러한 잠재력이 현재화되는 시기가 사람마다 다를 뿐만 아니라 현재의 시기에서 거의 예측이 불가능한 영역이다. 부모의 사회경제적 지위에 따라 교육기회가 배분될 경우 개인의 능력이 특정화되고 이것이 선발 기제로 활용되어 부를 대물림하는 현상들이 나타나는데, 이러한 기회 불균등은 이 자체가 문제될 뿐만 아니라 잠재력의 총량을 줄이기 때문에 국가적으로도 큰 손실이다.

우리 교육자들이 변화의 현실 속에서 변화에 대응하지 못하고 보수적 모습을 보이는 이유는 그것이 사람에 관한 활동이며, 문화 유산에 관한 활동이며, 미래 세대에 관한 활동이기 때문이다. 이러한 모습은 특히 성인을 다루는 대학보다 미성년을 다루는 초중등에서 심하게 나타난다. 한 세대가 다음 세대를 어떻게 가르쳐야 하는지 합의하는 데 엄청난 시간이 들고, 그 방법도 매우 정교하기 때문이다. 오히려 이러한 합의가 인위적인 방식이 아니라 물 흐르듯이 나타난다. 그래서 교육을 ‘백년지대계’라 하여 신중함과 엄격함을 요구한다.

더욱이 교육은 정책 담당자가 아닌 교사에 매개되어 수행된다. 정책 담당자도, 관리자도 교실 안까지 교육 현상을 관찰하고 이를 제어할 현실적인 수단을 가지고 있지 않다. 인류들은 교실 안까지 교사를 제어할 사람을 밀어넣은 일이 결과적으로 큰 손실이라는 점을 이해하고 교실에 대한 제어를 오히려 제어하는 방법을 택하고 있다. 교육의 전문성, 자주성, 정치적 중립성에 대한 헌법 규정은 이러한 지혜를 반영하는 것이다. 그러니 교육 정책의 성공 여부는 현장 교사들의 동의와 지지를 통한 자발성에 의존하게 된다. 교사의 자발성을 얻지 못한 정책은 명시적 저항은 아니더라도 암묵적 저항만으로도 실패에 돌아가기 십상이다.

그러나 지금 교육계에 처한 위기는 교육계가 가진 보편적 가치에 대한 신중함과 변화에 대한 저항감이 학부모와 학생, 기업의 불만족을 사고 있다는 것이다. 고전적인 내용과 전통적인 방법에 대한 학생들의 저항이 광범위하게 일어나고 있으며, 학부모들은 홈스쿨이나 조기 이민 등의 방법으로 학교를 탈출하고 있다. 기업들은 학교에서 가르쳐주는 지식과 기능만 훈련된 인재들을 바로 기업에 활용할 수 없어 불만이다. 이러한 불만이 제기된 것은 어제, 오늘이 아니다. 교육민주화가 어느 정도 제도화된 1990년대 중반 심화되었다. 이러한 불만이 제기될수록 정책 담당자들은 불만을 타개하기 위한 유연한 학교 제도를 바랐지만 교육의 보수성 때문에 지금 불만족이 고도로 달하고 학교 기능의 위기까지 겹치고 있다. 이에 따라 교육 문제의 해결은 이제 국가 정책의 핵심적 과제가 되고 있으며, 대선과 총선 국면에서 이를 어떻게 다루느냐가 곧 표로 연결되는 시대가 되었다.

교육이 가진 보편적 가치와 이에 따른 불만족의 위기를 어떻게 절충하고 극복하느냐가 이 시대가 가진 교육 정책의 화두이다. 우리가 새 정부의 교육 정책을 고려할 때, 핵심적인 평가 기준도 이러한 화두와 연결되어 있다. 즉, 세대의 동질성을 위한 기반으로서 한 세대의 문화 유산을 어떻게 잘 전수할 것인가? 교육기회 균등을 통해 미래 세대의 잠재력을 어떻게 총화할 것인가? 교사들의 저항을 최소화하면서 통해 교실의 혁신을 일으킬 것인가? 결과적으로 수요자(=납세자, 유권자, 학습자)의 만족을 어떻게 극대화할 것인가? 이런 것들이다. 이런 질문들에 효과적으로 답을 할 수 있으면 좋은 정책이다. 만약 어느 한 부분의 예측력은 좋지만 다른 한 부문의 손실이 지나치다면 다른 좋은 방법을 찾아보는 것이 상책이다.

문제는 평가자가 가진 오류와 편견이다. 평가자가 교육계가 가진 특정한 이해의 관점으로 교육 정책을 바라보는 경우 국민 전체의 입장에선 반드시 원하는 개혁을 이해할 수 없으며, 결과적으로 평가자의 편견이 나타난다. 정치적인 열정이 지나쳐서 지나치게 이념적 편향을 드러내고 이에 따라 평가를 한다면 이또한 올바른 평가를 하기 힘들다. 두려움, 욕심, 분노, 지식의 부족 등도 평가의 오류를 낳은 주요한 원인이 된다. 그렇다고 하여 완전하게 옳은 평가는 없다. 더욱이 시간적으로 길고, 질적으로 치밀한 연구 결과가 아닌 토론장에서의 평가 결과는 아무리 노력해도 높은 질을 담보할 수 없다. 단지, 공정해지려고 노력하는 평가자 자신의 의지에 기댈 수밖에 없다. 어쩌면 부족한 평가이니 이런 토론과정이 있는 것이 아닌가?

향후 이명박 정부의 교육정책을 예측할 수 있는 자료는 크게 세 가지이다. 인수위 보고서와 한나라당 이명박 대통령 선거공약, 그리고 교육정책의 주역인 이주호 의원의 국회활동 보고 자료이다. 현재로썬 인수위 자료가 가장 평가자료 가치로서 크다. 그러나 인수위 자료로 현재 공개된 것은 대입제도개선 3단계 전략과 영어공교육 완성 프로젝트이다. 그리고 인수위 보고서로 발표된 내용들은 선거 공약과 크게 다름이 없다. 이명박 대통령 선거공약은 두 가지보다 많은 내용을 함축하고 있다. 그러나 선거 국면에서 발표하기 어려운 민감 사안들은 숨겨져 있다. 그 대표적인 것이 교육행정 개혁 전략이다. 이는 이주호 의원의 의정활동 자료를 참고하는 것이 낳다. 언론 자료를 대상으로 할 수 있지만, 워낙 신뢰할 수 없어서 참고자료로만 활용하는 것이 좋다. 최근 신문은 사실에 관한 보도 자료가 아니라 의견에 관한 보도 자료로서 기능하고 있는 점을 유념해야 한다.

이명박 정부의 공약은 크게 세 부문으로 구성되어 있다. (1) 초중등교육의 혁신 전략인  ‘학교만족 두 배, 사교육 절반’ 5대 공약, (2) 고등교육 및 평생학습 혁신전략인 “대학강국 5대 프로젝트”, (3) 교육복지 전략인 “새해 희망디딤돌 프로젝트”가 그것이다.

먼저, (1) ‘학교만족 두 배, 사교육 절반’ 5대 공약에는 ①고교 다양화 300 프로젝트, ②영어 공교육 완성 프로젝트, ③3단계 대입자율화, 기초학력, ④바른 인성 책임교육제, ⑤맞춤형 학교지원 시스템이 담겨져 있다. (2)“대학강국 5대 프로젝트”에는 ①대학관치 완전 철폐, ②취업 100% 대학 프로젝트, ③ 맞춤형 대학생 지원 시스템 구축, ④2080 평생학습 플랜, ⑤글로벌 연구지원 시스템의 내용이 담겨져 있다. 마지막으로 (3)“새해 희망디딤돌 프로젝트”에는 ①출산에서 취학까지 Mom & Baby 프로젝트, ②빈곤의 대물림 끊는 교육 복지(edufare)프로젝트, ③청년실업 1/2 ‘영즈(young’s) 엠비셔스’ 프로젝트. ④리스타트(Re-start)4050 프로젝트 등이 담겨져 있다.

이 중에서 참여정부 정책 혹은 일반적으로 논의되는 정책과 달리 특히 강조되거나 차별화된 정책은 (1) 고교 다양화 300 프로젝트, (2) 영어 공교육 완성 프로젝트, (3) 3단계 대입자율화, (4) 학교별 학력정보 등 공시, (5) 대학교육에 대한 평가․인증․퇴출 시스템 구축, 그리고 공약 밖에서 제시된 (6) 교육부 개혁 등 6가지이다. 이렇게 보면 이명박 정부의 교육철학이 무엇인지 선명하게 드러난다. 이들 6가지 정책에 나타난 철학은 경쟁 시스템의 도입, 글로벌 교육의 확산, 작은 정부의 구현이다. 정부가 교육에 대해 가장한 적게 규제하고 각 교육기관을 자율화하여 상호 경쟁하도록 하며, 대신 학부모 선택권을 강화하여 공공성을 확보하자는 취지이다.

이러한 교육철학에 대해 이념적 지향성을 들어 신자유주의라고 명명하고 이를 비판할 생각은 없다. 이념의 지향은 이해를 편하게 하지만, 진실에 대한 접근을 어렵게 하는 경향이 있기 때문이다. 어떠한 교육이든 어느 정도의 경쟁은 불가피하며, 특히 교육공급자의 담합이나 카르텔이 허용된 상태라면 이를 무너뜨리는 것은 국민들 입장에서는 환영할만한 조치이다. 경쟁이 너무 적어서 이를 확대해 보아야 세계적으로 중 수준의 경쟁일 수도 있으며, 오히려 적은 수준의 경쟁일 수도 있어서 경쟁 강화 및 규제 철폐를 놓고 특정한 이념의 색을 들이대는 것이 간단하지 않다. 또한 이명박 교육공약에는 나름의 교육복지 시스템을 가지고 있으며, 교육예산, 특히 교육복지 예산을 줄이겠다고 한 바는 없다.

교육 부문 밖에서 정책들이 신자유주의 정책이기 때문이기 때문에 교육 부문도 그렇다고 명명하는 것에 대해서는 물론 반대할 생각은 없다. 그렇다 하더라도 앞에서 말한 바대로의 평가 기준, 한 세대의 문화유산을 효과적으로 전수함으로써 미래 세대의 동질성을 확보할 수 있을 것인가? 교육의 기회균등을 강화하여 국민의 총 잠재력을 극대화할 수 있는가? 교사들의 저항을 돌파하여 순조롭게 교실의 개혁을 달성할 수 있을 것인가? 유권자요 납세자이며 학습자인 국민이 국가교육 정책에 대해 만족할 수 있을 것인가의 네 가지 기준에 부합한지 여부만 따지면 그만이다.

그러면 위의 4가지 기준으로 앞에서 말한 차별화 정책 6가지 중에서 가장 중요한 현안 세 가지를 개별적으로 평가해보기로 한다. 굳이 세 가지만을 택한 이유는 글을 쓸 시간이 부족했으며 이것으로도 거의 핵심을 다 짚었다고 판단했기 때문이다. 양해 바란다.

2. 고교 다양화 300 프로젝트에 대한 평가

고교 다양화 프로젝트는 전체 2100개 고교 중에서, 농촌지역, 중소도시, 대도시 낙후지역에 150개 기숙형 공립고교 지정하고, 전문계 특성화고교 50개교도 집중 육성하며, 자율운영과 창의교육을 하는 사립고를 자율형사립고로 100개 전환한다는 내용이다. 공약에는 나타나 있지는 않지만 기존의 98개 특목고와 6개 자립형 사립고 인가권을 교육청에 이관하여 증설하는 것을 전제로 한 것이다. 특목고 및 자사고에 대한 초과수요가 초중등 사교육 팽배의 원인이라는 핵심 정책 담당자의 인식이 있어서, 일단 기존의 특목고와 자사고가 더욱 확충된 다음에 그 뒤를 고교 다양화 프로젝트 상의 학교가 세워질 것이라고 생각하면 맞다. 여기에 지금 장외에서 확산되고 있는 귀족형 대안학교까지를 고려하여 전체적으로 5년 후를 고등학교 전체 계열구조도를 상상하면 지금과 비교하여 어떤 효과가 생겨날 것인지를 예측할 수 있다.

현재 일반계 고등학교와 전문계 고등학교의 비율은 2:1 수준이다. 그리고 일반계 고등학교보다 상위에 있는 특목고 및 자사고는 2007년 말 현재 과학고 19개, 외고 29개, 국제고 2개, 자사고 6개 등 모두 56개이며, 과학고 학생 수는 4,000명 수준, 외고 학생 수는 2만명명 수준, 자사고는 5,000명 수준이다. 모두 합하면 전체 학생수의 1.5%인 1만명 정도가 엘리트 학교에 진학하고 있는 셈이다. 평준화 이전의 세칭 일류고 학생 수는 전체 인구의 1.3%였던 점을 비교한다면 현재의 1.5% 만으로도 평준화 이전의 상황으로 복귀하였음을 알 수 있다. 그런데, 이명박 정부의 자율형 사립고 100개와 기숙형 공립고 150개가 만들어진다면 그 아랫단위에 전체 학생수의 7.5%에 해당하는 새로운 5만명이 일반학교보다 상위계층, 특목고의 아래 계층에 개이게 되는 것이다.

여기서 제기되는 질문은 세 가지이다. 이명박 정부가 원하는 대로 사교육비 경감에 도움이 되면서 고교 다양화에도 기여를 할 수 있을 것인가? 과연 100개의 자율형 사립고등학교를 세울 자본이 나타날 것인가? 해당 학교 학생과 학부모는 충분히 만족할 것이며, 이에 속하지 않는 학생과 학부모에게 불만은 크지 않을 것인가?

사교육비 경감 효과에 대해서는 사교육 시장에서 나타난다. 이미 초등학교, 중학교 사교육 전문기업의 주가는 상대적으로 급등하였으며, 특목고 및 자사고 입시준비를 위한 초중학교 학부모 설명회가 성황 중이다. 초중학교에서의 사교육 열풍이 거세지고 있는 것이다.

고교 다양화 효과는 어떠한가? 민사고, 대원외고, 용인외고 입시가 사실상 중학교 교육과정에 미치는 영향은 마치 고등학교에서 서울대, 연대, 고대가 미치는 영향과 마찬가지 상황에 이르렀다. 오히려 획일화가 가속화되고 있는 실정이다. 일부 자율형 사학에서 획일화된 경쟁틀 밖에서 일탈된 새로운 경쟁 틀을 만들 수는 있지만, 이는 일부 대학에서 비주류 트랙 효과와 같은 수준의 효과에 불과할 것으로 예상된다. 기숙형 공립고에서 비주류 트랙을 만들 수는 있다. 그러나 기숙형 공립고가 대부분 농촌의 학교에서 세워지는 데다가, 군청의 지원을 받아 진행한다는 점에서 결과적으로 입시 학교로서 궤를 벗어나기는 함들 것으로 분석된다.

문제는 이명박 정부가 주장하는 자율형 사학 100개가 가능한가? 은평 뉴타운에서 (주)재능이 자율형 사학을 짓지 않기로 했다는 뉴스를 접하면서 가장 좋은 지역에 가장 적합한 기업이 해내지 못한 이 제도를 다른 누가 어디에 설립할 수 있을까 회의가 든다. 현재의 자사고들도 20%의 의무 재단 전입금을 다 내지 못하고 있는데, 설사 의무 전입금을 이보다 낮춘다 해서 쉽사리 학교를 짓겠다고 나설 기업은 많지 않을 것같다. 왜냐 하면, 학교는 기본적으로 수익을 내는 구조는 아니기 때문이다. 만약 이것이 가능하려면 수익을 내는 학교여야 한다. 이 형태에 근접한 것은 자사고가 아닌 대안학교이다. 영어몰입교육이 가능한 대안학교를 100개 내도록 한다면 가능할 것으로 본다. 그러나 이는 국가가 나설 일이 아니라 기업과 민간단체에서 나설 일이다.

문제는 만족도이다. 만약 학교가 노력하여 1등 학교로 누구나 진입할 수 있도록 제도적 규제를 풀어준다면 당연히 찬성해야 한다. 그러나 지금의 특목고나 자사고, 기숙형 공립고, 특성화 고교 등의 제도는 교육청 인허가 사항이다. 학교 공동체가 노력해서 되는 것은 아니라 일정 요건에 합당해야 되는 학교 차별화, 계급화 제도이다. 처음부터 운명처럼 계층화된 학교에 배치되어, 그것 때문에 미래가 규정되어 있는 것이라면 이는 좋지 못한 제도이다. 특목고에 진학하지 못한 학생이, 자율형 사학에 들어가고, 이것도 진입하지 못한 학생이 일반 학교에 들어가며, 이후 특성화고, 그리고 전문계 고등학교로 차례로 배정되는 현실은 타개되어야 할 모순이지 경쟁을 위해 인정하고 부추길 현실은 아니다.

더욱이 좋은 학교를 가려면 등록금을 3배 내야 하며, 기숙사비까지 부담해야 한다면 헌법 제31조 제1항의 교육기회균등 원리에 중대한 하자가 발생하게 된다. 1% 학생에게 주는 예외가 아니라 이제 10%대에 육박하는 예외라면 국민들로서는 관용하기 어려워질 것이다. 비록 국가 장학금을 조성하여 자사고에는 30% 장학금을 주고, 기숙형 공립고의 기숙사비는 무료로 운영할 계획을 가지고 있지만 하층 학부모들의 위화감을 해소하기에는 턱없이 역부족이다.

그렇다고 하여 지금의 평준화 시스템을 그대로 두자는 주장을 하는 것은 아니다. 이미 평준화 체제에 대한 회의가 만연되어 있으며, 문제점도 현실로 드러나고 있기 때문이다. 그러나 평준화 체제에 대한 보완 수단으로 등장한 특목고에 대한 진지한 성찰도 동시에 해야 한다. 입시의 획일성으로부터 해방되어 차별화된 학교목표를 실현할 수 있는 제도적 장치가 필요한 것이다. 이 제도적 장치는 대안교육 특성화고에 있다. 학교 헌장이 있으며, 철학에 따른 교육과정 운영을 어느 정도 제도화한 상태이다. 차라리 이러한 대안학교 300개를 만든다면 학교 다양화를 실현할 좋은 수단이 아닐 수 없다. 그리고 삼성그룹 6천억원, 현대차그룹 1조원, 이명박 대통령 당선인 300억원 등의 헌납 재산들을 이러한 사립학교 진학한 가난한 학생들을 우선 투여할 수 있도록 제도적 장치를 마련하면 그런대로 나을 성싶다.

3. 영어공교육 완성 프로젝트

우리나라 사교육비 30억 중에서 절반을 차지하는 것이 영어 사교육이다. 우리 학생들의 공부 절반은 영어에 매달린다. 거의 3만명 이상의 숫자가 조기 유학을 떠난다. 사정이 이렇다보니 영어를 사용하는 계층과 영어를 할 줄 모르는 계층 사이의 계급 장벽이 생겨날 정도로 심각한 상황이다. 영어를 가르치지 못하는 부모들의 절박함은 이루 말할 수 없다. 이러한 현상에 대해 국가가 체계적으로 대응하자는 취지에서 나온 것이 이명박 정부의 영어공교육 완성 프로젝트이다.

영어공교육 완성 프로젝트는 ①영어를 영어로 수업하는 교사자격제도를 마련하여, 신규 초․중등교사 1천명, 현직교사 중에서 2천명 양성하고, ②장기적으로 초등학교 고학년 이후에 영어 과목 이외에도 영어로 수업하는 과목 비중을 단계적으로 높이는 목표를 세우고, 교사양성, 교육과정개편, 수업교재 등 준비하며, ③ 영어를 포함한 외국어 보조교사의 충원부터 입국, 한국적응, 학교배치, 고충해결에 이르는 과정 및 자격관리 체계를 수립하고 중앙정부차원에서 지원하며, ④ 국내에 싱가포르나 두바이와 같이 영어사용 환경을 조성하면서 동시에 국․내외교육기관의 자율을 최대한 보장하는 교육국제화 특구지역을 지정․운영하는 등의 사업 등으로 구성되어 있다.

인수위 정책과정 중에서 전과목을 영어로 수업할 수 있도록 하자는 발언도 나왔으며, 이 때문에 여론의 도마에 오르기도 하였다. 아직 학교가 준비가 되어 있지 않은데 현실을 무시한 채 과욕을 부린다는 것이었다. 서울시 교육청에서 새정부 공약과 관련하여 내놓은 정책은 1주일에 한 번은 영어로 영어를 가르치는 수업을 한다는 수준이다. 영어 교사의 기량도 아직 이 정도 수준이지만 이보다는 학생들이 영어로 된 수업을 듣기에 현저히 준비가 되어 있지 않아 또다른 사교육에 의존해야 하기 때문이다. 일부 학교를 제외하고 영어로 된 수업을 진행하기 위해서는 한글을 섞어 쓰든지, 아니면 진도와 상관없이 놀이나 게임 등 활동 수업을 전개하든지, 아니면 영어 교사 외에 원어민 보조교사를 함께 두어 해결하는 방법을 쓰고 있다. 이것이 현실이면서 아직까지 적응된 지혜이기도 하다.

영어공교육 논란에서 가장 핵심이 된 쟁점은 모든 학생에게 어느 정도의 영어 사용 능력을 갖추게 할 것인가의 여부이다. 원어민 수준의 완벽한 영어를 구사할 수 있다면 좋겠지만 현실적으로 불가능하다. 9~10 등급 중에서 최고 등급이 원어민 수준의 구사 능력이라면 2/3 수준인 7등급이 공교육을 통해 얻어야 할 평균 수준이라고 잠정 목표를 수립하는 것이 옳을 것이다. 이 정도의 영어공교육 수준을 갖추려면 교육과정 중에서 영어 비중을 높이고, 교사 양성 등의 과정에서 국가 자원을 집중적으로 투자해야 한다.

그렇다고 하여 영어만 매달릴 일은 아니다. 일본어, 중국어, 독일어, 프랑스어, 러시아 등 다른 외국어 교육도 심각한 상황이다. 이들 언어도 현지민 수준으로 구사할 수 있는 미래 인재 양성도 필요하다. 결국 영어 공교육이 문제가 아니라 외국어 공교육이 문제인 셈이다. 영어도 외국어일 뿐이고 다른 외국어도 학생의 선택에 따라 집중 지원하는 시스템도 필요하다. 한편 영어 교육은 반드시 학교가 해야 할 일은 아니다. 방송 매체, 인터넷 등이 오히려 효과적일 수 있다. 모든 홈페이지를 영어로 부기하는 것을 장려하고, 아리랑 TV등의 영어 방송에 대한 지원을 늘릴 필요가 있다.

4. 3단계 대학입시 자율화

입시 제도는 교육 정책 중의 가장 뜨거운 감자가 되었다. 그만큼 입시로 인한 사회적 파당이 크고, 이해가 여러 사람에게 걸려있기 때문이다. 2004년 대학입학제도개혁특별위원회(이인호 위원장 외 18명) 발족하여 2008년 이후의 대입제도개선방안이 2004년 7월 발표되고 2008년 첫 시행이 되었는데, 이 제도 방안이 새 정부에 의해 거부되고, 전면 새 틀이 적용되었다. 새 틀이란 대학입시를 대학에 완전히 맡기는 것이다.

그런데 새 정부에서는 대학입시를 완전히 대학에 맡기기까지 3단계 과정을 거친다. 1단계는 학생부 및 수능 반영을 자율화하는 것이다. 대학이 학과의 특성에 따라 지원자의 학생부와 수능 반영을 자유롭게 하고, 정부는 대학의 입학사정관제도, 대학교육협의회의 고급심화과목제도(AP) 등에 대하여 지원하는 단계이다. 2단계는 수능과목을 축소하는 것이다. 현재 평균 7과목을 응시해야 하는 수능과목을 학생의 수준과 적성과 대학이 요구하는 과목 위주로, 보통과정, 탐구과정 중에서 각각 2~3개씩 4~6개 과목을 선택해서 응시하는 것이다. 지원학생의 다른 과목의 성취수준이 필요한 경우, 대학이 개별학생의 교과별 내신을 참조하도록 한다. 3단계는 완전 자율화하는 것으로 대학이 본고사 없이도 학생의 잠재력․창의력 등을 충분히 고려하여 학생을 선발할 수 있는 대학 자체 학생선발능력과 제도적 기반이 구축되었다고 판단되는 시점에서 대학입시를 완전히 대학에 맡기는 완전 자율화를 단행한다는 것이다.

이 정책에 대한 시장의 반응은 수능 업체인 메가스터디가 뜨고, 논술업체인 엘림에듀가 곤두박질하는 것으로 나타났다. 대학이 변별력과 객관성에 의존하려는 경행이 있기 때문에 곧이 수능 대신 논술을 채택할 필요가 없을 것이라는 예측 때문이었다. 전반적으로 내신 중심의 사교육 기관은 고등학교에서의 비중 축소가 우려되었으나 중학교에서의 사교육 증가 요인 때문에 오히려 주가가 올랐다. 정리해 보면 자사고 확대 정책이 사교육을 부추기는 정책이지만, 대학입시 자율화 정책 자체로는 전체적인 사교육을 증가시키는 요인으로 작용하지 않는다는 것이다.

문제는 세 가지이다.

첫째는 고등학교 교육과정이 과연 정상적으로 작동할 것인가? 2008 대학입시에서 수능 등급제를 실시하고 내신 비중을 50%까지 확대하려 했던 이유는 고등학교 교육을 정상화하기 위해서이다. 고등학교 1학년 중간시험부터 사실상 대학입시와 연계시킴으로써 교실붕괴 상황을 극복하려 했던 것이 참여정부의 정책이다. ‘죽음의 트라이앵글’ 논란은 이 때문에 생겨난 것이다. 결국, 내신 비중 반영을 대학에 맡긴다는 것은 학생들의 내신 부담을 줄이는 대신 학교교육 정상화라는 또다른 가치를 포기하는 것이다. 물론 선택할 것이니 받아들여야 하겠지만, 공교육을 강화하려는 뚜렸한 정책이 보이지 않으니 답답하다.

둘째 계층간, 지역간 편차는 어떻게 할 것인가? 참여 정부가 3불을 강조하고 내신을 강화하며 기회균등선발제를 강조한 것은 선발에 있어서 계층간, 지역간 격차를 보정하려는 노력의 소산이다. 이를 완화하거나 폐지하는 것은 정치적 선택이고, 선거를 통해 이루어진 것이기 때문에 수용하지만, 마음 속 깊이 선발 기제의 사회적 보정이 없는 새로운 제도를 받아들이기에 두렵다. 이제 특목고, 자사고 열풍이 불 것이고, 서울 강남 지역에 대한 선호는 증가할 것이고, 농촌의 이농 현상은 더 커질 것이 분명해 보인다. 서울대 등 선호 대학에서의 상위 계층 자녀의 입학률은 올라갈 것이며, 결과적으로 대학입시를 통한 부의 대물림 현상은 심화될 것이 분명하다. 국가가 개입하지 않으면 대학들이 경쟁을 할 것이고, 경쟁의 결과 가난하지만 잠재력 있는 인재를 선발하기 위한 노력을 할 것이라는 기대는 우리 현실에서 너무도 낭만적인 생각일 뿐이다.

셋째, 제대로 된 인재 선발 기준이 정착될 것인가? 대학들이 적격자 선발과 객관적 점수를 강조하다보니 입시의 획일성이 늘어나고 이에 따라 과거 학력고사에서 나타난 선발 기준의 획일성이 강화되고 있는 추세이다. 오지선다형으로 된 수능 점수가 인생을 좌우한다. 논술 비중도 적고, 수행 평가가 반영된 내신 점수 비중도 적다. 지식 기반 사회에서 창조적 인재가 어디 수능 점수로 평가될 것인가? 더욱이 학생들을 잘 가르쳐서 대학의 질을 유지하는 것이 아니라, 좋은 학생을 뽑아 대학의 질을 유지하려는 대학 당사자의 비겁한 속셈이 있는 한, 우리의 미래는 어둡다.

대학입시 제도의 핵심은 입학사정관 제도이다. 입학사정관 제도는 질적인 자료를 양적인 지표로 환원하며, 학생이 가진 잠재 능력을 발굴하며, 부모의 사회경제적 지위나 자라온 지역의 환경이 아이의 미래를 결정하지 않도록 하는 중요한 장치이다. 입학사정관을 통해 기회균등선발제가 생겨난다면 입시 자율화에 따른 여러 문제들을 해결할 수 있을 것이다. 입학사정관 제도 자체만이라도 의무화 입법해서 입시 자율화의 역기능을 해소할 수 있도록 했으면 한다.

5. 결론

앞에서 정책 평가의 기본 기준을 다음과 같이 밝혔다. 세대의 동질성을 위한 기반으로서 한 세대의 문화 유산을 어떻게 잘 전수할 것인가? 교육기회 균등을 통해 미래 세대의 잠재력을 어떻게 총화할 것인가? 교사들의 저항을 최소화하면서 통해 교실의 혁신을 일으킬 것인가? 결과적으로 수요자(=납세자, 유권자, 학습자)의 만족을 어떻게 극대화할 것인가? 이러한 네 가지 화두를 종합적으로 정리해 보자.

첫째, 문화 유산의 사회화 과정이 제대로 될 것인가? 문화유산이 전통적인 것이고 전반적인 것이라면 새 정부 교육정책은 당연히 부정적인 평가를 받을 수밖에 없다. 인문학의 위기, 이공계 위기라는 현상은 확실히 심회될 것이 분명해 보인다. 영어와 수학 등의 교과 편식 현상도 더욱 심화될 것이 분명해 보인다. 그러나 문화유산을 변화를 요구하는 시대의식이라면 부정적 평가로 간단히 도배할 수는 없다. 선택이 불가피한 이상 경쟁에서 이기기 위한 유산 상속을 먼저 하겠다는 정책 의지를 당분간 지켜보아야 한다. 문제는 우리 학생들의 품격을 어떻게 늘려야 할 것인가에 대한 고민이 앞선다. 심미안적이고 창의적인 인재들이 많이 배출되어야 할 것인데, 점수에 매달려 세상을 좁은 눈으로 바라보고 현실에 얽매이는 학생들이 많이 나타나는 것이 두렵다. 이렇게 되면 교육을 통한 국가경쟁력은 희망과 달리 오히려 악화되기 때문이다.

둘째, 교육기회 균등이 실현될 것인가? 자사고 정책을 통해 부자들에게 더많은 부담을 지우고, 대신 절략된 돈으로 가난한 학생을 위한 국가장학금 제도를 늘린다는 것이 현 정부의 정책이다. 오히려 지난날의 평준화 정책이 사교육을 부추김으로써 교육기회 불균형을 심화시켰지 않느냐는 것이 정책 담당자들의 항변이다. 부유한 학부모는 더많은 부담을 시키고 가난한 학부모에게 지원을 해야지, 부유한 학부모나 가난한 학부모나 같은 공교육비를 부담시키고 사교육 시장을 통해서는 완벽한 차별을 하도록 허용하는 것이 분명 교육기회 균등을 위한 올바른 정책은 아닌 것은 분명하다. 그러나 기회균등선발제와 같은 제도적 장치가 없는 것을 아쉬워한다. 대학은 현재의 점수가 아닌 그가 가진 잠재력으로 선발되어야 마땅하다.

셋째, 교사들의 저항을 최소화하면서 통해 교실의 혁신을 일으킬 것인가? 참여 정부가 교원들의 눈치를 너무 많이 본 것은 사실이다. 겨우 수업만족도 조사에 불과한 교원평가제 하나로 5년을 지샜으며, 교장공모제도 비승진트랙의 애당초 목표와는 달리 대거 교감과 교장이 진출하는 등 거의 실패에 가까운 모습을 보였다. 지금 새정부의 정책들은 교원들의 이해와 크게 배치된 것이다. 이 점에서 많은 저항이 우려된다. 저항을 최소화하기 위해서는 비전을 정확히 제시하고, 현실적인 타협안들을 준비해야 한다. 이 중에서도 교사들이 가장 바라는 것은 학급당 학생수, 교원 1인당 학생수의 개선이다. 지금 수준을 선진국 수준으로 여건을 개선하려면 거의 10조원이 든다. 이 점에 대한 정부의 비전을 제시하는 것이 교사들의 협조를 얻는 비결이다.

넷째, 수요자(=납세자, 유권자, 학습자)의 만족을 어떻게 극대화할 것인가? 이 점에 대해서는 아직 명확한 예측을 하기 힘들다. 이제 시작에 불과하고 많은 변수가 도사리고 있기 때문이다. 그러니 새 정부가 교육만족도 지표를 만들고 이를 수시로 측정해서 발표해 주기를 바란다. 정책별로, 지역별로, 기관별로 평가할 수 있으며, 일기예보도처럼 매일  공개되었으면 좋겠다.

20년 이상을 비판적 관점으로 교육정책을 내놓았던 교육단체 활동가이지만 새 정부가 출범도 하기 전에 예측을 하고 평가를 한다는 것이 부담스럽다. 우려가 있다는 것이고, 이러한 우려에 대해 미리 대비해달라는 필자의 충정을 이해했으면 하고 바란다. 새 정부의 멋진 출발을 기대한다.

복지 정책_발제문
이명박정부와 복지 정책의 미래
		이태수 /현도대 사회복지학 복지국가소사이어티 공동대표 참여연대사회복지위원회 위원

1. 국정지표로서의 능동적 복지와 42개 국정과제

1) 복지관련 국정지표와 국정과제

○ 지난 2.5 이명박정부의 인수위에서는 5개 국정지표 192개 국정과제를 발표하는 가운데, 복지분야에 해당하는 것으로서 ‘능동적 복지’라는 국정지표 하에 42개의 세부 국정지표를 열거하였음.

- 그 구체적인 내용은 <그림 1> 과 같음.

◯ 여기에서 핵심은,

- 복지분야의 국정지표를 ‘능동적 복지’로 내세운 점

- 4대 전략을

▷ 평생복지기반 마련

▷ 예방․맟춤․통합형 복지

▷ 시장기능을 활용한 서민생활 안정

▷ 사회적 위험으로부터 안전한 사회

등이 될 것임.

- 또한 4대 전략에 상응하는 구체적인 추진과제 42개를 제시하였으며, 구체적인 내용은 역시 그림과 같음.

<그림 1> 이명박정부의 복지부문 국정지표․전략․국정과제

국 정 지 표		Ⅳ. 능동적 복지
		⇧			⇧			⇧			⇧
전 략 목 표		1. 평생 복지기반 마련			2. 예방․ 맞춤․통합형 복지			3. 시장기능을 활용한 서민생활 안정			4. 사회적 위험으로부터 안전한 사회
국 정 과 제 (42개)
		(핵심과제) 2개 ▪국민연금․기초노령연금 통합 ▪지속가능한 의료보장체제 구축 (중점과제) 6개 - 임신에서 취학전까지 의료서비스 지원 - 공무원연금 등 특수직역 연금 개선 - 국민연금 등 공적연금 연계방안 마련 - 효율적인 국민건강안전망 개혁 - 비만, 당뇨 등 예방적 건강관리체계 개편 - 노인 장기요양보험제도 적용 확대 (일반과제) 2개 ․양성평등 수준 향상 ․국민연금 기금운용체계 개편			(핵심과제) 1개 ▪저소득층 자녀 지원을 위한 드림스타트 사업 (중점과제) 3개 - 수요자 중심의 보육정책 개편 - 맞춤형 개별급여, 부양의무자 기준 완화 - 빈곤층의 공직진출 확대 (일반과제) 8개 ․농어촌 재가 노인복지시설 설치 ․농업업인 소득․경영 안정시스템 구축 ․농어촌 생활여건 개선 ․보육시설 미이용 아동지원(양육수당) ․사회서비스를 통한 자활지원 ․사회복지 종사자의 처우 개선 ․사회복지 지방이양사업 분류 재편 ․장애인의 삶의 질 개선			(핵심과제) 4개 ▪금융소외자 신용회복지원 ▪지분형 분양 주택 ▪재래시장 활성화 ▪부동산시장 안정 (중점과제) 4개 - 장기보유 1세대 주택 양도세 경감 및 유류세 인하 - 고속도로 통행료 조정 및 출퇴근시 50%인하 - 신혼부부 보금자리주택 공급 - 가계통신비용 부담 경감 (일반과제) 4개 ․서민주택 담보대출 부담완화 ․LPG경차 허용 ․연탄가격 인상에 따른 보완대책 마련 ․납품가격의 원자재 가격 연동 유도			(핵심과제) 1개 ▪통합적 안전관리 체계 구축 (중점과제) 2개 - 교통사고 예방 및 안전관리 대책 - 안전하고 효율적인 수돗물 공급체계 구축 (일반과제) 5개 ․국가지리정보체계 구축 ․청소년의 사회적 역량 강화 ․식품안전관리 강화 ․여성폭력 취약 계층에 대한 보호대책 마련 ․아토피 등 환경성 질환 예방․퇴치프로그램 시행

◯ 이를 통상적인 사회복지분야영역별로 재구성해보면 다음과 같음

<표 1> 복지영역별 국정과제의 분포

분 류 영역별		핵심과제	중점과제	일반과제
공공부조		-	-맞춤형개별급여, 부양의무자기준 완화 -빈곤층 공직진출확대	-사회서비스를 통한 자활 지원
사회보험	연금	국민연금의재구조화	-특수직역연금 개선 -공적연금 연계	-국민연금기금운용체계 개선
	건강보험	지속가능한 의료보장체계	-	-
	산재보험	-	-	-
	고용보험	-	-	-
복지서비스	노인	-	-노인장기요양보험제도 적용 확대	-농어촌재가노인복지시설 설치
	아동/청소년	드림스타트사업	-수요자중심의 보육정책	-양육수당 도입 -청소년 사회역량강화
	장애인	-	-	-장애인삶의질 개선
	여성	-	-	-양성평등수준향상 -여성폭력취약층보호
농촌복지		-	-	-농어업인 소득안정 -농어촌 생활여건개선
보건의료	보건	-	-국민건강안전망 개혁 -예방적건강체계 구축 -안전수돗물 공급	-아토피등 환경성질환 예방/퇴치
	의료	-	-취학전까지 의료서비스지원 -신성장동력으로서의 의료산업 육성*	-
	식․의약	-	-	-식품안전관리 강화
주거복지		-주택공급 확대 -지분형 분양주택제	-주택양도세 경감 등 -신혼부부 주택공급	-서민주택 담보대출부담 완화
복지재정		-	-	-지방이양사업 재분류
복지전달체계		-희망복지129센터*	-	-종사자처우개선

* : 여타 국정지표에 포함된 복지관련 과제임.

2) 평가

◯ 첫째, 정체불명의 ‘능동적 복지’ 개념

- 능동적 복지라는 용어의 어원과 그 개념이 무엇인지 정확히 제시되지않았으므로 이명박정부의 복지정책 기조를 나타내는 ‘능동적 복지’가 무엇을 의도하는 지 현재로서 정확히 알수는 없음.

- 그러나 이를 유추하자면, 2000년대 초반부터 벨기에 Verhofstadt 정부를 비롯하여 영국의 블레어정부에서 사용하였던 'active welfare state'로 연결시키기에는 그 내용과 철학적 기반이 빈약함.

- 왜냐면, active welfare state의 핵심은 복지수혜계층이 지니고 있는 노동력 행사 회피현상을 극복하기 위한 강력한 일자리유도정책이지만, 우리나라에는 복지수혜계층의 ‘복지병’ 존재에 대한 근거가 없을뿐더러, 인수위의 국정과제로부터 이러한 일자리유도 정책의 치밀한 의지를 읽기 어려움.

- 따라서 능동적 복지란, 단순한 복지급여의 수혜자를 양산하기 보다는 경제부문의 능동성을 보장하는 선에서 복지정책을 구사하겠다는 의지로 이해함. 이는 복지의 소극성을 보이는 것임.

◯ 둘째, 양극화와 저출산․고령화이라는 양대 사회적 위기에 대한 해결 의지 박약

- 양극화해소나 저출산․고령화에 대한 언급이 없을뿐더러 세부적인 정책이 이들의 문제 해결과 어떤 효과를 가질 것인지에 대한 확신도 갖기 어려움

- 즉, 양극화 해소의 핵심인 노동시장에서의 대응정책이 부재하며, 복지정책 영역에서 보여준 맞춤형 개별급여나 빈곤층 공직진출 확대, 농촌복지 증진 등으로는 매우 미약할 수밖에 없음.

- 또한 고령화사회에 대비한 연금제도 개혁은 평가할만하지만, 여타 노인복지 및 아동․여성분야의 정책과제는 저출산문제에 대한 대응책으로 보기 어려움.

◯ 셋째, 후보시절 제시한 핵심 공약과 비교할 때 후퇴한 정책기조

- 이미 2. 11자 한겨레신문에서 언급되었듯이 민생대책에 대한 대선공약에서 볼 때,

“국정과제에선 민생 부문 정책 공약들이 대거 모습을 감추거나 뒤로 밀렸다. 대선 때 매우 적극적이고 구체적인 민생 공약들을 제시하던 것과는 사뭇 분위기가 다르다. 이 당선인이 대통령 후보 시절인 지난해 12월11일 발표한 민생 분야 공약인 ‘민생경제 살리기 10대 과제’와 인수위가 5일 발표한 ‘이명박 정부 국정과제’를 비교해 보면, 45개의 민생경제 세부 공약 가운데 새 정부 국정과제에 포함된 것은 20개 정도로 절반 이상이 사라졌다.

이 중에서도 국정과제 최우선 순위인 ‘핵심과제’에 들어간 것은 선언적 의미가 강한 ‘300만개 일자리 창출’을 비롯해 △국민연금과 기초노령연금 통합 △저소득층 자녀 지원 △금융소외자 신용회복 지원 △재래시장 활성화와 영세상인 보호 등 다섯 가지뿐이다.

반면에 대선 때 민생 공약으로 좋은 평가를 받았던 △고용영향평가제 △육아휴직 급여를 최저임금 수준으로 상향 조정 △비정규직 해소 우수업체에 법인세·소득세 경감 △장애인고용할당제 등 사회복지적 성격이 강한 정책들은 국정과제에서 아예 빠졌다. 공약 당시부터 현실성 논란이 일었던 △청년층 비정규직 50% 축소 △영세업자 신용카드 수수료 인하(3∼5%→1.5%) △약값 20% 인하 △농어촌지역 뉴타운 조성 등도 국정과제에 포함되지 않았다. 한나라당 관계자들은 “국정과제에서 아예 빠진 공약들은 사실상 철회된 것으로 봐야 한다”고 말하고 있다.“(한겨레신문 ‘08. 2. 11자)

- 이러한 정책기조의 후퇴는 공약과 실제정책집행과의 괴리를 역대정부가 모두 내보인 한계라고는 하지만, 이명박정부의 복지정책에 대한 심각한 우려와 비교할 때 향후의 복지정책 전망을 더욱 어둡게 하는 부분임.

◯ 넷째, 화려한 수사, 구체과제의 부실

- 국정과제에서 선보인 4대전략 중 ‘평생복지기반 마련’이나 ‘예방․맞춤․통합형 복지’ 등의 용어는 매우 적극적인 복지 또는 보편적 복지를 지향하는 용어로서 통칭 한국의 복지정책 상 주요한 지향점으로 인정되고 있는 바임.

- 그러나 그 아래 나열한 정책들이 상위의 전략을 구현하는 핵심적인 정책과제인 지에 대해서는 매우 회의적이라는 점에서 적극적 복지를 나타내는 용어들은 하나의 수사(修辭)에 그치는 것으로 평가할 수밖에 없음.

2. 인수위 활동 과정에서 드러난 복지정책의 윤곽

○ 명시적으로 발표한 국정과제 외에도 대통령직인수를 위해 가동되는 인수위원회는 ‘사회교육문화분과’를 통하여 다양한 복지정책분야를 검토하였으며, 이 과정에서 비록 공식적인 발표를 거치지는 않았지만 다양한 정책청사진이 거론되었다고 알려짐. 이러한 사안들도 이명박정부의 복지정책의 윤곽을 이해하는 데 많은 시사점을 던진다고 볼 때 음미해볼 필요가 있음.

1) 공적연금부문

○ 국민연금제도에 있어 현행 기초노령연금을 기초연금제도로 흡수하고 현행보다 기초연금의 급여수준과 포괄범위를 강화하는 것으로 보임.

- 그러나 여기에는 재원조달의 실현가능성과 국민연금 소득비례부분의 소득대체율 수준(현행 50% ->2028년까지 40%로 조정)의 감소폭의 정도에 따라 논란의 여지가 매우 많음.

- 또한 일부에서는 싱가폴방식의 ISA(Individual Saving Accounts)로 전환하는 방식을 거론하고 있으나 실현가능성은 높지 않다고 보여짐.

○ 연금기금은 현재의 단일기금을 2-3개로 분리하여 경쟁체제를 도입하고 주식 등에 적극 투자하는 등 투자다변화가 예상됨.

○ 연금기금의 거버넌스는 현재의 정부안을 찬성하지는 않지만 상설화에 대해서는 찬성하는 것으로 예상되며, 구체적인 기금운용위원회의 구성과 역할에 대해서는 아직 알 수 없음. 그러나 가입자의 참여민주주의 원칙 등에 대해서는 동의하기 어려울 것임.

2) 의료보장부문

○ 가장 논란이 많이 야기된 부분으로서 요양기관의 당연지정제 폐지가 먼저 거론되고 있음. 이는 대선과정에서 의사협회의 질의에 답한 내용의 해석을 둘러싸고 추측되어진 바 있다해도 실현가능성은 있음.

- 이를 통해 요양기관과 건보공단의 계약에 있어 요양기관의 선택권이 부여되면 일부 요양기관은 건강보험에서 이탈 가능성이 있으며 장기적으로 의료기관 및 환자의 양극화가 부채질될 것임.

○ 건강보험의 운영을 현재의 단일조합, 즉 통합방식으로부터 몇 개의 조합으로 분리하여 경쟁을 통한 비용효율화를 기도할 수도 있음. 구체적으로는 경인, 대구경북지역 등 현재의 본부를 분리한 6개조합, 또는 광역시도 중심의 16개 조합 등의 분리안이 거론되고 있음.

○ 또한 MSA(Medical Saving Account)를 외래부문에 도입하여 경증질환에 대한 의료비지출 억제를 시도할 수 있음. 이는 의료수요와 공급 양측면에서 특히 수요의 억제를 유도하는 바, 국민의 의료권이 침해될 수 있는 것으로서 매우 중대한 부분임.

○ 전반적으로 건강보험에 있어서 보장성은 약화될 가능성이 있으며, 본인부담은 강화되고 의료의 기초보장 중심으로 재편될 가능성이 높음. 또한 예의 의료산업의 활성화를 통해 의료부문에서의 영리화, 시장화가 거세게 추진될 것으로 전망됨.

3) 복지서비스부문

○ 보육부분은 가장 두드러진 것으로 보육료의 자율화 추진이 될 것임. 이는 보육시설의 경쟁을 촉진하고 이를 통해 비용이 절감된다는 논리에 근거하고 있음.

- 또한 예산지원방식도 현재 매우 방만하다는 인식을 지니고 있으며 저소득지역에 재원집중을 생각하고 있음.

○ 노인복지부분은 참여정부에서 활용한 바우쳐제도가 더욱 확대될 가능성이 있으며, 노인장기요양보험제도에 있어서도 민간공급자의 육성과 이들간의 경쟁이 강력하게 유도될 것이라서 이제도의 공공성 확보를 주장하는 시민사회노동단체와의 견해차가 심각할 것으로 예상됨.

4) 기초생활보장부문

○ 이 부분은 다른 부분에 비해 크게 쟁점화되지 않고 있으나, 적어도 workfare를 강조하면서 향후 자활에 대한 효과성이 더욱 강조되면서 기초법상에서도 현재의 통합급여보다는 개별급여 방식의 전환이 추진될 것으로 보임.

5) 전달체계 부문

○ 복지전달체계와 관련하여 인수위에서는 참여정부에서 행하였던 통합적인 주민생활서비스지원체계를 수정하려함. 특히 희망129센터를 내세워 ‘복지, 보건, 고용’부문에 대해서만 통합적인 시도를 하고 나머지 영역과는 분리운영하려 함.

- 이는 수요자중심의 통합적 접근과 복지영역의 확대라는 기존 전달체계 혁신의 의의를 축소하거나 왜곡하는 것으로 일선에 상당한 혼란을 줄 가능성이 농후함.

○ 그러나 더욱 치명적인 문제는 사회복지서비스의 민간전달체계를 시장중심의 경쟁체계로 바꾸려는 안을 검토하고 있음. 즉, 수요자중심이라는 명목으로 이용자수에 따른 복지기관의 비용지불체계를 택한다고는 하나, 이는 복지전달체계의 불안정성을 확대할 뿐아니라 복지영역에 대한 국가책임을 회피하고 민간영리부문을 유인하기 위한 무리한 시도라고 보여짐.

3. 이명박정부의 복지정책에 대한 종합적 전망

1) 향후 정책의 핵심 원칙

① 시장/경쟁(vs. 공공성)

○ 지금까지 보여준 바에 의하면 이명박정부는 복지부문에서 시장과 경쟁의 적극 도입을 추진할 것이 명백함. 따라서 그간 복지부문에서 요구되어왔던 공공성의 원칙은 상당정도 훼손되거나 퇴보할 수밖에 없을 것임.

- 특히 보건의료부문에 시장을 통한 영리화, 경쟁을 통한 효율화의 논리가 거세게 등장할 것이라 예측되며, 국민연금, 보육, 복지서비스 등 대부분의 복지분야도 이러한 원리에 의거하여 공공성의 입지가 좁아질 것임.

- 사실 이부분은 이미 노무현정부에서부터 시작되었으며, 이명박정부는 이를 계승, 더욱 증폭시키는 것에 불과한 것임.

○ 따라서 ‘시장화 = 산업발전’, ‘경쟁화 = 효율화’의 등식을 어떻게 깨느냐는 것이 관건이 될 것이므로 복지부문에서 공공성이 지니고 있는 비교우위를 어떤 논리와 담론형성을 통해 확산시켜나가느냐가 중요한 일임. 또한 그간 복지분야가 지니고 있던 내부적 비효율이 침소봉대되어 시장과 경쟁의 논리를 정당화시켜주지 않도록 해야하는다는 면에서 내부의 자정도 절실한 과제임.

② 기초생계 보전(vs. 보편적 복지)

○ 이명박정부는 빈곤층은 국가책임으로, 그 이상의 계층은 개인의 자조능력과 능력신장을 촉진하는 방향으로 복지정책의 기본방향을 확보할 것임. 이는 최근 국정목표에서 ‘능동적 복지’라는 용어를 표현한 것에서도 드러남.

- 이는 이명박정부의 전반적인 정책기조가 성장중심이며, 재정의 자생적 확충을 전제하기 때문에 재정제약의 상황을 매우 의식하는 가운데 나올 수 있는 필연적인 대응책일 수밖에 없음.

○ 따라서 보편적 복지를 통해 탈상품화정도를 높이고 신․구 사회적 위험에 대해 능동적으로 대처해야한다는 주장과는 거리가 멀 수밖에 없음.

③ 민간중심(vs. 국가중심)

○ 복지의 전달체계에 있어 이명박정부는 분명히 민간주도 내지 민간위주의 방식을 선호할 것임. 이는 이미 시장 및 경쟁을 통한 복지효율화에 의해 필연적으로 대동될 수밖에 없는 정책이기도 하지만, 이미 의료부문의 민간부문 비중 95%, 보육부문 역시 90% 등을 차지하고 있는 시점에서 가속적인 민간중심의 전달체계는 복지제도의 공적 성격을 더욱 탈각시킬 것임.

- 더군다나 복지서비스의 대다수도 민간위탁의 형태로 정부의 재정이 민간법인과 시설에 흘러 들어가고 있는 시점에서 민간의 과잉현상이 몰고 올 부작용이 염려되는 바임.

④ 재정효율화(vs. 재정확대)

○ 무엇보다도 이명박정부의 복지정책이 지닌 취약성을 그대로 보여주는 것은 재정확보방식에 있음. 앞에서 본바와 같이 기존 정부재정의 10% 삭감분과 경제성장에 따른 자연적인 재정확대분을 복지재정의 원천으로 삼고 있다는 점에서 향후 복지재정의 확보는 매우 불투명한 상황임.

- 이는 이미 이명박의 서울시장 재임시설, 청계천사업을 위해 복지사업을 포함 모든 사업예산을 동결했던 전철을 생각할 때 충분히 짐작가는 부분이기도 함.

○ 따라서 복지제도 확대의 관건인 재정확충, 더군다나 OECD 선진국가와 비해 현격한 차이를 여전히 보이고 있는 한국의 왜소한 복지재정을 생각할 때 복지재정의 정체 내지는 소극적 운영은 한국 복지제도 발전의 지체로 직결될 것임.

2) 이명박정부 하의 복지정책의 전개에 대한 전망

○ 따라서 이명박정부 하의 한국복지제도는 그 기본속성에 있어

- 민간중심

- 경쟁과 효율 중심

- 잔여주의적 성격

등을 핵심으로 한다는 점에서, 한국사회에 복지국가로서의 기반에 있어 상당정도의 공공성 및 국가책임의 후퇴가 발생할 것으로 예상됨.

비록 발전한다해도 의 복지국가를 지향하는 골격을 만들어 낼 수밖에 없을 것.

○ 이명박당선인은 최근 ‘신사회정책’을 언급하며 “사회적 약자에 성장의 과실이 돌아가도록 하겠다”는 의지를 천명하고도 있어, 복지정책이 일면적으로는 강조될 수 있지만, 경제정책의 우위와 복지정책의 기본원칙을 고려할 때 진보적인 복지정책의 구사와는 거리가 멀 것임.

○ 만일 이명박정부가 경제성장우선주의를 강력하게 유지한다면 한국은 ‘개방화 -> 사회양극화 -> 개방화의 가속화 -> 사회양극화의 심화...’의 악순환을 겪고 있는 멕시코의 길을 따라갈 것이며, 만일 위에서 보인 복지정책의 기조하에 복지정책을 강화한다면, 결국 우리나라 복지국가로서의 기조를 앵글로색슨류로 고착시킨다는 점에서 치명적인 왜곡을 낳을 것임.

- 이는 향후 한국의 복지국가 건설에 치명적인 왜곡으로 작용할 것이며, 추후 보편주의에 입각한 북구형 복지국가 모형으로 나아가고자 할 때 많은 사회적 비용을 치르게 될 것임.

- 더군다나 복지의 이념과 철학 측면에서 시장과 경쟁이 강조됨으로써 이를 제대로 제압해내지 못한다면 오히려 그간 상대적으로 발전되어온 ‘복지담론’에 있어서도 상당정도의 역진현상이 발생하여 국민의 복지의식 수준의 후진성을 초래할 것임.

○ 이러한 전망에 입각할 때 진보적인 시민노동단체 및 정당, 지식인들의 적극적이며 강도 높은 대응이 요구됨.

4. 진보개혁세력이 보는 복지정책의 대안

1) 한국사회의 위기에 대한 진단

① 사회적 위험(social risks)의 복합적 전개

○ ‘구(舊)사회적 위험’의 잔존

- 전통적인 산업사회의 소득중단의 문제인 구사회적 위험(실직, 빈곤, 질병, 장애, 노령 등)에 대한 대응체계가 부실한 상태. national minimum(국민최저선)의 확보를 위한 공공부조제, 최소한의 위험대처 방안인 사회보험등의 내실화가 이루어지지 않은 상태에서 여전히 사회적 과제로 남음

○ ‘신(新)사회적 위험’의 급속 대두

- 탈산업사회/지식기반사회의 신사회적 위험(돌봄과 일의 병행, 저출산, 정보격차 등)이 급속히 부각되면서 구사회적 위험과 더불어 이중의 부담이 되고 있음

- 이 부분에 대해서는 아직 대응제도가 초보 수준이어서 향후 더욱 강력한 제도 시행의지가 요구됨

② 세계화․개방화에 따른 양극화의 심화현상 가속화

○ 한미 FTA, 한-U FTA, 한-중 FTA의 체결 가능성 등 다양한 형태의 개방 추세가 자타에 의해 더욱 가속화될 전망

- 그러나 조세와 복지제도를 통한 소득재분배효과가 심각한 저수준인 상태에서 개방화의 파이(pie) 증대 효과가 전국민에게 골고루 나누어지는 것은 애초부터 기대 불망

- 따라서 선제적인 복지부문에의 투자와 제도 확대에 따른 양극화 저지 효과를 갖추어야 함.

<표 2> 조세와 사회보장제도의 소득분배 개선 효과 비교

국 가 항 목	스웨덴	영국	독일	미국	캐나다	한국	OECD평균
연도	2000	1999	2000	2000	2000	2004	‘79-’88
조세․이전지출 前 지니계수	0.45	0.50	0.46	0.47	0.41	0.31	0.38
조세․이전지출 後 지니계수	0.25	0.35	0.26	0.37	0.30	0.29	0.27
개선율(%)	43.6	31.0	42.5	21.5	26.9	6.5	29.0
비고 : OECD는 1979-1988년의 15개국 평균치임. 자료 : 정부․민간합동작업단, 『함께하는희망 - 비젼2030』, 2006.8., p.31과 유경준, 『소득분배 국제비교를 통해 본 복지정책의 방향』, 한국개발 연구원, 2003. 9에서 인용.

③  저출산․노령화에 따른 사회․경제적 변모

○ 노동인구의 내포적(內包的)․ 외연적(外延的) 확대 필연적 요망

- 경제활동인구로의 편입(여성, 노인, 장애인 등) 확대, 기존 노동인구의 노동생산성 증대 등을 위한 적극적 노동시장정책 재편 요구

- 인구감퇴의 억제를 위한 출산장려정책, 이를 위한 일과 돌봄의 양립이 가능한 사회구조로의 재편 요구

○ 노령인구의 비중 증대에 따른 사회․경제적 대응

- 실버산업 및 노인복지의 중요성 증대, 건강하게 오래사는 노인들의 삶을 보장하는 정책 강구

2) 복지정책 방향에 대한 고려점

○ 생산력의 변화에 따르는 경제 성장 전략의 변화

- 세계 경제의 성장 동력이 더 이상 저임금 노동에 근거한 대량 생산과 저가 수출의 구 시대적 방식으로는 한계에 이르렀으며, 이러한 산업 구조로는 중국, 동남아, 인도 등과 이미 경쟁할 수 없는 상태로 진입하였음

- 한미 FTA를 하는 이유도 미국의 거대시장에 진출하기 위해서이나, 현재의 우리나라의 기술 수준으로는 한계가 있으므로 R&D 투자를 통한 신기술 개발, 고급 인적 자원 육성을 통한 첨단 산업의 진흥 등의 지식기반 경제로의 구조로 전환되어야 하며, 이에 부응하는 사회적 재생산 구조도 자본과 노동 등의 요소 투입형에서 인적 자원개발을 통한 기술혁신 구조로 전환되어야 함

○ 인구의 감소에 따른 사회정책의 전환

- 출생 인구의 감소는 이미 심각한 수준이며, 2002년 이후로 50만명 이하로 출생한 영향이 사회적으로 구체적으로 나타나기 시작할 것임

- 이는 차기 정부 기간 중에 전국 초등학교 입학생의 30% 감소(현재 전국 11,000개 초․중․고교는 한개의 학년에 80만명의 정원에 맞추어 학급수, 교사 숫자 등이 구성되어 있으나, 2008년 부터는 입학 학생 숫자가 47만명 수준으로 감소) 및 이로 인한 사회적 변화가 구체화되기 시작할 것임

<그림 2> 노동력 활용을 위한 기본 방향

- 한정된 생산 인구 내에서 가용한 노동 자원을 모두 활용하기 위한 적극적 보육정책(여성 인력 활용), 정년 연장 및 재교육 정책(노인 인력 활용), 학제개편 및 군복무 단축 등 2+5 제도 도입(청년 인력 활용)이 전 부처 차원에서 추진되고 있으며, 이는 더 이상 복지 및 시혜차원이 아닌 생산력 확보를 위한 인력 육성 및 노동력 확보를 위한 인적자원 투자 정책으로 접근 되고 있음

○ 양극화/중산층 붕괴로 ‘사람’이 죽어가는 우리사회의 한계 극복

- 빈부격차 심화와 소득의 양극화

․1998년 경제위기 이후, 제반 경제지표는 회복되었으나, 지속적인 본지지출 증가에도 불구하고 소득격차는 개선되지 않고 있음. 적극적인 정책적 대응이 없는 한 빈부격차가 고착화될 우려가 있음.

<그림 3> 지니계수와 소득5분위 배율 동향

- 중산층의 가계 불안과 생활 관련 지출의 과도한 부담

․도시근로자가구의 주요 가계지출 중 교육․주거비 지출 비중이 지속적으로 상승(30.8%, 2005년), 이는 가구당 월평균 85만 8천원을 지출

․일본의 도시근로자 가구의 주거비와 교육비를 100으로 보았을 때 한국의 주거비는 208, 교육비는 291로서 약 2배에서 3배 높은 비중 차지하고 있음

․한국의 공공주택비율은 3.4%(40만호)로, 영국 22%, 독일 20%, 일본 7%에 비해 상당히 낮음.

․사교육비 지출 GDP의 7.3%, OECD 국가 중 가장 높은 사교육비 지출을 보이고 있음.

- 주거, 교육, 육아, 의료비 등의 과도한 부담은 가처분 소득의 감소와 이로 인한 내수 시장의 침체 초래

․참여 정부 출범 이후 건국 이래 최대의 수출 호황을 기록하고 있으나, 내수 경기가 활성화 되지 않고 국민들의 체감 만족도가 낮은 이유는 과도한 가계 지출과 주거비 부담으로 실질적인 가처분 소득의 감소 때문임

․세계 10위권의 경제대국으로 성장했으며 2008년경이면 1인당 국민소득 2만 달러 진입할 것이나, 복지지출은 선진국 대비 1/3 수준에 불과하며, 그 결과 국민의 삶의 질은 OECD 국가 중 최하위권

ㆍ집 문제․사교육비에 시달리고, 애 낳기 겁나고, 노후도 불안

ㆍ가족 중 한사람이 아프면 집안전체가 빈곤층으로 추락

ㆍ패자부활의 기회가 사라져 가난이 대물림 될 가능성

○ 국민의 5대불안(주거, 일자리, 노후, 자녀양육 및 교육, 의료 등)에 대한 해소책

- 현재 국민들의 삶은 총체적으로 ‘불안(不安)’이란 keyword로 설명될 수 있음.

- 이러한 불안에 대한 해소는 국민창의력의 원동력이며, 경쟁으로부터 탈락했을 때에도 패자부활할 수있는 기반으로 기능함으로써 단순히 소비적, 낭비적인 사회부담이 아님.

※ 한겨레신문 ‘07. 1. 5자 “국민 5대불안을 벗자” 기획기사 中

<설명> 이 조사에서 알 수 있듯이 현재 국민들은 주택에 대한 불안(88.2%)부터, 일자리(87.1%), 노후(81.5%), 자녀교육(77.7%) 등의 순으로 불안감을 느끼고 있음.

○ 양성평등의 진정한 실현

- 2만불 국민소득 시대, 경제성장의 새로운 동력으로 여성인력의 중요성이 부각되고 있으며 주요 선진국의 경우 2만불 시대에 돌입하면서 여성의 경활율이 60%대로 진입(<그림 4> 참조)

- 특히 글로벌 경제환경은 지식경제 패러다임으로 전환되고 있고 여성들은 지식경제 패러다임에서 요청되는 창조성, 소통능력, 수평적 리더십 등을 갖추고 있어 여성인력의 성장과 참여가 필수적으로 요청

<그림 4> 1인당 국민소득과 여성경제활동참가율

주요선진국

한 국

* 자료 : 전병유, 국민소득 2만불 시대 여성경제활동 참가 변화 추이와 정책적 함의(2004)

- 그동안 우리 사회는 뿌리깊은 가부장제 사회가치관이 지배하면서 아들 중심, 남성 중심의 이데올로기가 일상화되어 있었지만 인권과 남녀평등 의식이 확산되면서 제도상의 변화를 가져왔음. 그 대표적인 예가 호주제 폐지와 여성할당제.

- 그러나 21세기 글로벌 시대의 특징은 불확실성 증대, 투명성 확산, 복잡성 증가, 갈등의 확산으로 요약할 수 있는데, 이를 위해 새로운 리더십이 요청되고 있음. 그동안 우리 사회는 논리적이고 위계적이고 수직적인 남성리더십이 주를 이루었다면 여성리더십은 우유부단하거나 책임성이 부족한 것으로 평가받아왔지만 다른 관점에서 보면 통합적이고 정서적이며 배려심있는 리더십이라고 평가할 수 있음. 새로운 사회에 맞는 리더십은 시대정신에 대한 이해와 미래사회에 대한 통찰, 수평적 코디네이터 역할, 갈등조정능력 등이 요청되고 있으므로 여성리더십에 대해 새로운 의미가 부여되며 여성에 대한 지속적인 훈련과 적극적 기회 부여를 통해 우리의 미래를 개척하는 데에 새로운 역할이 부여되도록 해야 함.

3) 향후 확보해야 하는 주요 정책과제

① 복지-노동-학습의 강력한 연계 정책

a. 정책구현 대상

; 노동시장에 기 진입하였으나, 경쟁적 약자(중소기업노동자, 영세자영업자, 여성노동자 등)의 위치에 있거나 실직상태에 빠져있는 자

b. 주요 전략

ㆍ Welfare :  주거비, 교육비, 의료비, 노인 부양부담 및 노후 보장 부담의 감소를 통해 국민의 가계 부담 경감과 가처분 소득의 증대로 내수 경기 활성화

ㆍ Jobfare : 사회적 일자리를 통해 여성, 노인, 장애인들을 지원하면서 동시에 청년과 중장년층을 포함한 새로운 일자리 창출

ㆍ Learnfare : 평생교육과 지속적 재교육을 통해 지식기반 사회로의 준비 및 새로운 성장동력 창출

<표 3> 3-fares 전략의 각 내용

구 분 항 목	Jobfare	Welfare	Learnfare
역할	일자리 보장	노동력 보존	일할 능력 신장
특징	노동시장에서의 일자리유지 및 일자리창출 등을 통한 복지정책	협의의 사회안전망으로서 직․간접적인 소득보전정책	적극적 노동시장정책으로서, 평생학습 등 인적자본 향상을 위한 정책
구체적인 수단	-사회적 일자리창출 -최저임금수준 향상 -비정규직 남용 억제 -취업정보제공, 적극 알선 등	-기초생활보장제도 보완 -사회보험 사각지대 해소 -국민건강의 보장 -사회복지서비스 확충 등	- 직업교육 및 훈련 강화 -평생학습체계 구축 등을 통해 중소기업근로자등의 경쟁약자에 대한 경쟁력 강화 등

c.b3-fares 전략의 유용성

- 이들 간의 상호 작용은 다음과 같이 이루어짐.

<그림 5> jobfare - learnfare - welfare 간의 상호 작용

학습참여의 기본조건

보  장

Learnfare

복지병 감소

Jobfare

Welfare

복지제도 재원

확보

노동력 보존기반

확보

지속적/안정적 학습

기회 제공

일자리에 따르는

전문성 상시 확보

- 성장기반 강화를 위해 R&D, 고등교육 부문 투자 강화와 국민의 삶의 질 향상을 위해 복지 사각지대 해소, 사회서비스 확충 등에 대한 지원 확대에 소요되는 재정의 적극적인 선재 투자를 통해 조달, 지속가능한 성장 동력 확보

② 적극적 투자 복지

a. 구현대상

; 노동시장에 진출하지 못하였거나(가사에 종사하는 여성, 은퇴 노인), 미래 노동시장에 진출하게 될(아동) 이들에 대한 과감한 투자적 복지

b. 주요 전략

○ 아동에 대한 투자

- 이미 북구형 복지국가에서 그리고 영․미형 사회투자국가(social investment state)에서 확인된 바와 같이 아동에 대한 투자는 저출산, 고령화 사회에서 매우 중요함. 아동이 성인이 되었을 때 지식기반사회에서 자신의 몫을 다하기 위해서는 아동성장기의 투자를 통해 양질의 인적자본(human capital)이 되도록 함.

<표 4> 아동 1인당 복지비 지출 국제비교(2001년)

(단위 : USD)

스웨덴	프랑스	독일	영국	미국	한국
3,961	2,162	1,707	913	297	40

- 이는 전통적인 아동권이나 인본주의적 인간관과도 정확히 부합하면서 그동안 등한시해왔던 아동에 대한 새로운 관점을 제공한다는 점에서 적극 수용할 필요가 있음.

- 구체적인 정책으로는

․ 아동수당제의 도입

․ ‘빈곤아동 zero’ 정책

․ 방과후보육 및 방과후공부의 무상 실시

․ 고교까지의  무상교육, 특히 초․중․고에서 가계부담이 되고 있는 학습비의 공적 해결

○ 여성에 대한 투자

- 여성의 경제활동율이 2006년 50%를 비로서 갓넘어선 상태에서 서구 선진복지국가처럼 70%대로 가기 위해서는 매우 다양한 정책들이 필요함.

- 특히나 우리나라 여성들은 결혼 전후 노동시장에서 퇴장하는 전형적인 ‘M'자형 커브를 아직도 벗어나지 못하고 있으므로 여성이 일과 돌봄노동이 병행될 수 있도록 매우 적극적인 투자를 해야 할 필요가 있음.

- 구체적인 정책으로는

․ 무상보육 정착

․ 육아휴직제의 적극 활용 (육아휴직급여 실제화, 육아휴직 시 학습의무화, 아버지의 육아휴직 의무화, 육아휴직 대체인력 고용)

․ 가정친화적 기업문화 확산

○ 노인인력에 대한 투자

- ‘인생 3모작’이 필요한 현대사회에서 노인들에게 적절한 소득보장과 일자리제공, 유익한 여가활동의 확보는 매우 필수적임.

- 또한 저출산시대 부족한 노동력의 보전을 위해 노인인구의 노동시장 유입을 보장하고 이들에게도 필요한 평생학습체계를 구축해 주어야 함.

- 구체적인 정책으로는

․ 노인고용율 3% 적용

․ 연령차별 금지 실시

․ ‘기초연금제 + 국민연금제 + 개인연금제’로의 3층연금제 실시

․ 지역사회 시니어클럽(CSC) 활성화

: 대도시형(간이판매업, 용역서비스업 등), 중소도시형(공부방운영 등), 농어촌형(유        기농작물 재배‧판매, 특산품 제조‧판매업 등)으로 연차적으로 확대설치(시‧도별          3～4개소씩 총 50개소 규모 설치 추진)

․ 고령자 적합 직종 (고령자 유선채용직종) 제도개선 및 직업훈련 특화

․ 노인취업 알선체계 개편

: 노동부 Work-Net을 노인인력뱅크를 중심으로 취업알선 기관간, 취업알선기관과        기업, 창업 관련기관 등과 정보네트워킹을 구축, 정보를 유기적으로 공유

③ 국민기본선 national minimum에 대한 철저 보장

a. 구현 대상

노동시장에 진출할 수 없을 정도로 노동능력이 없거나 일시적으로 노동시장에 진출할 수 없는 사유를 갖고 있는 이들

b. 주요 전략

- 이들에게는 인간다운 생활이 보장되도록 국민최저선 national minimum 보장이 중요

- 현재 우리나라의 빈곤인구는 수급권자 기준으로는 160만명이지만, 비수급빈곤층과 차상위계층 등 잠재적빈곤층 약 430만명을 더하면 600만명의 빈곤층이 존재함.

- 이들 중 노동능력이 없는 와상노인, 중증장애인에게는 확실한 사회안전망이 확립되어야 하며, 나아가 신빈곤층(new poor, working poor)에게도 의료/교육/육아에 대한 보장이 이루어져야 함.

<그림 6> 빈곤층의 구성과 규모

- 구체적인 전략으로는

․ 기초생활보장제도의 부분급여제 실시

․ 차상위계층에 대한 전면적인 전면적인 급여 실시

․ 국민연금과 구분된 장애연금 도입

․ 노인 및 장애인 장기요양보험제도의 내실화

․ 건강보험의 보장율 80%선까지 확대

여성․가족 정책_발제문
신사회위험의 확대와 이명박정부의 정책 밑그림: 본 발제문은 학술적 논문이 아닌 정책평가를 위해 작성된 문건으로 별도의 참고문헌 목록을 작성하지 않았음을 밝혀둔다. 여성ㆍ가족(복지)정책 영역을 중심으로
		윤홍식 / 전북대 사회복지학 참여연대 사회복지위원회 실행위원

1. 들어가는 글

이명박정부의 중심화두가 시장을 통한 효율성 증대라는 점은 공지의 사실이다. 5대 국정지표에서 ‘능동적 복지’로 슬로건화 했지만 실제 내용은 복지에서 시장의 역할을 강화함으로써 복지에 대한 효율성을 높이겠다는 것이다. 그리고 여기서 효율성은 이명박정부가 지향하는 작은 정부 하에서 시민의 복지의 질을 높이는 것이기보다는 국가의 책임을 최소화시킬 수 있는 방안을 찾는 것으로 모아질 공산이 크다. 복지제공의 주체가 중앙정부에서 지방정부로, 국가에서 시장으로 이전됨으로써 다양한 선택들이 보장될 수 있다고 주장하지만 역사적으로 시장과 지방정부의 역할 확대가 해당사회의 불평등과 빈곤을 감소시킨 전례가 없음을 기억할 필요가 있다. 더욱이 보수세력으로 부터 분배중심(우선)의 국정운영 경제적 어려움을 가져왔다고 비판받는 참여정부에서 불평등과 양극화가 심화되었다는 점을 고려한다면 경제성장중심의 이명박정부 하에서 급격한 불평등과 양극화를 걱정하는 것은 지극히 상식적인 우려이다. 특히 복지국가 재편의 과정에서 취약계층을 위한 복지는 항상 성장제일주의 논자들의 손쉬운 감축대상이었던 점을 고려한다면 그 폐해가 여성과 가족복지영역에 집중될 것을 우려하지 않을 수 없다.

더욱이 전통적 복지국가의 과제인 노령, 질병, 실업에 대한 사회보장체제 조차 모든 국민에게 보편적으로 적용되지 않는 상황에서 급격한 출산력 감소와 고령화로 대표되는 새로운 사회위험은 한국사회에서 국가의 적극적인 역할이 더더욱 절실히 요구된다는 점에서 대통령직인수위에서 제시한 국정과제는 한국사회의 필요를 적합하게 반영한다고 할 수 없다. 물론 시장의 효율성과 전지전능한 능력을 신봉하는 일부 관료, 논자(학자), 정치인들에게 대통령직인수위원회의 여성가족정책을 포함한 복지정책에 대한 비전은 복지확대로 비추어질 수 있으나 이는 이명박정부가 복지확대를 지지하는 것이기 보다는 산업화된 서구 복지국가와 같이 축소할 복지지출이 거의 없다는 것과 관련되어 있다. OECD 국가들 중 가장 낮은 수준의 복지인프라를 가지고 있는 사회에서 복지에 대한 정부의 어떠한 행위도 외형적으로는 복지확대로 비추어질 수밖에 없기 때문이다. 그러므로 문제는 복지예산의 총량적 지출여부가 아닌 복지확대가 어떤 방향으로 진행되고 있느냐가 본질적인 문제가 될 것이며, 여성ㆍ가족정책 영역 또한 동일한 조건에 놓여있다고 할 수 있을 것이다. 이러한 문제의식에 근거해 본 발제문은 대통령직인수위원회에 정책과제를 여성과 가족정책영역에서 그 문제점과 대안적 논의를 개략했다. 먼저 지금 한국사회가 직면한 현실 속에서 여성가족정책이 갖는 지위와 역할에 대한 논의를 개략하고 이어서 대통령직인수위원회에서 제시한 국정과제를 중심으로 이명박정부의 주요 여성ㆍ가족정책에 대해 검토했다. 마지막으로 한국사회에서 여성ㆍ가족정책의 과제에 대해 집어 보았다.

여성가족정책영역에 한정지어 보더라도 2003년 기준으로 GDP 대비 아동이 있는 가족에 대한 지원규모는 현금, 서비스, 세금지원 등을 모두 포함해서 0.1%를 조금 넘는 수준으로 OECD24개국 평균의 2.4%에도 미치지 못하는 것은 물론이고 멕시코(1.1%), 헝거리(3.5%), 슬로바키아(2.4%) 등에도 훨씬 뒤쳐져 있는 실정이다 (OECD, 2007: 72, Chart 4.1).

2. 신사회위험과 여성가족정책의 지위와 역할

1) 새로운 사회위험에 대한 이해

신사회위험에 관한 합의된 정의는 존재하지 않는다. 사실 ‘새롭다’라는 의미는 절대적 개념이기보다는 상대적 개념으로 이해하는 것이 타당하기 때문이다. 그러나 분명한 것은 여성의 점증하는 노동시장 참여로 인해 남성일인생계부양자가구에서 남녀이인생계부양자가구로의 전환, 고령사회의 도래, 인구감소의 위협, 노동시장의 유연화로 인한 비전형적인 일자리의 증가, 복지서비스의 민영화로 인한 서비스 수급의 계층화 등은 대부분의 산업화된 복지국가와 한국사회가 직면한 공통의 사회위험이라고 할 수 있다. 전통적 복지국가의 기반이 되었던 제조업 중심의 경제성장과 복지확대의 선순환을 가능하게 했던 기본적 전제(남성생계부양자모델, 완전고용, 유효수요모델 등)들의 변화로 인해 전통적 복지국가가 감당하지 못하는 사회위험이 확대되고 이렇게 새롭게 확대된 사회위험을 신사회위험이라고 정의할 수 있다. 특히, 자본과 노동의 세계화로 인해 개별 국가들의 정책결정의 자율성이 감소되고 있다는 사실은(Surender, 2004) 현재 산업화된 복지국가가 직면한 사회적 위험의 보편성이 확대될 가능성을 더욱 높게 하고 있다.

그렇다고 해서 신사회위험은 과거에는 존재하지 않았던 완전히 새로운 차원의 위험이라고 정의하는 것은 적절하지 않다. 예를 들어, 가족 내 돌봄의 책임으로 인해 여성이 노동시장에 참여하지 못했던 문제는 최근의 현상만은 아니기 때문이다. 또한 중산층 가구에서는 남성생계부양자의 임금소득만으로도 안정적 생활이 가능했을지 모르지만 (돌봄의 가족 내 책임으로 강요된) 저소득가구의 경우에는 남성생계부양자의 임금소득만으로는 가족구성원을 적절히 부양할 수는 없었을 것이다. 이렇듯 소위 신사회위험은 최근에 발생한 완전히 새로운 사회위험이 아님에도 불구하고 이를 새로운 사회위험이라고 지칭하는 것은 과거와 달리 이러한 현상으로 야기되는 사회위험이 보편적으로 확산되고 있기 때문이다. 즉, 해당현상이 사회적으로 위험으로 인지하기 위한 수준이상으로 확대되었기 때문에 새로운 사회위험으로 지칭되고 있다고 이해하는 것이 타당할 것이다.

이러한 변화에 근거해 한국을 비롯한 서구 복지국가가 직면하고 있는 새로운 사회적 위험을 보면, 첫째, 일과 가족생활의 양립과 관련된 위험이다. 여성의 어머니 역할이 고용상의 지위에 영향을 미침으로써 여성이 독립적인 시민으로서 생활하는데 장애가 되고 있다는 점이다. 둘째는 유급노동과 관련된 위험으로 노동시장의 진입문제, 안정적 고용의 문제, 교육훈련의 접근성 등과 관련해서 나타난다(Taylor-Gooby, 2004). 대표적인 예로 여성과 청년층이 겪고 있는 노동시장 진입의 어려움과 노동시장에 진입했더라도 비정규직에 종사하기 때문에 정규직(남성노동자)을 중심으로 제도화된 사회보험의 대상에서 배제되는 것이다. 마지막으로 복지의 민영화와 관련된 위험이다. 민영화는 단순히 특정 복지국가 유형에서 나타나는 현상이 아니라 대부분의 국가에서(정도를 달리하지만) 보편적으로 나타나고 있는 현상이다. 이러한 민영화로 인해 문제는 사회서비스의 (현실화 되었던 되지 않았던 관계를 떠라) 주 공급자로서 국가의 지위가 약화되고 그 책임이 민간(북유럽 국가를 제외한 대부분의 국가에서 시장으로)으로 이전됨으로써 사회서비스의 질과 접근성이 계층적으로 차별화되는 문제로 이해될 수 있다. 한국의 경우는 산업화된 서구 복지국가와 달리 가족의 서비스 제공 역할을 국가가 아닌 시장이 대체하는 현상이 확대됨으로 사회서비스 수급에 계층적 차이가 강화될 가능성이 매우 높아지고 있다.

최근 스웨덴에서는 새롭게 이주한 이민자들의 고용불안정과 빈곤문제가 새로운 사회적 위험으로 등장하고 있다(Bergqvist and Nyberg 2002; Timonen, 2004).

즉, 중상층은 시장에서 자신이 원하는 양질의 서비스를 구매하는 반면 중하층은 시장에서 낮은 질의 서비스를 구매하거나 또는 (질이 담보되지 않는) 비공식적 부문에서 사회서비스에 대한 필요를 충족시켜야하는 현상이 증대되고 있는 것이다.

2) 한국복지국가 확대에서 여성가족정책의 지위와 역할

한국복지국가를 위한 비전과 전략에서 왜 여성ㆍ가족정책이 핵심적 지위를 점하고 있는 것일까? 사회정책에서 성 주류화가 세계적 대세이고 복지국가 재편의 과제에서 여성과 가족이 핵심적 지위를 점하고 있으니 사회정책을 성 주류화의 관점에서 배치해야한다는 당위적 주장으로는 왜 여성ㆍ가족정책이 한국복지국가의 발전과 확대의 중심에 서야하는지에 대한 사회적 동의를 얻기 힘들다. 또한 여성의 취약한 사회경제적 지위와 가족의 경제적 어려움을 제기하며 여성가족영역에 대한 정책적 지원의 도덕적 필요성 강조하는 것 또한 현실적 변화에 대한 합당한 논거가 될 수 없다. 특히, 한국사회에서 여성ㆍ가족정책에 관한 증대된 관심이 저출산과 고령화라는 사회현상에 기인했다는 점을 고려한다면 여성ㆍ가족정책은 출산장려담론으로 대표되는 인구정책 또는 경제정책의 수단으로 배치될 우려가 있다. 실제로 프랑스에서는 출산장려와 고용정책이 젠더평등 모델의 약화를 정당화하는 전략으로 배치됨으로써 저출산 대응정책이 여성ㆍ가족정책에게는 독배(毒杯)가 되었기 때문이다(Ullman, 1998, Jenson and Sineau 2003a 재인용). 이러한 논의에 근거한다면 우리는 왜 여성ㆍ가족정책이 변화된 사회경제적 조건 하에서 복지와 경제의 새로운 선순환 관계의 중심축임을 논거 해야 하는 것이다.

한국복지국가의 지속가능한 발전을 위한 여성ㆍ가족정책의 중요성은 세 가지 측면에서 논의될 수 있다. 무엇보다도 먼저 ‘일’은 한국복지국가의 확대ㆍ발전에 근본적 토대가 될 것이라는 점에는 이론의 여지가 없을 것이다. 즉, 가족형태, 연령, 성별 등 인구학적 특성에 관계없이 모든 시민의 노동시장 참여가 선진복지국가를 위한 기반이 된다는 것이다. 실제로 사회결속과 경쟁력 강화를 통한 복지국가의 유지ㆍ발전은 해당사회의 ‘고용능력’과 밀접히 연관되어 있다 (Perkins et. al. 2006). 그러나 전후 복지국가의 발전과정에서 남성 고용율은 이미 정점을 지나갔다는 점을 고려한다면 소위 ‘일을 통해 성취하는 사회’의 주요 대상은 여성(특히 유자녀 여성)에게 집중될 수밖에 없다. 1970년대 서구 복지국가에서 성인남성(25-54세) 고용율이 90%를 정점으로 점차 낮아지고 있는 추세이지만 (Algan and Cahuc, 2005: 5) 남성 고용율은 여전히 높은 수준으로 유지되고 있다. 2004년 현재 유럽 15개국의 남성 고용율은 평균 72.7%에 이르고 있는 반면 여성의 고용율은 56.7%에 그치고 있다 (Taylor-Gooby, 2006). 한국도 2004년 현재 남성의 고용율은 75.2%로 유럽15개국 평균을 상회하지만 여성의 고용율은 52.4%에 불과하다. 이처럼 대부분의 산업화된 복지국가와 한국에서 여성 고용율이 낮다는 사실은 지식기반사회에서 왜 성별분업에 근거해 가족 내 돌봄의 주체로 간주되었던 여성들이 주요한 정책대상이 되어야하는지를 실증하고 있는 것이다. 더불어 여성고용의 상당수가 시간제 고용인 점을 고려한다면 여성고용은 단순히 고용여부의 문제가 아니라 고용의 질을 포괄하는 ‘일’과 관련된 사회투자전략의 핵심적 쟁점이 되고 있는 것이다. (윤홍식, 2007)

둘째는 사회서비스부문의 확대를 통한 일자리 확대와 고용의 유연안전성은 가족의 기본적인 생활보장을 전제하고 있다는 점이다 (Giddens, 1998[2000], 2000 [2002]; Esping-Andersen, 2002a, 2005; Taylor-Gooby, 2006; Jenson, 2006; Perkins et al, 2004; Palier, 2006). 소득, 주거, 의료 보장 등 가족들이 일상생활을 영위하기 위해 필요한 전제들이 충족될 때 비로소 사회서비스 확대의 정책적 목적을 달성할 수 있기 때문이다. 특히 복지확대와 경제성장의 새로운 순환관계 창출을 위한 인적자본의 보편적 확대를 아동빈곤 해소가 중요한 정책목표로 제시되는데 이는 가족에 대한 보편적 급여와 여성의 노동시장 참여와 밀접한 연관성을 가지고 있다. Taylor-Gooby(2006)의 주장과 같이 스웨덴이 이러한 과제를 가장 성공적으로 이루었다고 평가 받는 이유는 스웨덴의 보편적 복지급여와 밀접히 연관되어 있다. OECD의 사회지출자료(Social Expenditure Database: SOCX)에 따르면 스웨덴은 GDP 대비 (보건서비스를 포함한) 사회서비스 지출비율에서 다른 국가를 압도할 뿐만 아니라 현금지원에서도 다른 산업화된 복지국가 보다 높다 (정경희 외, 2006: 49).

예를 들어, 스웨덴의 2001년도 GDP대비 공적사회서비스의 GDP 대비 지출비율은 21.2%로 영국의 13.5%, 미국의 12.9%를 압도하고 있다. 또한 현금지원 특히 미성년 아동과 함께 생활할 가능성이 높은 근로계층에 대한 소득지원에서도 GDP 대비 지출비율이 7.2%로 영국 5.9%, 미국 1.8% 보다 높은 수준이다.

마지막으로 (역설적이게도) 가족은 시민의 사회경제적 지위를 결정하는 핵심적 상수로 위치 지워지고 있다는 사실로 인해 가족정책은 복지국가의 발전과 재편과제에서 중요한 지위를 점하고 있다. 교육, 돌봄 등과 관련된 가족의 전통적 재생산 기능들이 산업화를 거치면서 다른 사회기관들로 이전되어 가족의 기능이 약화되었다는 것이 일반적 통념이지만 (Elliot, 1986[1992]), 현실세계에서 가족의 역할은 더욱 더 강화되는 양상을 보이고 있다. Esping-Andersen(2002b: 29)의 지적과 같이 지식기반경제에서 가장 중요한 인적자원이라고 할 수 있는 인지능력은 가족의 사회경제적 지위(부모의 학력, 소득수준 등)와 밀접히 연관되어 있기 때문이다. 특히, 보편적 사회서비스와 소득보장제도의 발달이 미흡한 복지국가들(실제로 북유럽복지국가를 제외한 모든 서구 복지국가들)에서 가족의 사회경제적 지위가 시민의 인적자본 수준에 미치는 영향은 시간이 지남에 따라 오히려 증가하고 있는 양상을 보이고 있다 (Esping-Andersen, 2005). 즉, 인지능력으로 대표되는 인적자본이 가족의 경제사회적 배경과 강한 연관성을 가짐으로써 일반적 기대와 달리 가족은 시민의 사회경제적 지위를 결정하는 결정적 상수가 되어가고 있다 (윤홍식, 2007). 물론, 가족이 중요하다는 주장이 전통적 가족의 가치를 강조한다는 오해를 불식시킬 필요가 있다. 전후 복지국가의 사회경제적 조건의 기본 토대의 변화가 새로운 복지국가의 역할을 요구하는 현실에서 전통적 가족으로의 회귀는 Giddens (1998[2000])의 주장과 같이 일고(一考)의 가치도 없는 것이다. 대신 새로운 복지국가의 역할은 다양한 가족형태와 경제사회적 지위의 차이가 시민들의 인적자본 형성에 미치는 부정적 영향을 최소화함으로써 모든 시민(특히 아동)들에게 동등한 기회를 부여할 수 있는 제도적 여건을 마련해야한다.

정리하면 복지국가 재편과제에서 국가의 역할은 가족에 대한 보편적 급여 보장을 통해 소득, 주거, 의료 보장을 지원함으로써 가족구성원에게 시장에서의 사회경제적 지위와 관계없이 ‘기회’에 대한 동등한 접근권을 보장해야한다. 더불어 공적사회서비스의 확대는 인적자본의 확대와 일자리 창출을 통해 여성에게 고용기회를 보장해야한다.

일반적으로 OECD 가족정책의 핵심적 영역으로 일과 가족생활의 양립정책이 제기되는데, 일과 가족생활 양립정책의 핵심은 아동보육정책과 양육과 관련된 휴가정책으로 집중 된다 (윤홍식, 2006a). 더욱이 최근 OECD 자료에 따르면 아동보육과 양육과 관련된 휴가급여는 아동이 있는 가구의 경제적 지위와 밀접한 연관성을 가지고 있는 것으로 보고되고 있다 (OECD, 2005).

3. 이명박정부의 주요 여성가족정책: 무엇이 문제인가?

이명박정부의 주요 여성가족정책은 ‘능동적 복지’라는 4번째 국정지표 하에 적시되어 있다. 구체적 정책내용을 보면 8개 핵심과제에서는 “저소득층 자녀지원을 위한 드림스타트 사업”을 제한하고, 15개 중점과제에서는 “임신에서 취학 전까지 의료서비스 지원”과 “노인장기요양보험제도 적용 확대”를 언급하고 있다. 이명박정부 5년 임기동안 중점적으로 수행할 과제라는 19개 일반과제에서는 “양성평등 수준 향상”, “보육시설 미이용 아동지원(양육수당)”, “여성폭력 취약 계층에 대한 보호대책 마련” 등 3가지 과제를 제시하고 있다.  이러한 제17대 대통령직인수위원회의 인식은 한국사회가 당면한 복지과제가 무엇인지에 대해 검토하고자 한다.

1) 한국사회에서 가족여성정책이 갖는 지위와 역할에 대한 인식부재: 이중적 사회위험

먼저 대통령직인수위원회에서 제시한 복지와 관련된 국정과제는 현재 한국사회가 직면한 사회위험을 정확하게 인지하고 있다고 볼 수 없다. 앞서 언급했듯이 복지국가의 전통적 사회위험과 새로운 사회위험은 둘 다 시민의 경제사회적 지위를 위협하지만 그 성격은 상이하기 때문이다. 전통적 사회위험(구사회위험)에 대한 대응은 일반적으로 노동시장에서 정규직 남성노동자가 직면하는 실업, 질병, 노령 등의 사회적 위험으로 인해 남성생계부양자와 해당 가구가 직면하게 될 경제적 위험에 대한 사후적 대응에 초점이 맞추어져 있다. 이러한 정책대응은 가구 내 성별분업의 존재, 즉, 피부양자와 가족 내 무급노동의 전담자로써 여성을 상정하고 있다. 이에 따라 복지국가는 남성생계부양자가 직면할 사회위험에 대한 대응을 통해 남성 자신은 물론 해당 가구의 사회적 위험까지 대응할 수 있었던 것이다. 그러나 가족 내 성별분업은 해체되어가고 있고, 노동시장의 불안정성의 확대로 인해 남성의 생계부양능력은 지속적으로 약화되고 있다. 이러한 상황에서 여성의 노동시장 참여는 선택의 문제가 아니라 생존의 문제로 다가오는데 이로 인해 우리는 앞서 언급한 새로운 사회위험에 직면하게 되는 것이다. 특히 한국사회가 직면한 사회적 위험은 서구와 달리 매우 복잡한 양상을 띠고 있다. 전통적 사회위험에 대한 복지국가의 대응체계가 갖추어지기도 전에 확대되기 시작한 새로운 사회위험은 한국사회에서 (어쩌면 상호 모순적인) 이중적 과제에 대한 동시 대응을 요구하고 있다. 이러한 특수성으로 한국에서 복지문제는 전통적 사회위험과 새로운 사회위험이라는 이중적 위험에 대한 대응을 전제로 고민되어야하는데 대통령직인수위원회의 소위 능동적 복지는 이러한 인식을 결여하고 있는 것이다. 이제 그 구체적 모습을 검토해 보자.

2) 정책통합성에 대한 이해 결여: 여성가족정책과 사회경제정책의 상호관련성에 대한 도식적 이해

한국을 비롯한 산업화된 서구국가들이 지식기반사회로 진입하고 있는데(이미 진입했거나) 대통령직인수위원회의 국정과제에 대한 문제의식은 정책과제의 상호연관성을 도식적으로 이해하는데 그치고 있다. 개별 여성ㆍ가족영역의 정책들이 다른 영역의 정책들(노동, 교육, 경제정책 등)과 어떻게 상보관계를 가져야하는지에 대한 문제의식 없이 산업화시대의 구태의연한 방식과 같이 도식적 연결을 시도하고 있기 때문이다. 구체적인 예를 보면 5대 국정지표 중 하나로 제시된 인재대국의 핵심과제로 언급되고 있는 평생학습의 생활화(평생학습계좌제 도입)는 단순히 인적자본에 대한 제도적 지원을 넘어서는 문제이다. 시민들이 평생학습을 생활화하기 위해서는 유급노동(일)로부터 벗어나는 것은 물론(탈상품화) 가족구성원(특히, 아동, 노인, 장애인 등)에 대한 돌봄노동으로 부터 벗어날(탈가족화) 필요가 있다. 특히 여성에게 탈가족화는 평생학습의 생활화 여부를 결정하는 주요한 사안이다. 이를 위해서는 아동 또는 가족 내 돌봄이 필요한 가족구성원이 있는 시민(남녀)이 유급노동은 물론이고 무급가사노동과 훈련과 교육을 양립할 수 있는 조건을 마련해야하는데, OECD 등 국제기구의 최근 보고서에 따르면 부모휴가(또는 육아휴직 또는 경력휴직제도)제도의 개혁과 적용대상의 확대가 필수적 전제 중 하나로 언급되고 있다 (OECD, 2007).

즉, 휴직(leave)제도를 돌봄노동 뿐만 아니라 직업훈력과 교육을 위해서도 활용할 수 있도록 개혁하고 이 기간 동안 경제적 위험에 직면하지 않도록 하기 위해 충분한 임금보존이 이루어져야한다. 또한 인적자본을 높여야할 대상이 특정계층과 직업집단으로 제한될 때 소위 인재대국은 공허한 구호에 그치기 때문에 이를 전체 국민으로 확대하기 위한 정책대안(보편적 사회보장체계)을 마련해야한다. 이처럼 대통령직인수위원회는 지식기반사회에서 인적자본 확대를 위해 필수적인 정책도구로 인식되고 있는 정책의 통합성(일과 가족생활의 양립, 가족생활과 교육훈련의 양립, 일과 교육훈련의 양립)을 결여하고 있다. 하나의 정책이 하나의 정책목표를 위해 복무하는 시대는 지나갔으며 다양한 정책영역들의 적절한 연계가 필요한데도 불구하고 대통령직인수위원회의 안목은 과거 권위주의정권시대의 단선적 개발 양식을 벗어나고 있지 못한 것이다. 특히 대부분의 산업화된 서구 복지국가에서 여성과 가족정책이 복지국가 확대와 재편의 핵심적 정책과제로 등장하고 있는 것을 아는지 모르는지 새로운 시대(지식기반사회)를 준비해야할 대통령직인수위원회의 5대 국정지표, 21대 전략, 192개 국정과제는 이러한 필요에 대한 고민의 흔적이 거의 없어 보인다.

3) 아동양육정책: 양성평등과 보편적 인적자본 확대를 위한 기반정책의 부재

① 공적보육정책

지식기반사회의 기본 전제는 높은 질의 인적자본을 담지하고 있는 광범위한 시민을 전제로 하고 있다. 이는 단순히 지식기반사회가 높은 기술력을 요구하는 상품생산을 위해 높은 질의 인적자본이 담보된 시민을 필요로 하는 동시에 지식기반사회의 상품을 소비할 높은 수준의 인적자본을 갖춘 광범위한 시민 층을 요구하기 때문이다. 물론 ‘인재대국’이란 대통령직인수위원회에서 적시한 바와 같이 평생학습체계, 고등교육의 수준향상 등을 필요로 하는 것이 사실이다. 그러나 이러한 정책들은 필요조건 중 일부가 될 수 있지만, 지식기반사회에서 필요에 조응하는 (계층, 성, 연령에 관계없이 모든 시민들이) 높은 질의 인적자본수준을 유지하기 위한 필수적 전제는 아니다. 문제는 공식교육에 많이 투자한다고 해서 보다 나은 결과를 산출할 수 없다는 점이다 (Esping-Andersen, 2005). 왜냐하면 공식교육에 진학하기 전에 학생들의 지식습득기술 수준은 이미 결정되기 때문이다. 그렇기 때문에 높은 질의 인적자본을 보편적으로 담보하기 위해서는 취학 전 아동양육에 대한 국가의 적극적 개입이 필요하기 때문이다. 이러한 점에서 대통령직인수위원회는 자신들 금과옥조처럼 여기는 ‘효율성’ 조차 (적어도 인적자본이라는 면에서는) 제대로 이해하고 있지 못하고 있다고 할 수 있다. 실제로 Cunha, Heckman, Lochner and Masterov(2005)의 연구에 따르면 기회비용대비 인적자본에 대한 투자의 보상은 취학 전 아동에게 가장 효과적인 것으로 나타났다 (아래 그림 1 참고).

[그림 1] 인적자본 투자에 대한 수익률

Cunha et. al. 2005: 110

결국 질 높은 인적자본을 보편적으로 확대하기 위해서는 취학 전 아동에 대한 높은 질의 보편적 아동보육이 필요한 것이다. 이러한 정채과제는 국가의 적극적 역할 확대, 즉, 아동보육의 공적책임강화를 통해 달성되었던 것이 경험적으로 입증되었다는 점을 상기할 필요가 있다. 스웨덴, 덴마크, 노르웨이 등 북유럽국가들에서 보편적이고 질 높은 공적보육체계가 사회적(배경)차이에 관계없이 아동의 높은 학업성취와 직업이동을 가능하게 했다는 것은 공지의 사실이다 (Esping-Andersen, 2005). 이러한 객관적 실례들이 있음에도 불구하고 대통령직인수위원회의 “이명박 정부 국정과제 보고”에서 제시된 “능동적 복지”를 보면 보편적이고 높은 질의 인적자본을 담보하기 위한 필수적 전제인 공적보육확대에 대한 정책비전을 제시하고 있지 않다.  이는 결국 공적으로 담보되어야할 아동보육에 대한 시장의 역할을 강화한다는 것을 의미함으로써 출신배경에 따른 인적자본의 불평등을 존치시키는 것은 넘어 확대할 가능성이 매우 높다고 할 수 있다. 저소득층을 제외한 대부분의 아동보육을 시장기제에 의존하고 있는 미국에서 아동양육의 질은 부모의 소득지위에 따라 상이게 나타나고 있다는 것은 상식에 가까운 사실이다 (Waldvogel, 2002). 저출산과 고령화가 한국사회의 지속가능한 성장을 가로막는 핵심적 장애로 등장하고 있다는 점을 고려한다면 계층과 성별에 관계없이 모든 아동이 한국사회의 현재와 미래를 가능하게 하는 소중한 존재임을 각인할 필요가 있다. 반복하지만 지식기반사회는 높은 질의 인적자본을 담지 한 소수를 필요로 하는 것이 아니다. 지식기반사회는 다수의 대중이, 아니 모든 시민에게 높은 수준의 인적자본을 요구하고 있는 것이다. 더욱이  공적보육의 확대는 여성가족정책과 관련된 일부집단의 요구가 아니라 지난 2006년 기업, 노동, 시민, 학계, 정부 등이 사회적 협약으로 합의했던 바임을 기억할 필요가 있다. 대통령직인수위원회는 정당의 차이를 떠나 사회적 합의를 준수해야할 의무가 있으며 집권세력이 바뀌었다고 해서 번복될 사안이 아니다. 또한 이명박 당선인도 대선전 국공립보육시설 확대를 공약으로 제시한바 있다.

② 성ㆍ계층 간 불평등을 양산시킬 “아동양육수당”

능동적 복지의 6번째 일반과제를 보면 보육시설을 이용하지 않는 아동에 대해 아동양육수당을 지원하겠다고 적시하고 있다. 추측하건데 모든 아동이 보육시설을 이용하고 있는 것이 아니니 보육시설을 이용하지 않는 가구(아동이 있는)에 대해 아동양육수당을 지원함으로써 보육시설을 이용하는 가구와 그렇지 않은 가구 간에 형평성을 도모하겠다는 취지로 이해된다. 그러나 이는 당장의 이해를 위해 장기적 정책목적과 원칙을 버리는 정책발상이다(언 발에 오줌 누는 격이다). 보육시설을 이용하지 않는 아동에 대해 아동양육수당을 지급하겠다는 것은 결국 그 아동수당을 받고 아동양육을 가정에서 직접 양육하는 가구에게 현금지원을 하겠다는 것이다. 여기에는 두 가지 근본적인 문제가 있는데 누가 아동을 양육할 것인가와 관련된 문제이다. 성별로는 여성이 가정에서 아동을 양육할 것이고, 계층적으로는 숙련된 기술을 갖고 있지 못한 가구의 여성이 아동을 양육하게 될 것이다. 이미 서구 복지국가의 정책에서 검증되었듯이 아동양육수당은 여성(특히 저소득)의 노동시장 참여를 어렵게 함으로써 성 평등의 관점에서 보면 구시대적인 성별분업을 존치 또는 강화하게 되고, 계층적으로는 여성 내 차이를 확대하는 결과를 야기한다. 실제로 프랑스에서 아동양육수당(APE)의 도입으로 인해 저소득 여성의 노동시장 참여가 현격히 감소했다 (Jenson and Sineau. 2003). 상대적으로 보육인프라와 성 평등제도가 잘 갖추어져 있는 핀란드와 같은 국가에서도 아동양육수당은 여성을 전통적 역할로 회귀시키고, 저소득 여성의 노동시장 참여를 어렵게 하는 등의 문제를 야기하고 있다 (OECD, 2007). 대통령 선거공약에서 여성의 경제활동참여율을 유럽연합의 목표수준인 60%로 적시했던 것을 기억한다면 (이명박 한나라당 대통령후보 공약, 2007) 여성의 전통적 성역할을 강화하는 “아동양육수당”의 도입은 모순적이다. 더욱이 대부분의 산업화된 복지국가에서 취학 전 아동에 대한 보편적 보육의 필요성이 날로 증대되고 있음에도 불구하고 보육시설을 이용하지 않는 조건을 전제로 경제적 인센티브를 부여하는 것은 적절한 정책대응이 아니다.

③ 보편적 아동수당, 무상아동보육, 양성평등은 어디로 갔나?

지식기반사회에서 요구하는 높은 수준의 인적자본은 아동이 있는 가족에 대한 소득보장을 기본 전제로 하는데 이에 대한 정책은 대통령직인수위원회의 국정과제 보고에서 언급되고 있지 않다. 대통령 선거에서 이명박 당선인의 여성가족정책과 관련된 핵심 공약이라고 할 수 있는 보편적 아동수당과 3~5세 아동에 대한 무상보육은 이중적 사회위험에 직면한 한국사회에 매우 필수적인 제도임에도 불구하고 “이명박 정부 국정과제 보고”에 전혀 언급되고 있지 않다. 가족에 대한 기본적 사회보장과 아동보육에 대한 국가의 적극적 역할 없이 어떻게 능동적 복지가 가능한지 의구심이 드는 대목이다.

여성가족정책의 핵심적 정책들은 사라져 버리고 여성정책은 ‘양성평등 수준 향상’이라는 지극히 추상적인 정책문구(다른 정책들이 구체적인 정책과 제도의 방향과 역할을 언급하고 있는데 반해 일반과제로 제시된 양성평등 수준 향상은 매우 추상적이다)로 대체되었다. 어떻게 양성평등을 달성할 것인지에 대한 정책대응은 현재 대통령직인수위원회가 제시한 ‘국정과제 보고’ 어디에서도 찾을 수 없다. 다만 능동적 복지 19개 일반과제 중 18번째로 제시된 “여성폭력 취약 계층에 대한 보호대책 마련”이라는 정책이 제시되어 있을 뿐이다. 이 정책의 필요성을 부정하는 것은 아니나 현재까지 여성정책의 논의 수준에 비추어 보았을 때 여성을 보호의 대상, 취약계층으로 접근하는 구시대적인 접근방법으로 여성정책이 20년 전 부녀복지국 시대로 회귀시키고 있는 듯하다.

④ 사라진 일과 가족생활 양립정책

이명박 당선인은 후보시절 참여연대의 복지관련 서면질의에 대해 보편적 아동수당, 아동양육과 관련된 휴가(산전후 휴가, 육아휴직)의 보편적 확대, 유급부성휴가와 육아휴직 내 아버지할당제 도입에 대해 찬성하고 있다고 응답한바 있다. 이명박 당선인이 한국사회의 보수진영을 대표한다는 의미에서 보면 의외의 응답이었다. 산업화된 서구 사회에서 보수정당은 상대적으로 전통적 가족가치(모성강조)를 강조하고 있기 때문에 남성의 양육참여를 제도화하기 위한 육아휴직 내 아버지할당제 도입과 유급부성휴가에 대해 찬성한다는 것은 예외적이라고 할 수 있기 때문이다.

앞서 언급한 공적보육정책과 함께 아동양육과 관련된 휴직정책은 일과 가족생활 양립정책의 핵심이라고 할 수 있다. 이를 통해 여성의 노동시장 참여를 높이고, 저출산 시대에 인적자본을 효율적으로 사용하며, 가족 및 한국사회 내에서 양성평등을 증대시킬 수 있는 것이다. 휴직제도는 아동을 양육하는 목적으로 주로 사용되고 있지만 그 용도가 평생학습체계와 연관되고 있는 서구 복지국가들의 경향을 보면 매우 중요한 지위를 점하고 있는 것이다. 이러한 정책의 중요성에도 불구하고 대통령직인수위원회의 “이명박정부 국정과제 보고” 192개 과제 중 이러한 정책과제를 유추할 수 있는 대목조차 찾기가 어렵다.

4) 여성가족정책의 주체는?: 여성가족부 폐지는 합당 한가

한국사회는 물론이고 산업화된 서구 복지국가의 지속가능한 성장을 위한 필수적 정책영역임은 누구도 부정할 수 없는 객관적 사실이다. 그러나 한국과 같이 가부장적 문화가 뿌리 깊은 사회에서 전통적인 인습을 넘어서는 일은 매우 어려운 과제임이 분명하다. 이러한 관점에서 여성가족부 폐지문제는 깊은 성찰이 요구되는 부분이다. 실제로 이명박 정부의 여성가족부 폐지에 대한 논거 객관적이고 합당한 논거에 근거하고 있지 못하다. 첫째, 이명박 당선인의 주장처럼 여성가족부가 여성 권력을 주장하는 사람들의 부처이기 때문에 여성가족부가 폐지되어야한다는 것은 적절한 논거가 될 수 없다. 현실적으로 여성(가족)부 장관 모두가 특정대학을 졸업한 여성이라는 것은 사실이지만 이러한 이유로 여성부가 특정 대학 여성주의자들의 권력의 장이라고 주장할 수 없다. 이는 한국사회의 특수성을 반영하고 있는 것이다. 여성가족부 장관은 여성가족정책 영역을 젠더적 관점에서 이해하는 것이 필수적인데, 지금까지 한국사회에서 젠더관점에 관심을 가지고 사회참여를 해온 집단은 성별로는 여성이고, 여성 중에서도 소수에 불과한 것이 현실이기 때문이다. 또한 2001년 이후 이제 7년이 흐른 상황에서 특정대학, 여성권력 운운하는 것은 적절하지 않다. 다만 이러한 문제에 대해 전혀 고려하지 못한 점은 이후 한국 여성가족정책의 지속적인 확대 발전을 위해 반드시 고려되어야 할 상황이라고 판단된다.

둘째, 여성가족부 사업이 너무 앞서가서 정부 내 다른 부처와의 원활한 업무수행이 어려웠고, 국민적 동의를 이끌어 내지 못했기 때문에 통합되는 것이 타당하다는 주장도 설득력이 없다. 이러한 현상은 한국사회의 특수성을 정확하게 반영하고 있다고 생각된다. 전통적으로 가부정적 남성중심의 유산이 뿌리 깊은 한국사회에서 성 평등을 다루는 문제는 항상 갈등을 유발할 수밖에 없다. 기존의 인습을 헤쳐 나가는 것은 그만큼 어렵기 때문이다. 설령 백번 양보해서 여성가족부의 지금까지의 사업이 모두 잘못되었다고 해도 이러한 이유로 여성가족부를 폐지할 수는 없다. 왜냐하면 폐지의 논리는 현재까지의 성과여부에 근거한 것이 아닌 한국사회에서 새로운 사회적 위험에 대한 대응으로 성 평등의 실현과 가족친화적인 사회경제환경 조성이 필요한지 그리고 이러한 정책수행에 있어 젠더 관점이라는 요구되는지 등에 근거해야하기 때문이다.

셋째, 유사업무의 통합에 기반 한 대부처화로 정부의 효율성 극대화한다는 논리를 여성가족부 통폐합에 적용하기는 어렵다. 보건복지부와 여성가족부가 한국사회에서 시민들의 복지를 담당하고 있는 주요부처라는 점에서 일부에서 주장하는 것과 같이 두 부처의 통합은 복지확대와 효율화를 위해 긍정적이라고 평가할 수도 있다. 그러나 이는 여성가족부가 수행해야할 정책과제를 현상적ㆍ단편적으로 이해한 결과라고 판단된다. 여성가족부의 주요 업무는 현재 수행하고 있는 정책과 함께 정부정책 전반을 여성과 가족의 관점에서 조정하고 통합하는 역할이다. 여성가족정책이 보건복지여성부로 이관된다면 여성가족정책이 해당부처의 주변적 과제로 전락할 것은 너무나 분명한 현실이다. 실제로 행정자치위원회 입법 검토보고서에서 적시하듯이 일본의 사례를 보면 대부처주의로 전환으로 인해 통합 전 개별 부처에서 수행해오던 업무수행이 부실해지는 경우가 발생하였다. 구체적인 업무가 있는 경우도 통합으로 인해 업무가 부실해지기가 쉬운데, 관점(성 평등관점)에 근거해 정부정책을 통합 조정해야하는 여성가족부의 업무야 말로 통폐합이후에 그 역할을 기대하기란 거의 불가능에 가깝다. 즉, 여성가족부의 통폐합은 한국에서 성 평등관점과 가족친화주의적 관점을 포기와 같다고 할 수 있다.

마지막으로 여성가족부를 여성이 여전히 한국사회에서 약자이기 때문에 존치시켜야한다는 주장은 설득력이 없다. 여성이 사회적 약자이기 때문이라는 주장은 매우 소극적ㆍ정태적으로 현실을 이해하고 있는 것이다. 여성은 단순히 배려 받아야할 대상이 아니다. 즉, 한국사회에서 여성은 약자이기 때문에 사회전체의 직접적 또는 간접적 손실을 감소하고라도 한국사회가 배려해야할 대상으로 이해하는 것은 구시대적 발상이다. 사회적 약자에 대한 보호가 복지국가를 지향하는 한국사회에서 당연히 이루어져야하는 것이지만, 여성의 권익실현을 통한 양성평등한 사회는 가진 자가 가지지 못한 자에 대한 배려의 문제가 아닌 한국사회 전체의 이익과 지속가능한 발전을 위한 것이다. 왜냐하면 새로운 사회위험의 확대에 대한 적절한 대응 없이 한국사회의 지속가능한 발전은 담보될 수 없기 때문이다. 배려의 문제가 아닌 한국사회 전체의 공생의 문제로 적극적으로 해석하고 접근하는 것이 타당하다. 지금껏 여성가족정책을 사회적 약자에 대한 배려라는 관점으로 이해하니 상황이 어려워지면 자꾸 그 배려를 거두어드리려고 하는 것이다.

4. 무엇을 할 것인가?

1) 여성가족정책과제

이상의 문제의식에 근거했을 때 차기정부의 여성ㆍ가족영역에서 새롭게 고민되어야할 정책의 과제를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 한국사회가 이중적 사회위험에 직면하고 있다는 인식하에 전통적 복지국가의 과제를 충실히 수행해야한다. 아동, 여성, 가족이 인간적이고 문화적인 생활을 영위할 수 있는 기본적 소득보장은 물론 주거와 의료보장 또한 적절한 수준에서 담보되어야할 것이다. 현실적 정책과제로는 보편적 수당을 도입할 필요가 있고, 사회보험의 사각지대를 완화하기 위해 정규직 노동자를 기준으로 제도화된 사회보험을 교육, 훈련, 양육 등의 이유로 노동이 단속적일 수 있는 그래서 시간제와 전일제를 오가는 노동자를 준거로 새로운 사회보험체계를 구축해야한다. 최후의 안전망이라고 할 수 있는 공공부조의 경우 현재와 같이 급여수준과 급여자격을 절대 빈곤선인 최저생계비에 연동시키지 말고 생활수준을 유지할 수 있는 개념적 상대빈곤기준을 도입할 필요가 있다. 이를 통해 공공부조가 빈곤유지 제도가 아닌 최후의 안전망으로써 기능을 수행하도록 해야 한다. 더불어 이러한 사회보장의 확대는 여성의 노동시장 참여 확대로 야기되는 가구 간, 여성 내부의 새로운 불평등이라는 부정적 결과를 완화하는 효과적 정책수단으로써 역할도 수행할 것이다.

둘째, 여성ㆍ가족정책영역의 대표적 정책이라고 할 수 있는 육아휴직, 아동보육 등을 일과 가족생활 양립을 위한 목적으로 제한하지 말고 더욱 확대된 정책목적을 위해 재구조화시킬 필요가 있다. 지식기반경제에서 요구되는 노동자는 지속적으로 자기개발을 통해 인적자본을 높이는 노동자이다. 이러한 노동자만이 지식기반사회가 야기하는 노동시장의 이중체계에서 유연안정성을 보장 받을 수 있다. 즉, 평생학습체계를 갖추기 위해서는 일과 가족생활 양립을 위해 제도화된 육아휴직과 아동보육 등의 제도를 일과 가족생활을 넘어 일과 교육훈련, 가족생활과 교육훈련 등에 적용할 수 있도록 확대할 필요가 있다 (윤홍식, 2007). 이를 통해 재교육과 훈련이 필요한 노동자들은 자신의 임금소득을 보존 받으면서 인적자본을 높일 수 있는 기회가 제도적으로 보장되어야한다. 즉, 자본과 상품의 세계화 속에서 가족생활, 교육훈련, 여가 및 사회참여, 일에 대해 동등한 가치가 부여될 때 노동자들의 고용에 대한 유연안정성이 보장 받을 수 있을 것이다.

셋째, 새로운 사회위험에 대한 정책대응은 선택과 집중이 아닌 보편성의 확대로 이해해야한다. 변화하는 세계에서 국가의 경쟁력의 원천은 시민의 인적자본 수준으로 결정되어 질 수밖에 없다. 특히, 저출산과 고령화로 노동력 부족이 예상되는 상황에서 모든 사람들은 예외 없이 중요한 자원이기 때문이다. 특히 인적자본의 질을 결정하는 중요한 요인 중에 하나인 인지능력이 아동기(공교육 취학 전)에 결정된다는 사실을 염두에 둔다면 질 높은 보편적 아동보육시설의 확대는 사회투자전략의 핵심적 과제가 될 것이다. 또한 서구의 경험을 되돌아보았을 때 질 높은 보육서비스가 공적부문을 통해 제공되었다는 점을 기억한다면 단순히 접근성을 높이기 위해 민간시설을 편이에 따라 이용하기보다는 공적보육시설을 확대하기 위해 보다 목적의식적인 정책노력이 필요하다. 더불어, 북유럽의 경우 질 높은 보편적 보육시설이 확대되는 과정에서 아동의 사회경제적 배경에 따른 학업성취도와 노동시장에서의 차이가 감소하고 있다는 결과는 질 높은 보편적 공적보육시설의 확대가 한국사회가 당면한 그리고 당면할 불평등과 양극화를 완화하는 유력한 대안이 될 것임을 예상하게 한다.

넷째, 실질적 양성평등 과제를 이루어내기 위해 남성의 가족화(돌봄 노동참여)에 대한 제도적 지원이 필요하다. 무급으로 도입 된 아버지출산휴가와 현재 논의되고 있는 육아휴직 내 아버지할당제는 남성 가족화의 시작에 불과하다. 다양한 노력을 통해 남성과 여성 모두 돌봄의 책임이 있는 노동자로 간주되는 사회를 실현할 때 사회투자전략이 야기할 수도 있는 성간 불평등의 문제를 해소할 수 있으며, 무급돌봄노동이 정당한 사회적 가치를 부여 받을 수 있을 것이다. 젠더분업과 관련해 유럽사회에서 가장 보수적인 국가 중 하나인 독일에서 2007년 1월 1일부터 부모휴가(육아휴직)에 2달간의 아버지할당제를 도입하고, 정액급여를 소득수준에 비례하는 급여로 대체한 사실(Wüst, 2006)이 한국사회에 주는 함의에 대해 진지하게 고민해 볼 필요가 있다.

다섯째, 공적부분의 적극적인 일자리 창출이 필요하다. 일자리 창출을 위해 비영리부문 등 제3섹터의 역할을 강조하기도 하고, 사회적 기업에 대한 전망을 내오기도 하지만 대다수의 좋은 일자리는 공적부분에서 목적의식적으로 창출 될 수밖에 없다. 고용 없는 성장이 말해주듯 시장에서의 일자리 창출은 지식기반사회에서 제한적일 수밖에 없다. 실제로 취업계수는 1980년 이후 지속적으로 하락해 1980년 10억 원의 매출증가가 70명의 고용증가를 유발했다면 현재는 (2000~2004) 그 절반에도 미치지 못한다 (한국은행, 2006, 정책기획위원회, 2006 재인용: 28). 또한 질 높은 사회서비스의 확대에서 공적부분은 주요한 역할을 담당해야하기 때문에 차기정부는 공적부문에서 좋은 일자리를 어떻게 만들어 낼 것인가에 대한 정책적 대안을 내와야할 것이다.

마지막으로 앞서 언급했듯이 지식기반사회에서 복지정책의 성패는 다양한 사회정책의 통합과 조정이 전제되어야한다. 이를 위해서는 중앙부처 간의 조정과 통합 기능뿐만 아니라 지방정부와 중앙정부, 지방정부와 지방정부 간의 수평적 관계를 증진시킬 필요가 있다. 특히 독립적인 정책영역이 존재하기 보다는 다양한 정책영역에 주요한 정책 사안이 걸쳐 있는 여성ㆍ가족정책의 경우 그 필요성이 더욱 절실하다. 또한 정책수행 관점에서 행정체계의 조정과 통합과 함께 요청되는 것은 복지확대를 실현하기 위한 재원 마련에 대한 대안을 제시해야한다. 만약 공적부분을 강조하면 세금을 더 많이 걷어야하고, 시장 서비스를 강조한다면 임금 불평등과 노동의 고정비용을 낮춰야한다고 하지만(규제를 완화해야한다) (Esping-Andersen, 2001) 선택의 여지가 없는 것은 아니다. 증세와 감세라는 현상적인 논쟁에서 벗어나 소위 ‘복지국가를 위한 비전과 전망’을 내오기 위해 재정구조 개혁의 방안을 제시할 필요가 있다. 과도한 조세감면을 축소 또는 폐지하고, 소득파악 인프라를 확대하며, 보유세 강화, 상장주식 양도차익과세 등 자산에 대한 과세를 도입하고, 개발이익 등 불로소득 환수 등을 통해 재원을 마련해야한다. 그리고 이렇게 마련된 재원이 복지확대 에 쓰일 수 있도록 국민적 공감대를 형성할 필요가 있다.

“재정경제부에 따르면 현행 조세특별법상 조세감면규정은 260개로, 지난해 기준 18조6천억 원에 달한다. 또 부가세 면세와 관련한 비과세·감면액은 약 8조원으로 추정되고 있다” (세정신문, 2007년 4월 27일). 조세감면액을 모두 합치면 26조 6천억 원에 이른다. 이는 18세 이하 아동모두에게 월 10만원씩 아동수당을 지급하고(연간 18조 2천억 원), 한나라당이 주장한 기초연금 급여율을 2008년에 평균소득의 9%부터 시작해 20%(2028년)까지 올리는데 당장 필요한 9조3천억 원을 지급하고도 남는 규모이다 (한겨레 21. 2006년11월10일 제634호).

2) 정치적과제

2007년 대통령 선거의 지배적 담론이었던 ‘경제성장’문제는 단순히 수구보수 세력의 이데올로기를 대변한 것이 아닌 오늘날 한국사회를 살아가는 시민들(기층 민중으로 표현하기에는 너무 협소한)의 자생적 이데올로기를 함께 내재한 것으로 이해되어야한다. 즉, 진보세력(친복지진영)은 지난 대선에서 시민들의 자생적 이데올로기가 무엇이었는지를 이해하고 있지 못했고, 상대적으로 보수진영은 시민들에게 내재되어 있는 바람과 열망이 무엇인지를 정확하게 파악한 것이라고 할 수 있다. 물론 그들이 시민들의 바람과 열망을 정확하게 파악했다는 것이 향후 국면에서 시민들의 이해와 요구를 충실히 대변해 낼 것이라고 생각하는 것은 큰 오산이다. 단언하건데 이명박 정부로 대표되는 보수세력은 정치적으로는 그들이 (전통적으로) 가지고 있던 수구보수의 이미지를 인적청산이라는 명목으로 털어내고, 정책적으로 중산층과 상층노동자를 포괄함으로써 친복지진영의 지지기반 이반을 계획할 것이다. 그리고 그 첫 시험대가 2008년 4월에 있을 총선이 될 것이며, 만약 총선승리와 이후 정치적, 정책적으로 이들의 목표가 순조롭게 달성된다면 당분간 친복지진영이 한국사회전면에 등장하는 것은 매우 어려울 것이다. 그리고 친복지진영이 다시 한국사회 전면에 등장한다면 이는 친복지진영이 복지확대라는 한국사회의 필요와 시민들의 자생적 이데올로기(경제성장) 간의 가시적 연결고리를 제시했을 때 가능할 것이다.

문제의식이 이와 같다면 여성가족정책영역에서의 친복지진영의 과제 또한 이러한  전제에 기반 해야 한다. 무엇보다도 여성가족정책의 주요대상인 새로운 사회위험의 확대와 이로 인해 야기되는 불안정한 시민의 삶에 대한 구체적이고 적합한 대안을 내와야할 것이다. 특히 이 부분은 매우 중요한 과제인데 산업화된 서구 복지국가와 달리 한국사회는 복지인프라가 매우 취약하기 때문에 복지제도를 매개로 한 이해집단(지지층)이 매우 협소하다. 이는 곧 한국복지 확대를 지지할 광범위한 대중, 즉, 복지제도의 수혜를 받은 경험이 있는 지지계층(잠재적 지지층을 포함해서)이 매우 적다는 것을 의미한다. 이러한 상황에서 서구 복지구가에서 복지축소를 주장하는 정치세력은 정치적으로 상당한 정치적 위험을 동반하지만 한국과 같이 복지수준이 일천한 사회에서 보수세력 또는 반복지세력은 복지정책으로 인해 정치적 위험에 직면할 가능성은 매우 낮아 보인다. 예를 들어, 연금개혁은 연금수급자들의 노후보장 수준을 현격하게 낮추는 것임에도 불구하고 산업화된 서구 복지국가에서와 달리 이에 대한 광범위한 시민적 저항은 나타나지 않았다. 또한 복지인프라가 매우 취약한 조건에서 차기정부가 총량적으로 복지를 축소할 개연성은 매우 낮아 보인다.

문제는 “능동적 복지”라고 슬로건화 했지만 실제 내용은 복지에 대한 시민들의 요구를 시장을 통해 충족시키고 정부의 역할을 최소화하겠다는 것에 다름 아니다 (비록 총량적 수준에서 다소간 증가한다 해도). 역사적 경험에 비추어 보았을 때 국가의 역할을 최소화한 시장중심의 복지가 불평등, 빈곤 등을 완화한 전례가 없음을 기억할 필요가 있다. 서민생활의 안정은 복지국가의 소득, 주거, 의료, 교육 등 기본적 복지욕구에 대한 적극적 보장을 통해 가능한데 이를 이명박 정부는 시장기능의 활성화를 통해 해소하겠다 것이다. 친복지진영이 직면한 어려움은 아무것도 없는 상태에서 복지에 대한 정부의 어떠한 정책대응도 복지총량을 확대시키며 그 제도의 수혜자들을 양산할 수 있다는 점이다. 예를 들어, 아동양육수당은 계층과 성 간 불평등을 확대시키는 정책임에도 불구하고 현재와 같이 여성의 노동시장 참여율이 낮고 공적으로 지원되는 보육시설을 이용하는 비율이 낮은 상황에서 저소득층과 전업주부에게는 환영할만한 일이 될 수도 있기 때문이다. 이러한 상황에서 아동양육과 관련된 정책에서 공적보육시설의 확대가 원칙이라는 사실을 되풀이해서 주장하며 시민들의 생활상의 요구에 대해 원칙을 지키기 위해 인내해야한다는 주장은 비현실적이다. 그렇다고 아동양육수당을 수용하고 지지할 수도 없는 상황이다. 즉, 복지진영의 과제는 시민들의 자생적 이데올로기로 나타나는 생활에 대한 즉자적 이해와 요구를 복지국가의 확대라는 장기적 전망에 복무시킬 실질적이고 구체적인 정책대안을 마련하는 것이 되어야할 것이다.

복지국가를 축소하기 위한 다양한 정치세력들의 노력이 있었지만 현재까지 복지국가는 건재하며 이는 복지국가의 확대발전과정에서 만들어진 광범위한 지지층으로 인해 가능했음을 기억할 필요가 있다 (Jenson and Sinueau, 2003b). 이러한 이유로 친복지진영의 가장 중요한 목적은 어쩌면 이중적 사회위험에 대한 대응을 통해 복지국가에 대한 광범위한 지지층을 형성하는 것이 될 것이다. 20여 년 전 북유럽국가들이 걸었던 길을 걷는 것이 어려워 보이고 불가능해 보이지만, 유럽복지국가에서 가장 보수적인 독일에서 북유럽방식의 사회서비스전략(특히 아동양육과 관련된 정책에서)이 점차 힘을 얻고 있는 것을 보면 실현 불가능한 일은 아닐 것이다. 때로는 국가실패(정책실패)로 인해 어려움에 처하고, 때로는 시장실패(경기변동과 불평등 심화)로 위기에 처하겠지만 보편성이 담보된 사회투자를 통해 만들어진 광범위한 지지층은 현재 뿐만 아니라 먼 미래에도 한국의 복지를 유지ㆍ확대하는 중요한 버팀목이 될 것이다.

여성ㆍ가족 정책_토론문
성평등 정책을 어떻게 수립하고 실행할 것인가?
		이윤상 / 한국성폭력상담소 부소장

제17대 대통령직인수위원회의 성평등정책을 어떻게 평가할 것인가? 이명박 당선인의 낮은 여성의식이나 인권의식이 드러나는 사건들이 대선 이전부터 발생했고 여성계는 이에 대한 공식적인 사과를 여러차례 요구했지만 단 한번도 해명, 사과된 바가 없다. 인수위에서 발표한 모든 정책의 내용과 기조에서는 여성정책의 실종 외에 별다른 기조를 읽을 수가 없어 안타깝다.

그렇다면 인수위의 이러한 성평등정책의 실종, 여성의식의 실종 상태를 비판하는 활동을 여성운동계는 잘 수행하였는가? 여성운동계의 대응은 주로 여성가족부 통폐합안에 대한 반대와 저지에 집중되었다. 여성가족부에 활동에 대한 평가와 미래지향적인 성평등정책 담당기관의 조직 형태나 기능에 대해서는 여성운동계 내에도 다양한 입장이 공존한다. 그러나 인수위의 성평등정책의 실종에 대한 심각한 우려가 ‘여성가족부 존치’ 요구로 결집되었고, 그 안에서 성평등정책과 이를 담당하는 정부부처 형태에 대한 다양한 평가와 열린 토론은 제대로 펼쳐지지 못했다. 후퇴하는 정책에 대해 어떤 위치에서 비판하고 어떻게 새로운 논의를 이끌 것인가 고민이 생긴다.

‘여성가족부 존치’에 집중하게 된 데에는, 여성가족부 통폐합 안과 그에 대한 찬반토론 및 여론조사에 우리사회 성평등정책의 현재 논의수준과 인식의 장벽이 나타나고 있기 때문이다. 본 토론문에서도 인수위의 ‘여성가족부 통폐합 안’을 중심으로 논의할 것이다. 토론에 참여하는 많은 분들과 함께 그 행간을 통해 정부의 성평등정책에 대한 고민과 과제를 더 풍부히 나눌 수 있게 되길 바란다.

제17대 대통령직인수위원회의 정부조직개편안이 발표된 지 1달 이상이 지났고, 인수위 활동 초기부터 여성가족부는 존폐 위기에서 하루하루 위태롭게 그 생명을 이어오고 있다. 여성가족부의 존치를 주장하는 여성계의 주장을 여성 권력을 주장하는 일부 집단의 이기주의적인 발상쯤으로 치부하는 평가에서부터, 여성의 지위가 충분히 상승하였으므로 여성을 위한 특정 부서를 존치하는 것은 구시대적인 발상이라는 주장까지 여러 가지 목소리가 여성가족부 존치 주장을 둘러싸고 맴돌고 있다. 참으로 두려운 것은 특정 여론조사 결과를 인용하면서 이런 목소리가 국민 의견의 대부분을 반영한다고 섣불리 판단하거나, 다수의 입장이므로 충분히 정당하다고 주장하는 것이다.

1. 여성(가족)부의 탄생 배경이 갖는 의미

여성(가족)부는 여러 정부를 거치면서 다양한 형태의 시행착오를 통해 2001년도에 마침내 탄생한 부서이다. 또한 여성(가족)부 탄생에는 다른 부처와는 달리 수 십 년의 여성운동의 역사가 미친 영향이 크다. 이러한 탄생배경이 갖는 의미는 여성(가족)부가 만들어지는 과정에 시민들의 의견이 다각도에서 적극적으로 영향을 미쳤으며, 그 결과물이 모두 환영하는 완벽한 형태는 아닐지라도 많은 토론과 고민 끝에 현재와 같은 모습을 가지게 되었다는 것이다. 이렇게 오랜 시간 수많은 이들의 노력으로 만들어온 결과물이 하루아침에 통폐합 대상이 될 수 있다는 것은 절차와 내용에 대해서 많은 질문을 갖게 한다.

수 십 년의 여성운동도, 많은 학자들의 연구와 토론도, 여러 정부에서 거쳤던 시행착오도 모두 2주 만에 물리칠 수 있을 정도의 혁신적인 안이 존재할 수도 있을 것이다. 인수위의 발표내용대로 인수위가 내놓은 대안은 이미 상당부분 공감대가 형성되어 있었고, 전문가들의 검토와 의견 수렴을 거쳐 확정되었으므로 졸속 방안이 아니라는 것을 나도 믿고 싶다. 그러나 그런 혁신적인 안이라면 그동안 축적되어온 내용에 대한 철저한 평가를 토대로 현재의 내용을 훨씬 뛰어넘는 대안이 있어야 할 것이다.

2. 인수위의 정부조직개편안에 나타난 여성가족부의 위상

그동안 인수위에서는 브리핑과 보도자료를 수 십 건 배포하였지만 거기에서 여성가족부 통폐합과 관련해서 찾아볼 수 있는 자료는 그리 많지 않았다. 한정적이나마 T/F, 전문가, 자문위원, 전문위원 등의 검토를 거쳤다고 하는 인수위의 안에서 제시하고 있는 여성가족부 통폐합 주장이 어떤 설득력을 가지는지 살펴보고자 한다.

(1) 여성가족부 개편이유:사회복지정책이 수혜대상별로 세분되어 생애주기별 맞춤형 복지와 통합적 사회투자 지원체계 구축에 한계가 있다?

아동, 청소년, 노인, 여성, 장애인 등 사회복지 수혜대상에 따라 정책이 각기 다른 부처에서 분리되어 실행되고 있어 중복투자, 중첩수행 등 기능주의적 관점에서 효율성이 떨어지고 예산이 낭비된다는 것이 여성가족부 통폐합의 주요 이유로 꼽히고 있다. 여성가족부가 여성을 대상으로 하는 복지 서비스를 제공하는 것이 주요역할이라면 일면 타당성이 있는 주장이다. 그러나 이것은 여성가족부의 기능을 크게 오해한 데서 비롯된 판단이다. 물론 우리 사회의 모든 국민은 필요한 서비스를 정부로부터 제공받아야 하며, 여성 또한 여러 가지 서비스의 수혜자임에 틀림없다. 그러나 여성가족부는 여성들이 필요로 하는 서비스를 제공하는 것 자체보다는 여성들이 남성들과 다른 ‘어떤’ 서비스를 ‘왜’ 필요로하는지, 여전히 성차별이 존재하는 사회에서 여성들이 기회의 평등과 결과의 평등을 성취하기 위해 어떤 제도적 서비스가 필요한지 연구하고 기획하며 정책을 개발하는 역할이 보다 주요할 것이다. 사실 그런 일련의 기획과 개발 과정이 마련되고 결과에 대한 철저한 평가시스템이 마련되어 있다면 서비스 전달이야 말로 ‘기능적으로’ 합당한 곳에서 맡아 해도 될 것이라고 생각한다. 지난 7년 동안 많은 시행착오를 거치며 이제 막 자리를 잡아가려는 여성가족부를 통폐합하려는 인수위는 성인지적 관점에서 정책을 개발하고 수행할 인프라를 마련하는 역할이 필요없다고 보는 것인지 묻지 않을 수 없다.

(2)미래에 대비하는 기능과 거시적인 기획․조정을 강화한다?(정부개편의 특징 中)

인수위는 이번 정부조직개편의 특징으로 ‘미래에 대비하는 기능과 거시적인 기획․조정을 강화’를 꼽으면서, 이의 예로서 국정기획수석 신설이나 재정전략․예산 기능과 경제정책 기능 결합, 선도적 투자시스템 구축 등을 들고 있다. 여성가족부의 기능에 대해서 보다 심도있게 이해하고 있었다면 이 항목에 여성가족부가 마땅히 언급되었을 것이다. 여성가족부가 성평등 정책의 기획․조정자의 역할을 해야 한다는 것은 그동안 여러 학자들과 여성계가 오랫동안 주장해온 바이다. 여성부가 여성가족부로 개편되면서 집행부서로서의 기능이 강화된 반면, 정책 개발 및 기획․조정의 역할이 제대로 실행되지 못하고 있다는 지적이 여러 차례 있었다. 상식적으로 생각해보아도 여성의 삶이 가정, 노동, 교육, 환경, 산업, 문화, 법무 등 모든 분야에 다 개입되어 있는데, 여성가족부가 여성과 관련한 모든 사안에 대해서 단독으로 사업을 집행한다는 것은 불가능한 일이다. 여성가족부의 고유기능은 정부의 모든 사업에 성인지적 관점이 반영될 수 있도록 견인역할을 하며, 이에 필요한 도구를 개발하고 이것이 구체적으로 이행되도록 하여 성평등 사회를 구현하는 것이다. 미래를 내다보고 준비할 수 있는 역량은 모든 부처에 중요한 것이겠지만, 여성가족부는 특히 급변하는 사회환경에 대비할 수 있는 새로운 비전과 패러다임을 준비하는 부서로서 자리매김하고 그 역할을 위해 끊임없이 거듭나야 한다.

(3)보건복지부와의 통합으로 선택가능한 정책수단이 많아져 오히려 새로운 기회가 다가오고 있다?

여성가족부가 사라져 여성의 권익향상이나 보호기능이 위축되지 않느냐는 우려에 인수위는 오히려 선택가능한 정책수단이 많아지고 성인지적 관점에서 다양한 정책개발이 가능하게 된다며 우려할 것이 없다고 보고 있다. 부처의 통폐합으로 선택할 수 있는 정책수단이 많아진다는 것은 어떤 상황에서는 장점일 수도 있겠다. 그러나 그동안 여성(가족)부가 고유의 기획․조정 기능을 제대로 수행하지 못한다는 지적을 받은 것은 부처 간의 칸막이 때문에 선택할 수 있는 정책수단이 부족했기 때문은 아니다. 양적인 팽창으로 새로운 기회가 증진하다고 보는 것은 여성정책을 지나치게 단편적으로 이해한 결과이다. 여성의 권익을 증진시키고 여성 인권을 보장하기 위해서는 성차별이 발생하는 원인에 대한 분석과 여성들이 받는 피해의 구조적 원인에 대한 이해를 바탕으로 사회문제를 해결할 수 있는 정책을 마련하고 이에 필요한 인프라를 구축하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 무엇보다도 성평등 관점을 견지한 전문성을 갖춘 인력 수급, 이에 필요한 적절한 예산 배정, 기획․조정 업무를 추진할 수 있는 추진체계 수립 등이 정책수단의 양적인 팽창보다 훨씬 중요하다고 할 것이다.

인수위의 보도자료를 살펴보면서 내가 받은 인상은 (나도 ‘인상’이라는 추상적인 단어를 사용하고 싶지 않지만, 여성가족부 개편안에 대해 보다 구체적으로 평가할 수 있는 자료가 없어 안타까울 따름이다) 인수위가 여성가족부의 기능을 사회적 약자인 여성에 대한 서비스 제공에 한정하여 이해하고 있어 그 이상의 비전을 세우고 있지 않다는 것이다.

3. 성평등정책을 어떻게 수립하고 실행할 것인가?

인수위 자료 어디를 찾아봐도 여성가족부를 보건복지부에 통폐합하여도 그 고유의 기능과 역할을 충분히 수행할 것이라는 사실에 믿음이 가지 않는다. 1995년 북경여성대회 이후 성평등 관점을 주류에 통합시키는 ‘성주류화’가 성평등 정책의 핵심으로 자리잡았고, 우리 정부에서도 정책의 성주류화를 위해 필요한 제도와 절차를 마련하는 데에 많은 노력을 기울였다. 이를 위한 전담부서인 여성(가족)부가 만들어진 것에서부터, 성별영향평가, 성인지예산, 성인지통계, 이를 추진하기 위한 여성정책 추진체계를 정비하는 것에 이르기까지 그 어떤 것도 간단하게 계획되고 실행될 수 있는 것이 아니다.

6개부처에 설치되었던 여성정책 담당관실은 해당부처 조직 개편과 함께 폐지되거나 축소되는 등의 변화를 겪으면서 현재 6개 부처 중 법무부만이 여성정책 담당관제를 유지하고 있다. 이렇게 여성정책담당관실이 폐지․축소되면서 부처 정책을 성인지적 차원에서 조정․통합할 수 있는 중추적 기능이 약화된 상태이다. 참여정부는 여성정책 담당기구 간의 연계강화를 위해 국무총리 산하에 여성정책조정회의를 정례화 하겠다고 밝혔으나 2003년과 2005년에 각각 1회씩 개최되었을 뿐이고 내용도 형식적인 것에 그쳐 그 기능을 충실히 이행하지 못했으며 여성정책실무회의는 개최되지도 않았다(유엔차별철폐협약 이행을 위한 한국 정부 제5차, 6차 보고서에 대한 한국 여성 NGO검토 보고서 중). 여성정책을 추진할 수 있는 추진체계가 이렇게 견고하지 못하다보니, 정부 사업에 성인지적 관점을 도입시키고 결과적인 변화를 이끌어내기 위해 2005년도에 도입된 정책의 성별영향분석 평가 시스템은 여전히 자리잡지 못하고 있다. 2010년부터 시행될 국가재정법에 따르면 성인지 예․결산서를 작성하게 되는데, 지금까지 성인지예산이나 통계에 관한 교육을 받은 중앙부처의 공무원은 소수에 불과하다. 지금 작은 비율이나마 성인지예산으로 분류되고 있는 것은 여성정책예산이나 성별영향평가대상사업 예산으로, 엄밀히 말하면 모두 성인지 예산으로 볼 수 있는 내용이 아니다. 어쨌든 지금이 출발점이니 아직은 서투르고 부족한 점이 많은 것이 사실이다. 중요한 것은 성별영향평가나 성인지예산은 전 부처를 대상으로 하므로 전 부처를 아우를 수 있는 추진체계가 필요하다는 것이다. 전 부처를 아우르는 역할을 독립된 부서도 아닌 보건복지여성부 산하 양성평등위원회에서 하겠다는 것인가? 성평등정책 추진 체계가 제대로 자리잡히지 않은 상태에서 과거 대통령직속 여성특별위원회에서도 기획․조정의 기능을 제대로 할 수 없었던 경험을 반드시 되새겨볼 필요가 있다. (막판 협상테이블에서는 양성평등위원회의 장관급 격상안도 제시된 바 있다. 양성평등위원회를 일개 부처의 위원회로 두었다가 막판 협상의 여지로 특별한 내용이나 비전도 없이 대통령 직속제로 급박하게 제안한 과정 자체가, 인수위의 성평등정책에 대한 비전없음을 드러낸 것은 아닌지 우려를 금할 수 없다.)

여성가족부 폐지를 찬성하는 이들이 많다는 여론조사가 통폐합의 근거로 자꾸 인용되는 것 같아 불편하다. 찬성하는 사람이 많으면 존치하고 반대하는 사람이 많으면 폐지하는 것이 부처의 존치여부를 결정하는 유일한 잣대는 아니라고 생각한다. 더욱이 여성가족부의 존재가 불편한 이들이 많다는 것은, 여전히 여성가족부가 필요하다는 것을 반증하는 것이 아닐까 싶다. 우리가 당연하다고 여기던 것, 보편적이라고 여기던 것에 끊임없이 의문을 제기하고, 그 당연한 것에서 차별받고 배제되었던 사회적 약자의 관점이 사회정책 곳곳에 광범위하게 반영되어야 한다는 것은 사실 우리의 일상을 얼마나 불편하고 힘들게 하는 것인가? 이것이 바로 성평등정책이 갖는 특징이며, 이러한 특징을 지니기에 전담 기구가 반드시 필요한 것이다.

이 글을 작성하는 시점에서도 인수위, 한나라당, 신당은 해양수산부와 여성가족부의 존치를 놓고 막판 진통을 겪고 있다. 한 부처의 존폐는 중대한 사안이므로 2주만에 준비된 졸속개편안이 아니라, 오랜 토론과 논쟁이 필요한 것은 당연한 일이다. 다만 정부조직개편이라는 거대한 업무를 위해 철학과 비전, 대안을 놓고 열띠게 토론하는 것이 아니라, 마치 물건값 흥정하듯이 정략적으로 협상에 임하는 그들의 태도가 시민들을 지치게 하고 정치에 대한 불신을 갖게 한다. 그 사이에 이미 위헌판결을 받은 바 있는 군가산점제는 국방위의 전체회의를 거뜬하게 통과해 버렸고, 이랜드의 비정규직 여성노동자들은 힘겨운 투쟁을 200여일 이상을 이어가고 있다.

여성․가족 정책_토론문
이명박 정부의 보육정책의 방향과 이슈
		백선희 / 서울신학대 사회복지학

1. 들어가는 글

지난 2월 5일 대통령직 인수위원회는 새 정부의 국정 청사진인, 5대 국정지표, 21대 국정전략 목표, 192개 국정과제를 선정하여 발표하였다. 단연 눈에 띄는 것은 ‘능동적 복지’라고 하는 것이다. 인수위 측에 따르자면, 이것은 ‘획일적 배급형 복지’에서 ‘시장 친화적 맞춤형 복지’로의 전환을 의미하는 것이라고 한다. 보육정책에 적용하여 보자면, 지금까지의 ‘획일적 배급형 보육정책’으로 진단하면서, 향후 ‘시장 친화적 맞춤형 보육정책’으로 탈바꿈 하겠다는 의미이다. 모호하였던 후보당시 보육정책 공약이 비로소 선명하게 다가오고 있다.

2. 이명박 정부의 보육정책의 방향

1) 대통령후보 당시의 보육정책 공약

공약브리핑 5: 보육정책(이명박 홈페이지, http://www.mbplaza.net),

이명박 당선인이 후보시절 제시한 보육정책 공약의 내용은 상반된 기조가 공존하는 모순을 보여주었다. 당시 보육정책 공약의 정책 방향은 ‘출산→육아→고용→자원봉사의 선순환으로 이어지는 의무보육시스템’이었다. 보육이 출산과 고용과 깊은 관련성을 갖고 있으면서도 정책의 집행이나 효과의 측면에서는 출산이나 여성고용과 밀접한 연관성을 갖지 못했던 현재의 정책을 돌아본다면, 일면, 보다 체계적인 시도를 하는 듯이 보이기도 하였다. 출산-육아-고용의 선순환 구조를 강조하고, 더군다나 국가가 의무보육을 하겠다는 파격적 제안을 하였기 때문이다.

의무보육은 한나라당의 노선에 맞지 않을 뿐만 아니라, 민노당의 정책으로도 수용할 수 없는 안이다. 한나라당은 무상보육보다 더욱 진보적인 것을 원했거나, 의무보육의 의미를 잘 알지 못하고 퍼주기 공약으로 표심을 얻으려 한 것 같다. 이후 한나라당은 의무보육보다는 무상보육이라는 용어롤 사용하였다. 한나라당의 정식 공약집에는 영유아의 보육과 교육을 100% 국가가 책임지겠다는 약속이 포함되어 있다(한나라당, 2007, [인류국가 희망공동체 대한민국(제17대 대통령선거 정책공약집 요약판).

그러나 선순환의 의무보육시스템을 위해 제시한 다음과 같은 다섯 가지 영역의 과제들은 보육선진국의 시스템과는 거리가 있었다.

ㆍ낳고 싶게: 유아(만3~5세)보육 국가의무제, 영아보육 지원 2배 강화 등

ㆍ키우기 쉽게: 만5세 이하 의료비 전액 무료, 조부모양육수당 및 보육인고용지원금, 육아보조사 고용보조금

ㆍ맡기기 편하게: 민간기업부문 시설확충, 보육시간 연장

ㆍ믿고 맡기게: 민간보육시장 업그레이드(프랜차이즈 및 브랜딩화), 양질의 보육인력(신세대 유휴인력 은퇴세대 일자리 창출)

ㆍ서로 돕게: 자원봉사 프로그램 개발ㆍ지원, 선순환시스템구축(노년층 봉사 및 재취업) 등

보육공약의 특징은 다음의 세 가지로 요약된다. 첫째, 다양한 형태의 보육료 지원을 도입하는 동시에 지원 수준을 높이고, 둘째, 민간(영리)기업의 도입을 통해 보육서비스의 질을 향상시키겠다는 의도이며, 셋째, 보육서비스 부문에 자원봉사인력과 노인인력을 활용하겠다는 방안이다. 국가책임의 강화와 시장역할의 강화를 동시에 보여주는 이와 같은 제안은 기존의 잔여적 복지모델이나 제도적 복지모델로는 설명되지 않는 새로운 형태의 복지혼합이거나 논리적 모순이다. 보육정책에 현재보다 더 많은 재정 투입(의무보육 또는 무상보육을 위해)을 하는 동시에, 민간-영리의 진입이나 자원봉사 등 비영리 민간부문을 확대하겠다는 불완전한 조합은 인수위의 활동 안에서 그 모호한 실체를 점차 드러낸다.

2) 인수위 활동에서 나타난 보육정책의 방향

5대 국정지표의 하나로 제시한‘능동적 복지’는 ‘시장 친화적 맞춤형 복지’를 의미하고, 이것은 정부가 시장 기능을 활용해 서민생활 안정지원과 사회안전망 구축에 나선다는 의미이기도 하다. 능동적 복지는 4개 전략 목표와 42개 국정과제를 포함하고 있는데, ‘예방ㆍ맞춤ㆍ통합형 복지’라는 전략 목표의 과제에서 보육정책과 관련된 다음의 3개 과제를 찾아볼 수 있다.

한겨례, ‘인수위 7% 성장 고수 … ‘능동적 복지’도입’, www.hani.co.kr, 2008. 2. 5.

ㆍ핵심과제: 저소득층 자녀지원을 위한 드림스타트 사업

ㆍ중점과제: 수요자 중심의 보육정책 개편

ㆍ일반과제: 보육시설 미이용 아동지원(양육수당)

대통령 당선 이후 인수위의 활동과 연관시켜 볼 때, 능동적 복지라는 국정 전략과 3대 보육과제의 성격 속에서 다음과 같은 차기 정부의 방향을 엿볼 수 있다.

첫째, 차기 정부는 빈곤아동의 보육과 복지는 ‘예방’적 차원에서 국가가 책임을 지지만, 나머지 계층은 시장에서 가족이 책임져야 한다는 보수주의적 철학을 갖고 있다. 후보 당시 가장 중요한 정책의 하나로 내세웠던 취학전 영유아의 의무교육 또는 무상교육은 이번 국정과제에 빠지게 됨으로써, 차기 정부가 무상보육에 대해 애초부터 의지도 없이 남발한 것이 아닌가 하는 의구심을 들게 한다. 그러나 향후 재정투자계획을 볼 때, 전 취학연령의 무상보육까지는 아니더라도 보육료 지원은 현재보다 확대될 것으로 보인다.

필자 개인적으로도 무분별한 무상보육은 바람직하지 않다고 생각한다. 애초부터 이명박 후보의 의무(또는 무상)보육 공약은 후보의 철학에도, 바람직한 보육정책의 방향에도 적합하지 않은 것이었다.

둘째, 보육시설 미이용 아동에 대한 양육수당 지원은 ‘통합’적 보육의 차원에서 제시한 것일 수는 있으나, 원칙 없는 미이용 아동 지원은 자칫, 육아는 가정(여성)이 책임져야 한다는 전통적인 가족이데올로기를 부활시킬 수 있다는 것에 대해 경계하여야 한다. 호주와 같은 외국에서도 보육시설 미이용 아동에 대한 일부 지원이 있지만, 어디까지나 지역 내에 적절한 보육시설이 없는 등, 불가피하게 조부모 또는 타인의 육아지원을 받아야 하는 취업모에게 제공되는 제한적 급여이다.

차기 정부 보육정책의 가장 큰 특징은 수요자 중심의 ‘맞춤’형 보육으로 개편한다는 중점과제에 숨어 있다. 무엇이 수요자 중심이고, 무엇이 맞춤인가? 노무현 참여정부에서도 수요자 중심의 보육정책은 보육정책의 중요한 방향의 하나였고, 이를 위해 야간보육, 24시간 보육 등 시간연장형 보육을 확대하여 왔다. 결코 충분하지는 않지만, 현 정부에서 수요자 중심이란, 수요자의 요구에 부응하는 ‘서비스’ 유형에 초점이 맞추어져 있었다. 그러나 차기 정부에서 말하는 수요자 중심이란 수요자의 주도권, 다시 말해 수요자의 선택권을 강조하는 개념으로 볼 수 있고, 그것의 핵심은 바우처 사업의 도입과 보육료 자율화로 나타날 것이다. 이와 관련해서 세 번째 특성과 네 번째 특성을 찾아볼 수 있다.

셋째, 바우처사업의 도입은 소비자에게 선택권을 주어 보육서비스를 개선하고, 소비자의 정책 체감도를 높이기 위해서라고 하지만, 보육서비스의 질 관리의 책임을 정부에서 소비자에게로 전가시키는 일이기도 하다. 이경숙 대통령직 인수위원장과 인수위원들은 지난 1월에  ‘보육정책 예산이 4~5배 증가됐지만 국민들의 체감도는 낮다며, 대안으로 고소득층엔 사보육을 확대하고 중산층에는 바우처 제도를 도입해 신축성 있게 운영하는 맞춤형 보육제도가 필요하다고 지적’한 바 있어, 바우처 제도의 도입 가능성이 점쳐지고 있었다. 보육바우처는 ‘이명박 정부 국정과제’에 ‘수요자 중심의 보육정책 개편 방안’으로 포함된 것으로 알려져 있으며, 7월에 시범사업을 실시할 계획이라고 한다. 바우처는 기존의 보육료 지원과 기본보조금 지원을 통합한 형식이 될 것으로 보이고, 일단 보육시설과 유치원애 한해 적용될 것이다. 바우처의 도입이 새롭게 소비자 선택권을 줄 것이라는 판단은 잘못된 것이다. 현재의 보육료 지원도 묵시적 바우처의 한 형태라고 할 수 있으며, 서비스 이용기관의 선택에 제한이 없기 때문이다. 전자식(카드) 바우처는 서비스 단가를 고스란히 드러냄으로써, 서비스가 아닌 현금으로 인식하게 만들고, 소유 의식을 갖게 하여 도덕적 해이를 유발시키거나 과잉 서비스를 유발할 수 있는 가능성이 있다. 또한 무엇보다 중요한 것은 기본보조금이 폐지되고 보육료가 소비자의 결제를 통해 지불됨으로써, 정부의 보육시설 관리ㆍ감독의 권한이 크게 축소하게 될 것이라는 점이다.

YTN, ‘보육에 대한 국민 체감만족도 높여야’, 2008. 1. 4.

서울신문, ‘전자시 보육바우처제 7월 시범 실시’, 2008. 2. 12.

바우처는 현재로서 소비자 선택권에 영향을 미치지 않지만 보육시설과 유치원 외, 기타 유아교육기관이 바우처 적용을 요구할 경우, 바우처 사용으로 소비자 선택권을 넓어질 수 있다. 그러나 이 때는 국가의 보육ㆍ교육서비스 기관을 미술학원이나 영어유치원 등까지 인정하여야 하는가에 대한 논란이 있을 수 있다.

월 최고 비용은 저소득층 0세아의 경우 1인당 65만3천원(보육료 지원 361천원 + 기본보조금 292천원),연간 783만6천원에 이르고, 두 자녀인 경우 연간 1500만 원 이상이 된다.

넷째, 보육료 자율화와 민간영리법인의 허용에서 나타나는 보육서비스의 시장화가 가속화될 전망이다. 인수위 관계자는 보육시설 및 서비스의 질을 향상시키려면 경쟁 유발이 가능하도록 보육료를 자율화할 필요가 있다고 판단하였고, 보육료 상승과 양극화 심화 등 부작용을 최소화하기 위해 취약 지역에 국공립보육시설을 균형 배치하는 등 보완책을 구상하고 있다고 밝혔다. 또한 새 정부 출범후 보육료 자율화를 위한 영유아보육법 개정을 추진한 뒤 관련부처 협의 등을 거쳐 내년 1월 국회 통과를 목표로 하고 있다고 전해지고 있다. 보육료 자율화는 두 가지 맥락에서 제기되어 있다. 시장경쟁으로 보육서비스의 전반적인 질이 개선될 것이라는 기대와 고소득층의 보육 욕구에 ‘맞추기’ 위해서는 그들에게 비싼 보육서비스도 허용되어야 한다는 논리이다. 그리고 보육료 자율화의 추진은 민간영리법인의 허용을 불러올 것이다. 시장이 작동되기 위해서는 충분한 공급자가 있어 이들이 경쟁할 수 있어야 하고, 구매자는 충분한 정보를 갖고 있어 상품을 선택할 수 있어야 한다. 그러나 보육서비스는 지역성이라는 특성이 있어 구매자가 충분한 ‘시장’을 갖기 어렵고, 보육서비스라는 ‘상품’에 대한 충분한 정보를 갖기 어렵다. 즉, 합리적인 선택을 하기 어렵다는 것이다. 보육료 자율화를 실시하고 있는 호주는 독과점이 심각하게 나타나 소비자가 합리적 선택을 할 수 없는 문제가 발생하고 있다는 사실을 간과해서는 안 될 것이다. 또한 보육료 자율화는 소비자의 선택이 아니라, 공급자가 부담 능력 있는 소비자를 역선택하는 현상을 초래할 수도 있다. 보육료 자율화 이후 고비용의 보육서비스 상품이 출현하면서 부모의 경제력에 따라 어릴 적부터 사회계층간 격차가 심화되고, 전반적인 보육료 상승으로 물가, 출산, 육아에 대한 부담이 가중되는 사회적 비용도 고려하여야 한다.

서울신문, ‘전자식 보육바우처제 7월 시범 실시’, 2008. 2. 12.

차기 MB정부의 보육정책의 방향을, 국가 역할의 축소(저소득층 아동 보육 중심), 육아에 대한 가족책임의 강화, 서비스 질 관리에 대한 소비자 책임의 강화, 보육서비스의 시장화로 설명하였다. 이와 같은 방향만으로는 MB정부의 보육정책인 신자유주의적 정책으로 보여 질 수도 있다. 기저에는 그러한 속성이 내재되어 있다고 하더라도, 간과할 수 없는 차이점이 있다. 신자유주의 정책에서는 재정을 포함한 정부 역할의 축소와 시장 기능의 강화가 기본적 특성이지만, MB정부의 보육정책은 재정투입의 확대, 정부 역할의 축소, 소비자 역할의 강조, 시장기능의 강화로 요약된다. 정부는 보육료 지원의 형태로 많은 돈을 풀고, 보육시설의 서비스 질 관리는 돈을 받은 소비자가 하고, 민간은 자유롭게 진입하여 돈을 벌면서 영리를 추구할 수 있도록 한다는 것이다. 정책의 관리 부재, 사회복지 정책으로서의 효과성이 우려되는 이유이다.

3. 무엇을 할 것인가?

차기 정부의 보육정책과 관련하여 공식화 된 내용이 있다면, 현재로서는 ‘수요자 중심의 보육정책 개편’과 ‘보육시설 미이용 아동 지원(양육수당)’이 전부이다. 핵심과제인 ‘저소득층 자녀지원을 위한 드림스타트 사업’은 아동복지 차원에서 전개되는 것이기 때문에 보육정책과의 연계성이 약할 수 있다. MB 정부의 보육정책의 방향은 현 정부의 보육정책 방향이면서, 다른 국가에서도 일반적인 보육정책의 방향으로 채택하고 있는 보육시설(공공보육시설)의 확충, 보육료 지원으로 부담 경감, 보육서비스 질 향상과는 거리가 있다. 보육정책이라는 사회정책의 기본 과제들이 도외시된 채, 소비자 선택권을 강조하는 보육 바우처와 시장경쟁을 강조하는 보육료 자율화와 영리법인의 도입이 우선적으로 검토되고 있다. MB 정부에게는 이것이 수요자 중심의 보육정책인 것이다. 앞서 밝혔듯이 현재의 시스템도 묵시적 바우처의 한 형태이기 때문에 전자바우처가 소비자 선택권에 크게 영향을 미치지 못할 것이며, 시장 공급과 소비자의 정보가 충분하지 않은 상태에서 보육료 자율화는 일부 계층에게 돌아가는 득(得)보다 사회 전체가 겪는 실(失)이 더 많을 것으로 예상된다. 보육정책의 판도를 크게 바꾸어 놓는 변화가 예상되는 일인데도 인수위는 공론화 과정을 거치지 않는다. 돌아오기 어려운, 어쩌면 돌아올 수 없는 강을 건널 준비를 하면서 국민에게는 아무 말도 하지 않는 것이다.

시민사회단체는 보육정책의 방향이 제대로 정립될 수 있도록 먼저, 인수위가 검토하는 보육정책의 내용 공개와 공개 토론을 요구하여야 할 것이다. 현 정부에서도 보육료 자율화에 대해 논의가 여러 차례 있었음에도 불구하고, 정부의 공개적 발표가 없어 시민사회단체가 적절한 대응 구조를 확보하지 못한 경험을 갖고 있다. 이번의 경우에도 크게 다르지 않다고 보여 지므로, 인수위의 보육정책 안에 대한 공개를 요구하고 이에 대응하여야 한다.

시민사회 자체적으로 발전적인 보육정책 대안이 마련되어야 한다. 대안은 보육시설 확충, 보육료 지원, 보육서비스 질 제고 등과 같은 원칙적인 수준을 넘어서 구체적이고 실천 가능한 것이어야 하며, 저출산ㆍ고령화라는 시대의 위기가 반영되어야 한다. 보육정책의 방향에 대해 사회적 합의의 부재, 구체적 방안의 부재, 추진 동력의 부재가 보육정책을 혼란과 답보 상태로 만들기 때문이다.

최대의 쟁점이 될 보육 바우처와 보육료 자율화에 대해서는 연대가 필요하다. 바우처의 도입과 사회복지의 시장화라는 두 쟁점은 보육정책 뿐만 아니라 사회복지정책 전반의 공통된 이슈이다. 사회복지 관련 주체들의 연대활동과 공동 대응의 과정이 요구된다.